論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的法律問題與完善

李素新+李秀梅+郭越

摘 要 對于我國農(nóng)戶來說，土地就是自己生長的命脈，土地的重要性可見一斑。正因如此，有關農(nóng)村土地的問題是否能夠被很好地解決，與農(nóng)戶的切身利益息息相關，甚至會影響到我國整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。而在農(nóng)村實行的土地承包經(jīng)營權的流轉制度對我國目前所存在的人地矛盾的化解有積極作用。本文主要通過調(diào)查問卷的形式收集數(shù)據(jù)，針對461份關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的調(diào)查數(shù)據(jù)進行探討。在分析中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權能否進行流轉，基本沒有持異議。主要問題在于農(nóng)民流轉土地積極性不高、擔心流轉后土地用途發(fā)生變化、土地經(jīng)營權流轉的監(jiān)管機制不健全。本文針對這些問題進行探索并提出建議。

關鍵詞 土地承包 經(jīng)營權 流轉 經(jīng)營戶 農(nóng)村土地

作者簡介：李素新，遼寧工程技術大學，本科生，研究方向：民事訴訟法；李秀梅、郭越，遼寧工程技術大學。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.043

土地流轉的概念是說土地所有者或土地承包經(jīng)營者按照一定的方式將自己的土地所有權或者承包經(jīng)營權讓與他人的行為，是家庭承包經(jīng)營制度的延伸和發(fā)展。而農(nóng)村土地流轉的意思則是說，以不違背社會主義市場經(jīng)濟體制以及相關的法律規(guī)范為背景，對一定區(qū)域內(nèi)的土地資源以特定方法實施有效配置的過程?！案母镩_放以來，我國農(nóng)村出現(xiàn)了以土地產(chǎn)權結構重建為核心的經(jīng)濟體制改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立突破了計劃經(jīng)濟體制下‘集體所有、集體經(jīng)營的土地產(chǎn)權制度” 。案例表明，“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是適應社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度” 。然而在我國一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉制度也產(chǎn)生了一系列問題。本文通過社會調(diào)查的方式收集數(shù)據(jù)進行分析，對發(fā)現(xiàn)的問題進行探討與研究并提出完善建議。

一、調(diào)查與樣本基本情況

本次調(diào)查對象是遼寧省阜蒙縣農(nóng)民，采用隨機調(diào)查的方法進行調(diào)查。調(diào)查時間從2017年8月上旬開始到2017年9月上旬結束，調(diào)查時間持續(xù)一個月。此次調(diào)查實際發(fā)放調(diào)查問卷461份，回收461份，回收率高達100%，有效問卷461份，本次調(diào)查對象的基本信息見下表一。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉存在的問題

（一）農(nóng)民對流轉土地積極性不高

在現(xiàn)有土地所有制模式下，目前農(nóng)村剩余勞動力已所剩無幾，并且青年農(nóng)民的種田熱情已跌至谷底。在小農(nóng)經(jīng)濟格局下，當現(xiàn)存農(nóng)村老齡人口無力承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務的時候，農(nóng)業(yè)將面臨很大危險。在這種情況下，必須讓農(nóng)村土地能夠適度規(guī)模經(jīng)營，從而保障糧食安全并產(chǎn)生規(guī)模效益，讓部分農(nóng)民從土地中轉移出來進而促進城鎮(zhèn)化。而隨著經(jīng)濟下行壓力增大，推進農(nóng)村土地使用權流轉以盤活資源和擴大內(nèi)需可謂正當其時。但是，當前農(nóng)村土地流轉并不順利，由此引發(fā)的糾紛經(jīng)常發(fā)生。據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民大都持保守態(tài)度，普遍不愿意動用土地，大部分農(nóng)民參與土地流轉的積極性并不高。

表一

（二）土地流轉監(jiān)管機構不健全

根據(jù)調(diào)查，大多數(shù)人認為鄉(xiāng)政府應該對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉后出現(xiàn)的問題進行監(jiān)管，認為應由司法機關進行監(jiān)管的僅占不到15%，認為應該由原土地承包經(jīng)營著監(jiān)管的占不到20%?？傊?，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉后出現(xiàn)的糾紛具體讓誰負責，沒有定論。然而事實卻是在實踐過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)各種各樣的事故和意外，而承包經(jīng)營者往往無處申訴或申訴之后無人解決，這足以見得，在農(nóng)村，有關土地承包經(jīng)營權的流轉監(jiān)管機制方面，仍有許多問題尚待解決。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉過程中問題發(fā)生的原因

（一）相關政策的宣傳力度不夠

國家每出臺一項政策都需要各級政府部門通過各種方式傳達給經(jīng)營戶。但是在實際宣傳過程中，往往由于宣傳者自身并沒有意識到政策對于農(nóng)戶的重要性，因而在宣傳過程中，采用的宣傳方式很少有讓百姓簡明易懂、喜聞樂見的。不適當?shù)男麄鞣绞街苯訉е陆?jīng)營戶無法真正了解國家的政策，甚至對相關政策存在誤解，這對于開展土地流轉工作非常不利。也是導致農(nóng)民對土地流轉積極性不高的重要原因。

（二）農(nóng)戶質疑土地流轉會給自己帶來收益

在部分農(nóng)村地區(qū)，一些部門將土地承包經(jīng)營權的流轉作為增加財政收入的渠道，和資本結合，利用種種手段、甚至動用警力強迫農(nóng)民進行流轉，已經(jīng)嚴重阻礙了農(nóng)民在土地流轉中應有合法權益的有效實現(xiàn)。這產(chǎn)生了極壞的示范效應。接近70%的農(nóng)民擔心在土地被強行流轉后，土地用途發(fā)生改變，而對自己的利益造成影響。因而質疑土地流轉方式會給自己帶來較大收益，造成了對土地流轉積極性不高的后果。

（三）農(nóng)村社會保障制度不健全

在我國部分農(nóng)村地區(qū)還存在這樣一種情況，因為只有一小部分農(nóng)民在城市得到了穩(wěn)定的就業(yè)與收入，盡管他們已可以在城市體面地生活并買房定居，但在農(nóng)村大部分地區(qū)，多數(shù)家庭是不能徹底離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，家里年輕勞動力出外打工的收入，對于家庭來說這只能是杯水車薪，僅僅是補貼家用，其主要的家庭開支實際上仍然依托于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，土地對于大多數(shù)農(nóng)村家庭來說，仍然是不可或缺的生活來源。這一點在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，究其本質主要還是因為我國目前的社會保障制度還未健全，在廣大農(nóng)村地區(qū)，仍有許多農(nóng)民沒有合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險的福利，因此，在他們心里仍然十分擔心自己日后的養(yǎng)老問題。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的效益并不高，但是只要有土地就可以多少有一些收入，從而達到自己“老有所養(yǎng)”的目的。因此農(nóng)民更不愿意轉讓自己的土地所有權。

（四）有關土地流轉的市場體制仍待完善

在土地流轉的具體實踐過程中，常常會出現(xiàn)大量的問題和糾紛，農(nóng)戶遭遇這些問題的時候卻無處申訴或申訴之后無人解決。其主要原因是我國目前土地承包經(jīng)營權流轉正處于探索初期，市場機制方面出現(xiàn)問題是在所難免的，還是土地流轉的市場機制還未健全。其中主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是在土地承包經(jīng)營權流轉過程中，缺乏相應的調(diào)解機制。二是在承包經(jīng)營權的流轉期間，沒有建立起讓農(nóng)戶信得過的有關中介機構，這就直接造成有關國家的政策與方針得不到有效宣傳，農(nóng)戶就無法實時掌握這些信息；三是在流轉過程中，沒有與其相配套的金融體系，以致在流轉過程中交易得不到有效保證。endprint

四、有關農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的完善建議

為了健全與完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉制度的不足之處，從以下幾個方面提出一點建議：

（一）加強有關政策的宣傳

農(nóng)戶只有在充分了解國家的政策，知道土地流轉對于自己有很大利益，才有可能積極去參與土地流轉。這就需要政府等相關部門必須選擇多種多樣且讓百姓喜聞樂見的方式來了解國家的相關政策。比如可以通過網(wǎng)絡平臺為土地流轉雙方的信息交流提供渠道，在部分地區(qū)如果有條件還可以設立顯示大廳用來實時公布土地流轉的相關信息，同時建議應該配備相關的講解的工作人員，為前來咨詢的農(nóng)戶進行詳細的政策講解，讓農(nóng)戶準確地理解國家政策，從而自愿積極地參與到土地流轉的過程中。

（二）加強農(nóng)村有關社會保障體系的建立與完善

第一，飛速發(fā)展的市場經(jīng)濟對土地承包經(jīng)營者造成了很大沖擊，因此必須要降低這種沖擊。那就需要政府等相關部門為農(nóng)戶創(chuàng)設積極條件，針對主動參與土地承包經(jīng)營權的承包者進行統(tǒng)一安排，幫助其二次就業(yè)。第二，為農(nóng)戶設立保險服務，在農(nóng)村將相關的保險事業(yè)發(fā)展起來，為實踐土地承包經(jīng)營權流轉的農(nóng)村建立風險賠償體系，以達到使承包者的再生產(chǎn)創(chuàng)造的能力得到保護的目的。與此同時，政府要對積極參與土地流轉的經(jīng)營者最大限度的給予一定扶持，并為農(nóng)戶們設立各種各樣的社會養(yǎng)老基金服務及合作醫(yī)療等保障措施，達到促進農(nóng)村發(fā)展及土地流轉政策推進的雙贏目的。第三，是對在農(nóng)村地區(qū)特殊的人群的照顧與保障，比如殘疾人士、五保戶、貧困戶等等，相關部門均應予以重視，只有將他們的基本生活問題解決好了，才有可能讓他們積極參與到土地承包經(jīng)營權流轉的政策中來。

（三）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的相關市場機制

在實踐農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉時，往往會發(fā)生大量的問題和糾紛，對此提出如下意見，一是依法成立各級土地流轉的管理服務機構，以市農(nóng)經(jīng)網(wǎng)為基礎，建立土地流轉信息平臺，通過此平臺來及時發(fā)布土地流轉的相關信息；二是設立調(diào)解糾紛機構，來妥善解決土地承包經(jīng)營權過程中出現(xiàn)的矛盾。三是建立農(nóng)村土地評價中心。在流轉過程中，必須建立農(nóng)村土地評價中心，通過評價中心客觀公正評估待流轉土地的等級及其市場價格，這樣才能給土地流轉的當事人進行公平交易、政府開展土地管理工作提供有價值的證據(jù)。

注釋：

孫樹華.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉法律問題探討.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學.2010.

中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定.北京：人民出版社.2008.

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[3]農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉法律問題研究.吉林大學.2012.

[4]張光全.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉法律問題分析.中國農(nóng)學通報.2010.endprint