京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的供給側(cè)問題及政策建議

徐建偉+張義博+楊威+丁金學(xué)

京津冀協(xié)同發(fā)展是國家確定的三大空間發(fā)展戰(zhàn)略之一，實施三年多來取得顯著成效，各領(lǐng)域不斷取得積極進展，向著協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)有力邁進。京津冀作為京畿重地，與長三角、珠三角并列為國內(nèi)經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的先行地區(qū)，不論是從國家首都職能定位的新要求，還是從區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的需要來看，其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市功能、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、制度創(chuàng)新等方面都還存在諸多問題。這些問題從根本上來說是供給側(cè)的問題，既有有效供給不足、無效供給過剩的問題，也有供給質(zhì)量偏低、供給效率不高的問題。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能供給關(guān)系京津冀總體發(fā)展和謀篇布局，是重中之重，至為關(guān)鍵。

一、京津冀產(chǎn)、城協(xié)同發(fā)展存在五大供給約束

（一）經(jīng)濟發(fā)展失衡約束：環(huán)京津發(fā)展滯后態(tài)勢尚未破局

在長期發(fā)展中，京、津兩市對周邊地區(qū)形成經(jīng)濟虹吸效應(yīng)，各種資源要素不斷向京津尤其是北京聚集，導(dǎo)致核心、首位城市產(chǎn)業(yè)過度集中，嚴(yán)重超出資源和基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。在循環(huán)累積因果關(guān)系作用下，京津兩市對河北的極化效應(yīng)遠(yuǎn)大于外溢效應(yīng)，集聚區(qū)與非集聚區(qū)的發(fā)展差距很大、失衡嚴(yán)重，形成典型的核心—邊緣發(fā)展格局。亞洲銀行曾在研究中提出“環(huán)京津貧困帶”的概念，這也說明京津周邊存在嚴(yán)重的發(fā)展失衡問題。雖然京津經(jīng)濟外溢在局部上有一定效果，但整體上難以扭轉(zhuǎn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展失衡的態(tài)勢，“北京吃不下、天津吃不飽、河北吃不著”的局面尚未有根本改觀。

（二）產(chǎn)業(yè)協(xié)作斷裂約束：區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏鏈?zhǔn)絽f(xié)作

由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)梯級落差較大，京津冀地區(qū)尚未形成完整一體、有序銜接的產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條。從發(fā)展階段來看，北京已經(jīng)進入后工業(yè)化階段，屬于典型的強“三二一”型結(jié)構(gòu)。天津處于工業(yè)化后期，屬于弱“三二一”型結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)具有重工業(yè)化、深加工化和高新技術(shù)化特征。河北處于工業(yè)化中期，屬于典型的“二三一”型結(jié)構(gòu)，以科技水平較低的資源消耗型產(chǎn)業(yè)為主。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異巨大，河北多數(shù)地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)層次較低，在承接北京優(yōu)勢創(chuàng)新資源的過程中，存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接能力脫節(jié)的問題。同時，受產(chǎn)業(yè)特性影響，京津冀地區(qū)能源原材料產(chǎn)業(yè)和一般加工制造業(yè)占比較高，產(chǎn)業(yè)分工鏈條短、輻射半徑小、擴散能力有限，難以通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作和產(chǎn)業(yè)融合達(dá)到利益互惠，限制了協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

（三）創(chuàng)新潛能抑制約束：區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展活力激發(fā)尚顯不足

北京、天津創(chuàng)新資源富集，特別是北京具有一流的教育、科研和資金優(yōu)勢，匯集了全國最大規(guī)模、最高質(zhì)量的科技創(chuàng)新要素，有條件、有潛力在創(chuàng)新驅(qū)動方面走在全國前列。但是，從科技成果轉(zhuǎn)化情況來看，京津冀創(chuàng)新優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮出來，優(yōu)質(zhì)要素資源未能得到優(yōu)化配置，科技成果轉(zhuǎn)化效率較低，區(qū)域創(chuàng)新合作缺乏廣度和深度。北京市50%以上的技術(shù)合同流向其他省區(qū)市，流向津冀兩地的比例不大。2016年，在北京流向外省區(qū)市的技術(shù)合同中，津冀僅占9.88%，成交額僅占7.75%。受創(chuàng)新潛能抑制影響，京津冀地區(qū)許多行業(yè)依然處在全球產(chǎn)業(yè)分工體系的中低端，以技術(shù)創(chuàng)新為支撐的高附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，企業(yè)在國內(nèi)外市場的競爭能力受到很大制約。

（四）城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)斷層約束：城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系存在明顯失衡

京津冀城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系不均衡，呈現(xiàn)兩頭大中間小的“啞鈴”型特征，表現(xiàn)為超大城市過大、中小城鎮(zhèn)太多、大城市過少，偏離理想的“金字塔”型結(jié)構(gòu)。2015年，北京和天津兩座超大型和特大型城市城區(qū)人口合計占京津冀地區(qū)的61.86%，僅北京就占到45.46%。在京津冀城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系中，從超大型、特大型城市向小城鎮(zhèn)過渡的大中型城市嚴(yán)重缺少，300—500萬人口的I型大城市數(shù)量為0，大中城市合計只有9座，占城市數(shù)量的25.7%。大中型城市在城鎮(zhèn)體系中具有“二傳”作用，其數(shù)量過少、對城鎮(zhèn)體系的支撐不足，導(dǎo)致北京、天津與周邊地區(qū)的小城市在發(fā)展上相互脫節(jié)、自我封閉，加劇了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能融合中的層級斷裂。

（五）城市功能不優(yōu)約束：城市間功能統(tǒng)籌與銜接不夠

由于城市功能布局不合理，京津冀城鎮(zhèn)體系相比優(yōu)勢互補、功能銜接、互動融合的高水平城鎮(zhèn)體系還有較大差距。目前，京津兩大城市與城市群內(nèi)其他城市的聯(lián)系度不強，京津“孤島”效應(yīng)和周邊“洼地”效應(yīng)同時存在，周邊城市無法有效通過功能銜接獲得核心城市外溢，核心城市進一步發(fā)展難以得到周邊城市的腹地支撐。受城市內(nèi)生增長潛力、體制機制優(yōu)勢疊加等多方面影響，京津兩個直轄市長期處于高強吸附時期，極化效應(yīng)明顯、功能不斷積聚，并引發(fā)了一系列經(jīng)濟社會及資源環(huán)境問題。在北京，過多的一般性功能大量積累，在數(shù)量、規(guī)模、體量上已經(jīng)超出首都城市的需要，如一些區(qū)域性批發(fā)市場布局不合理、占地面積大、客貨流量高，導(dǎo)致城市運輸負(fù)擔(dān)加重、難以有序管理。

二、導(dǎo)致產(chǎn)、城供給約束的體制機制原因

（一）在發(fā)展主體上企業(yè)主體力量沒有得到有效發(fā)揮

由于京津冀地區(qū)國有企業(yè)深化改革仍在推進之中，企業(yè)職能定位轉(zhuǎn)變?nèi)晕赐瓿?、發(fā)展機制尚未理順、平臺支撐依然薄弱，實際發(fā)展中既存在戰(zhàn)略布局不當(dāng)、經(jīng)濟效益不高、體制機制不活等問題，也存在低端產(chǎn)業(yè)退出難、優(yōu)質(zhì)資源激活難、跨區(qū)整合協(xié)作難等障礙。對比之下，京津冀地區(qū)民營經(jīng)濟發(fā)展不理想，不管是在企業(yè)數(shù)量和規(guī)模上，還是在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，都弱于珠三角和長三角地區(qū)。在2016年中國民營企業(yè)500強中，浙江、江蘇入選企業(yè)分別為134家和94家，合計占45.6%，北京、天津、河北分別為11家、13家和18家，合計占8.4%。雖然河北民營經(jīng)濟占比較高，達(dá)到67.8%，但總量規(guī)模相對較小，且主要分布在鋼鐵、醫(yī)藥、食品、商貿(mào)、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高、技術(shù)含量較低，對跨區(qū)域資源配置與產(chǎn)業(yè)協(xié)同的治理能力較弱。

（二）在發(fā)展動力上協(xié)同創(chuàng)新增長機制尚未全面建立起來

京津冀地區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的機制和網(wǎng)絡(luò)尚未建立，創(chuàng)新鏈與資金鏈、產(chǎn)業(yè)鏈對接融合不充分，對形成創(chuàng)新發(fā)展合力、釋放創(chuàng)新增長潛能形成制約。京津冀地區(qū)的協(xié)同創(chuàng)新效應(yīng)未能充分釋放，一方面是因為創(chuàng)新資源共享不足，存在對接意識不夠、對接渠道不暢、對接效率不高等問題，制約了以中關(guān)村為代表的大量科技創(chuàng)新資源就近轉(zhuǎn)化，周邊地區(qū)空有“地利之便”而無“對接之門”；另一方面是因為各地對于科技成果轉(zhuǎn)化的配套服務(wù)不夠完善、過于碎片化，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施、配套環(huán)境不夠理想，制約了科技研發(fā)資源創(chuàng)新增長潛能的充分釋放。例如，一些重大科技成果從實驗室到產(chǎn)業(yè)化可能需要三五年甚至更長的時間來轉(zhuǎn)化，但現(xiàn)有技術(shù)服務(wù)多為一次性行政對接或給予補貼，缺乏適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展特征的周期性、系統(tǒng)化服務(wù)，科技成果難以聚集到真正需要技術(shù)的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)。endprint

（三）在發(fā)展關(guān)系上都與城、京與畿的關(guān)系并未完全理順

北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位突出，必須圍繞實現(xiàn)“都”的功能來布局和推進“城”的發(fā)展。近年來，北京首都功能定位進一步明晰和強化，但由于具有首都屬性和政策疊加等發(fā)展優(yōu)勢，北京對周邊區(qū)域依然保持了強大的發(fā)展吸引力，極化效應(yīng)仍將在一定時期內(nèi)發(fā)揮作用。因此，聚焦“四個中心”建設(shè)，圍繞實現(xiàn)“都”的功能來布局和推進“城”的發(fā)展是一項長期任務(wù)，不可能一蹴而就。同時，京津冀三地背后交織著中央與地方、首都與普通行政區(qū)間的特殊關(guān)系，行政關(guān)系多重交叉導(dǎo)致“三地四方”間錯綜復(fù)雜、牽一發(fā)而動全身。在實際發(fā)展中，河北省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)政策以及社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)都受到京津發(fā)展戰(zhàn)略的影響，這既涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略取向，也影響到資源利用、產(chǎn)業(yè)布局和大型投資項目爭取。

（四）在發(fā)展模式上共享機制不暢制約區(qū)域間協(xié)作開展

受行政分割體制等制度性約束影響，各級地方政府或多或少存在一些直接干預(yù)經(jīng)濟的行為，使得地方間的發(fā)展競爭摻雜著非市場因素。行政區(qū)經(jīng)濟固有的制度性短板，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟分散化具有很強的發(fā)展慣性，關(guān)系區(qū)域發(fā)展的一些關(guān)鍵性共識難以落實。例如，受三地財政體系獨立影響，京津冀地區(qū)間難以在園區(qū)共建、企業(yè)遷移等領(lǐng)域進行稅收分成，一些出臺的政策措施在實際運作中難以落地執(zhí)行。由于發(fā)展目標(biāo)相似度較高，部分城市在功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上“攤大求全”，導(dǎo)致城市發(fā)展自成體系、相對封閉，相互間的經(jīng)濟聯(lián)系和功能銜接缺乏應(yīng)有的空間與可能。以開發(fā)區(qū)建設(shè)為例，津冀承接產(chǎn)業(yè)發(fā)展的園區(qū)和平臺數(shù)量過多、布局分散、功能交叉重復(fù)，在發(fā)展模式上都嚴(yán)重依賴資源和成本競爭，鏈?zhǔn)絽f(xié)作相對滯后。

（五）在發(fā)展條件上要素市場化配置存在諸多制約

由于市場化機制發(fā)育相對滯后，政府對資源配置具有較強影響力，跨行政區(qū)范圍的要素流動和資源配置受到一定的內(nèi)在制約。通過相關(guān)政策安排，各地政府積極介入要素資源爭奪，甚至設(shè)置阻礙要素自由流動的政策壁壘，限制了市場機制應(yīng)有的決定性作用發(fā)揮。同時，京津冀三地在衛(wèi)生醫(yī)療、文化科技、交通設(shè)施、居民保障等公共服務(wù)上存在巨大差距，外在地約束著跨區(qū)域的要素整合與優(yōu)化配置。京津兩地具有明顯的公共資源和政策優(yōu)勢，河北則由于財力落差導(dǎo)致公共服務(wù)水平偏低，受此影響優(yōu)質(zhì)資源要素呈現(xiàn)加速流向京津的態(tài)勢，不利于產(chǎn)業(yè)項目和城市功能在京津冀區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化調(diào)整與合理布局。例如，由于三地醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次、報銷標(biāo)準(zhǔn)、物價項目、收費票據(jù)等方面存在巨大差異，給流動人員異地就醫(yī)持卡直接結(jié)算造成諸多困難。

三、京津冀推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵舉措

（一）促進民營企業(yè)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同主體結(jié)構(gòu)

一是建立促進民營經(jīng)濟發(fā)展的體制機制。全面清理和修訂阻礙民營經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策，規(guī)范完善市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度。鼓勵各級政府建立與大中小、多行業(yè)民營企業(yè)代表的定期對話溝通工作機制。深入推進商事制度改革，全面推進民營企業(yè)工商登記注冊變更便利化。借鑒上海經(jīng)驗，在民營企業(yè)中建立“政策聯(lián)絡(luò)員”培訓(xùn)機制。

二是豐富支持民營企業(yè)發(fā)展的政策工具。支持民營企業(yè)參與國有企業(yè)改革，定期舉辦鼓勵社會投資項目推介會。鼓勵三地工商聯(lián)發(fā)起設(shè)立新民營經(jīng)濟投資基金，推動“四新”（新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式）民營企業(yè)發(fā)展，支持地方政府建立面向中小微企業(yè)的信貸風(fēng)險補償機制，鼓勵民營企業(yè)利用多層次資本市場上市、掛牌及發(fā)行債券。

三是強化各類社會組織市場職能。全力推進行業(yè)協(xié)會、商會去行政化改革，逐步賦予各類行業(yè)協(xié)會、商會自主制定行業(yè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，探索向行業(yè)協(xié)會等社會組織轉(zhuǎn)移輔助性、事務(wù)性政府職能，建立政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移后的經(jīng)費保障或購買服務(wù)制度，在年度財政預(yù)算中設(shè)立政府購買社會組織服務(wù)專項經(jīng)費。同時，加強對社會組織的政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，規(guī)范并公開發(fā)布社會組織收費標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）強化區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展溝通合作，探索建立利益共享機制

一是構(gòu)建多層級區(qū)域協(xié)同發(fā)展協(xié)調(diào)機制。重點健全區(qū)域協(xié)同發(fā)展執(zhí)行層制度，建立京津冀重點產(chǎn)業(yè)合作專題組和主要城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)會，舉辦京津冀地級城市市長論壇。開展多層次、多行業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接活動，建立異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)對話機制，支持中關(guān)村科技園、泰達(dá)等先進園區(qū)管理模式輸出。同時，建立京津冀民間主體協(xié)同發(fā)展機制，探索設(shè)立跨區(qū)域行業(yè)協(xié)會，定期舉辦以行業(yè)協(xié)會與企業(yè)為主體的交流會議、論壇等，最終形成中央決策—省級協(xié)調(diào)—市縣執(zhí)行—園區(qū)先行—民間互動的五級聯(lián)動合作機制。

二是健全區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基金運行機制。探索以京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展投資基金為母基金，整合已有區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金為子基金，并根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展需要新增專項子基金，打造形成高度聯(lián)動的“母基金+子基金”群，重點針對區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展中存在的重大問題，開展跨區(qū)域、有共性的重大課題和規(guī)劃研究、重大工程和平臺建設(shè)，推動天津制造業(yè)集群發(fā)展，協(xié)助河北加快去產(chǎn)能，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一開放市場體系，提升三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)匹配互動水平。

（三）發(fā)展壯大京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，創(chuàng)新區(qū)域政產(chǎn)學(xué)研聯(lián)動體制

一是持續(xù)加強協(xié)同創(chuàng)新平臺建設(shè)。豐富協(xié)同創(chuàng)新平臺內(nèi)容，共建京津冀科技文獻(xiàn)、專利信息共享服務(wù)平臺，積極推動三地現(xiàn)有國家級、省級工程技術(shù)研究中心、中試基地、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測評價機構(gòu)相互開放，加快實施京津冀大型科學(xué)儀器設(shè)備協(xié)作共用平臺建設(shè)，強化支持北京科研院所、高新企業(yè)與津冀企業(yè)合作，共建科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化基地，鼓勵以企業(yè)為主體跨省市組建各類創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，三地聯(lián)合舉辦科技博覽會、交易會和項目推介會。

二是構(gòu)建統(tǒng)一共享的創(chuàng)新要素市場。發(fā)展壯大天津濱海柜臺交易市場，優(yōu)先面向京津冀地區(qū)非上市中小型科技型企業(yè)提供“一站式”企業(yè)融資和股權(quán)交易服務(wù)。同時，完善科技創(chuàng)新財稅和人才支持體系建設(shè)，推動實現(xiàn)京津冀科技創(chuàng)新券區(qū)域內(nèi)通用，資格有效期內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)遷移后仍享受相關(guān)稅收優(yōu)惠資質(zhì)，不再重新審核。京津冀核準(zhǔn)的高級、中級專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格實行互認(rèn)，不再復(fù)審、復(fù)評。

三是合作推進區(qū)域內(nèi)科技成果轉(zhuǎn)化。以京津冀科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)業(yè)投資基金為主體，建立三地各類科技成果轉(zhuǎn)化專項基金信息共享、良性互動機制。依托京津冀技術(shù)轉(zhuǎn)移協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟、風(fēng)險投資機構(gòu)、商業(yè)銀行等，探索建立利益共享、知識產(chǎn)權(quán)運營的新技術(shù)轉(zhuǎn)化機制和商業(yè)模式，開展長期性、系統(tǒng)化的集成服務(wù)。

（四）有序疏解北京非首都功能，積極對接雄安新區(qū)建設(shè)

一是實施三圈、多點的功能疏解路徑。加快推進通州北京城市副中心建設(shè)，形成北京城市功能第一圈層。建設(shè)亦莊、順義等城市單一或復(fù)合功能分中心，推動新城自足性建設(shè)，實現(xiàn)高端商業(yè)、先進制造、休閑娛樂、金融服務(wù)等非首都功能多點疏解和多中心布局，形成北京城市功能第二圈層。借助“4+N”區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作平臺，重點面向津冀節(jié)點城市疏解一般制造、區(qū)域物流、商貿(mào)批發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等非首都功能，形成北京城市功能外延圈層。

二是全力支持雄安新區(qū)建設(shè)。推動部分在京優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、科研機構(gòu)搬遷或到雄安新區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，配合央企總部和部屬行政事業(yè)服務(wù)機構(gòu)搬遷，探索允許轉(zhuǎn)移的大型企業(yè)進行騰退土地自行開發(fā)，吸納轉(zhuǎn)移的中小型企業(yè)通過合資入股、共同開發(fā)等方式進行騰退土地改造利用。

三是構(gòu)建區(qū)域公共服務(wù)一體化保障機制。借鑒德國經(jīng)驗，按照京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，測算欠發(fā)達(dá)地區(qū)財力缺口，研究京津財力富余地區(qū)向區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進行橫向財政轉(zhuǎn)移支付的可行性方案，探索公共服務(wù)資源輸出地以技術(shù)轉(zhuǎn)移、項目投資、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)等形式參與輸入地公共服務(wù)項目收益分配。

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所、運輸所）endprint