城鎮(zhèn)化是打造中國經(jīng)濟(jì)升級版的最好平臺

楊曉楠

摘 要：城市是增長的發(fā)動(dòng)機(jī)，發(fā)展創(chuàng)新、技能培訓(xùn)、公民精神的培育無不在城市進(jìn)行。全球GDP的80%是由城市創(chuàng)造的，沒有城市化，任何一個(gè)國家都難以進(jìn)入上中等收入國家行列。世界城市的發(fā)展，經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的動(dòng)蕩和變遷，逐步形成了公平、多元、包容、創(chuàng)新的精神特質(zhì)。文章對此進(jìn)行了分析探討，認(rèn)為城鎮(zhèn)化是打造中國經(jīng)濟(jì)升級版的最好平臺。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 中國經(jīng)濟(jì) 升級 平臺

中圖分類號：F299.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）11-059-03

城市是增長的發(fā)動(dòng)機(jī)，發(fā)展創(chuàng)新、技能培訓(xùn)、公民精神的培育無不在城市進(jìn)行。全球GDP的80%是由城市創(chuàng)造的，沒有城市化，任何一個(gè)國家都難以進(jìn)入上中等收入國家行列。世界城市的發(fā)展，經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的動(dòng)蕩和變遷，逐步形成了公平、多元、包容、創(chuàng)新的精神特質(zhì)。城市公平有助于提升城市生活質(zhì)量，解決城市建設(shè)中存在的危機(jī)與問題，（朱利奧·佩特里尼，2012）文化多元性和社會(huì)包容是名副其實(shí)的世界城市不可忽視的，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)凝聚力（何圣圭，2012），世界城市應(yīng)有開放的姿態(tài)，積極吸引全球的資金（關(guān)殿廷，2012），城市中各種宗教能夠和平共處是一種多元與包容的典范（納格，2012），建設(shè)世界城市，首先要建設(shè)創(chuàng)新城市，創(chuàng)造以人為本、尊重人才和具有寬容性的軟環(huán)境是建設(shè)世界城市的重要條件。

一、城鎮(zhèn)化理論綜述

建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)世界城市，是每個(gè)世界城市發(fā)展的終極目標(biāo)。在發(fā)展過程中，通過改變?nèi)祟惖纳罘绞絹響?yīng)對環(huán)境、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)等挑戰(zhàn)，通過建筑節(jié)能等能源利用策略來緩解矛盾，通過投資可持續(xù)能源替代品來創(chuàng)造就業(yè)崗位和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對長期的城市可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要（伯恩，2012）。城市發(fā)展與保護(hù)之間存在一定沖突，是所有世界城市建設(shè)所面臨的共性問題，有必要設(shè)定城市政府的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，以促進(jìn)部門的專業(yè)化（弗拉基米爾·克里馬諾夫，2012），城市保護(hù)地的管理與發(fā)展對城市生態(tài)環(huán)境的改善起著至關(guān)重要的作用，應(yīng)制定城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市保護(hù)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略等，來解決城市保護(hù)區(qū)如何滿足人口增長和城市建設(shè)需要（克里馬諾娃，2012），文化規(guī)劃是全球化過程的推動(dòng)力之一，基于“人際關(guān)系原則”基礎(chǔ)的“慢城市運(yùn)動(dòng)”應(yīng)作為文化規(guī)范的一個(gè)范例，推動(dòng)城市進(jìn)行自下而上的可持續(xù)發(fā)展。

二、國內(nèi)外城鎮(zhèn)化綜述

以工業(yè)革命為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)發(fā)展，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，合理發(fā)揮政府作用，及時(shí)調(diào)整公共政策、促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型等經(jīng)驗(yàn)，仍具現(xiàn)實(shí)意義。日本、韓國、新加坡等戰(zhàn)后成功追趕型經(jīng)濟(jì)體，在二戰(zhàn)以后，抓住全球迎來新一輪工業(yè)化和城鎮(zhèn)化浪潮，在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量同步高速提升（土孜·貝肯，2012）。

拉美和亞洲、非洲等二戰(zhàn)后陷入中等收入陷阱國家，由于其戰(zhàn)略和體制缺陷導(dǎo)致了高水平、低質(zhì)量城鎮(zhèn)化。2012年拉美城鎮(zhèn)化率達(dá)79%，與高收入國家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有發(fā)達(dá)國家的1/4，過度城鎮(zhèn)化特征明顯。

根據(jù)各國城市化的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，合理的城市化須遵循以下原則：城市化須以農(nóng)業(yè)的發(fā)展為前提，不能以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)。

二戰(zhàn)以來，拉美和加勒比地區(qū)是世界上城鎮(zhèn)化建設(shè)最快的地區(qū)。1950年世界各地城鎮(zhèn)化率北美、大洋洲、歐洲、拉美、亞洲、非洲分別為63.9%、62.0%、51.3%、41.4%、16.3%、14.4%，世界平均水平為28.8%，到1990年拉美城鎮(zhèn)化率超過歐洲，1991年超過大洋洲，到2010年，拉美城鎮(zhèn)化率高達(dá)79.6%，僅次于北美的80.7%，遠(yuǎn)高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。

東亞從1950——2011年城鎮(zhèn)化率由17.8%提高到55.6%，年均提高0.62個(gè)百分點(diǎn)，年均比同期世界城鎮(zhèn)化率高0.25個(gè)百分點(diǎn)。

韓國城市人口的近60%集中在8個(gè)百萬人口以上的大城市，特別是首爾都市圈，國土面積僅占全國的12%，但一度集中了韓國近50%的人口、近60%的制造業(yè)和70%的GDP。

打造智能城市。日本經(jīng)團(tuán)聯(lián)正在實(shí)施“建設(shè)理想的城鎮(zhèn)——未來都市示范項(xiàng)目”，在11座城市同時(shí)開展實(shí)驗(yàn)，時(shí)間為5年，包括循環(huán)型生態(tài)城、醫(yī)療關(guān)懷服務(wù)城、活躍老化城、亞洲戰(zhàn)略環(huán)境基地城、花園城、環(huán)境創(chuàng)造城、汽車網(wǎng)絡(luò)城、農(nóng)業(yè)革新城、物流據(jù)點(diǎn)城、節(jié)能智能交通城和智能工業(yè)城，這些實(shí)驗(yàn)都與信息技術(shù)和節(jié)能減排有關(guān)，可稱為智能城市。

歐洲的城鎮(zhèn)化成為國家發(fā)展過程中重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，而要通過城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府要樹立以人為本的城市管理和公共服務(wù)理念，建立健全現(xiàn)代社會(huì)保障和公共服務(wù)體系，以此維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)，并創(chuàng)造大量就業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)效益（田德文，2013）。

英國城鎮(zhèn)化建設(shè)歷程中，先后產(chǎn)生了四種理念，提升著城鎮(zhèn)化建設(shè)水平?？障肷鐣?huì)主義者提出的“理想城市”，應(yīng)兼納城鄉(xiāng)優(yōu)勢，在城鎮(zhèn)發(fā)展、形態(tài)、管理、社會(huì)生活等領(lǐng)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；社會(huì)改革家提出的社會(huì)改革論，通過完善濟(jì)貧法、供水排水、污水處理、公共衛(wèi)生、城市服務(wù)、學(xué)校建設(shè)、貧困兒童教育等社會(huì)改革計(jì)劃的推廣實(shí)施，解決英國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中出現(xiàn)的“城市病”；“花園城市”論者倡導(dǎo)的花園城市運(yùn)動(dòng)，反映了城市居民對理想住所的向往，影響以后英國乃至世界城市的發(fā)展規(guī)劃；“雙向運(yùn)動(dòng)”理念，提出城鎮(zhèn)化應(yīng)有先進(jìn)生產(chǎn)要素和先進(jìn)文化向農(nóng)村的輻射，其結(jié)果即城鄉(xiāng)一體化。

立足鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。英國城鎮(zhèn)化在產(chǎn)業(yè)支撐方面創(chuàng)造了一種離土不離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展模式。

傳承弘揚(yáng)文化，保護(hù)城鎮(zhèn)的歷史遺存與地域性文化特色。根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀?、歷史和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行差異性規(guī)劃，發(fā)揮城鎮(zhèn)文化對城鎮(zhèn)建設(shè)的支撐作用，將城鎮(zhèn)文化塑造與突出地域性文化相結(jié)合。

美國城鎮(zhèn)化是一跳躍性與漸進(jìn)性并存的過程。1860年城鎮(zhèn)化率20%，1940年達(dá)51%，1980年為74%，2012年超過83%。美國150多年的城鎮(zhèn)化歷程，可分為三個(gè)階段，第一階段為大都市群運(yùn)動(dòng)階段；第二階段小城鎮(zhèn)無序蔓延階段；第三階段精明增長調(diào)整階段。endprint

總之，城鎮(zhèn)化作為一種普遍的發(fā)展趨勢，由于各國的自然條件和所處的發(fā)展階段不同，表現(xiàn)出各自的特點(diǎn)，在時(shí)間上也有顯著的差別，但其發(fā)展有如下規(guī)律性的現(xiàn)象：

其一，城鎮(zhèn)化率與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)份額直接相關(guān)（馬秀蓮，2013）。城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)過程的兩個(gè)方面。

其二，優(yōu)化資源配置，推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化通常與更高的收入和生產(chǎn)力水平相聯(lián)系。國際上合理的城鎮(zhèn)化進(jìn)程可能成為生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟(jì)增長的重要推動(dòng)力。城鎮(zhèn)化發(fā)揮出的聚集效應(yīng)，使勞動(dòng)力市場更大、更高效，并能降低交易成本，促進(jìn)知識傳播。但如缺乏良好的公共政策，這種集聚效應(yīng)就可能被污染、交通擁堵、高昂的生活成本等擁擠成本所抵銷。與工業(yè)相比，集聚效應(yīng)對服務(wù)業(yè)的作用更大。根據(jù)美、日、韓的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，中國大城市將從目前集聚工業(yè)為主轉(zhuǎn)向以集聚服務(wù)業(yè)為主。

其三，突出規(guī)劃先行和政府引導(dǎo)。城鎮(zhèn)化早期，許多國家對城市規(guī)劃重視不夠，政府對城市發(fā)展引導(dǎo)不力，致使“城市病”問題嚴(yán)重。

其四，加強(qiáng)空間管控和集約發(fā)展，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)?？臻g管控作為一種有效的資源調(diào)控手段，集約發(fā)展作為提高資源利用效率的可行路徑，日益成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容，新加坡是集約緊湊型發(fā)展的代表，國土面積的60%以上的土地仍未開發(fā)。

其五，重視生態(tài)建設(shè)和智慧管理。早在19世紀(jì)末，英國就提出了“田園城市”理論。1935就通過了“綠帶開發(fā)限制法案”，保障環(huán)城綠帶建設(shè)。

其六，評估和預(yù)防發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化，很可能陷入中等收入陷阱，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平同時(shí)喪失。城鎮(zhèn)化在不同的國家有不同的條件、不同的路徑。

斯蒂格利茨預(yù)言：影響當(dāng)今世界的兩件大事——中國的城鎮(zhèn)化、美國的高科技。工業(yè)化在某種程度上主要是創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化主要是創(chuàng)造需求。城鎮(zhèn)化作為解決中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，也是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。城鎮(zhèn)化每提高1%，可替代出口10萬億元。城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)現(xiàn)內(nèi)需拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長。按現(xiàn)有城鎮(zhèn)化速度，消費(fèi)需求規(guī)模從2011年的16萬億元提升到2016年的30萬億元左右。研究顯示，未來10年新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右，以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資標(biāo)準(zhǔn)算，能增40萬億元的投資需求。

三、中國城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程

“九五”、“十五”、“十一五”期間，年均城鎮(zhèn)化率分達(dá)1.43%、1.35%、1.39%，城鎮(zhèn)化率剛接近世界的平均水平52%，與高收入國的80%相距甚遠(yuǎn)。中國的城鎮(zhèn)化率超過52%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎挥屑s35%～38%，2億人生活在城鎮(zhèn)卻無城鎮(zhèn)戶口，也無法享受城鎮(zhèn)居民待遇。

1.改革開放前：逆城鎮(zhèn)化傾向。中華人民共和國成立后，中國大力推進(jìn)工業(yè)化，催生了新中國城鎮(zhèn)化的萌芽。中國長期呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重對立的局面，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程的緩慢和某種程度上的扭曲。

2.20世紀(jì)80年代：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來小城鎮(zhèn)繁榮。改革開放之初，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化迎來了新的發(fā)展時(shí)期。費(fèi)孝通主張的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”思想，成為改革開放初期農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主流思想之一。在市場規(guī)律的作用下，“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的城鎮(zhèn)化思路于1989年修改為“嚴(yán)控大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”，自此“積極發(fā)展小城市”的思路不再被官方提及。

3.20世紀(jì)90年代至今：半截城市化。進(jìn)入90年代，“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的具體實(shí)踐并未終止。胡鞍綱認(rèn)為90年代后，國家關(guān)于城鎮(zhèn)化的思路仍是發(fā)展小城鎮(zhèn)。1999年《政府工作報(bào)告》中指出，“要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)”，同年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個(gè)大戰(zhàn)略”。大量農(nóng)村人口從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)到非農(nóng)業(yè)部門，本身就是城鎮(zhèn)化，人口和勞動(dòng)力自由流動(dòng)過程也即大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程。

4.未來的新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化并不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴(kuò)張，而是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等方面的城市化。2012年《政府工作報(bào)告》指出，要據(jù)資源環(huán)境和人口承載能力，優(yōu)化全國生產(chǎn)力布局，形成合理的城鎮(zhèn)體系和國土規(guī)模、資源分布、發(fā)展?jié)摿ο噙m應(yīng)的人口布局。十八大報(bào)告明確要促進(jìn)“新型四化”同步發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化成為2013年全國“兩會(huì)”的最熱門話題之一，強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)要素空間集聚的過程，有著巨大的帶動(dòng)效應(yīng)。其基點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)的空間集聚，由產(chǎn)業(yè)空間集聚帶動(dòng)人口空間集聚，進(jìn)而帶動(dòng)資金、技術(shù)、信息等一系列要素在地域上集中的過程。

城鎮(zhèn)化應(yīng)避免有城無市的過度城鎮(zhèn)化，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，市民變游民、新城變空城；防有速無質(zhì)的城鎮(zhèn)化，防城鎮(zhèn)化的房地產(chǎn)化，過依土地財(cái)政；避免過高地價(jià)推動(dòng)房價(jià)、陷賣地財(cái)政陷阱，防政府以地生財(cái)，消滅村莊，農(nóng)民被動(dòng)上樓，陷掠奪式陷阱；防特大都市“大城市病”，避重物而輕人的城鎮(zhèn)化。

四、城鎮(zhèn)化是打造中國經(jīng)濟(jì)升級版的最好平臺

城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)外需驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換成內(nèi)需驅(qū)動(dòng)的系統(tǒng)工程，將極大增加中國經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力。據(jù)預(yù)測分析，僅2013～2023年的10年間，若要將中國的城鎮(zhèn)化率從52.57%提高為70%，就需社會(huì)各界投入資金120.8萬億元。在巨量資金的投入下，不僅可使中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加完善，同時(shí)也可極大提高居民消費(fèi)能力。

據(jù)測算，每增加1個(gè)城市人口可帶動(dòng)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資50萬元，新增3億人將會(huì)帶動(dòng)新增投資150萬億元。若20年轉(zhuǎn)移完3億人口估算，每年帶動(dòng)新增投資7.5萬億。

城鎮(zhèn)化建設(shè)還是一個(gè)增加城鄉(xiāng)居民收入、縮小城鄉(xiāng)增長差距、提高城鄉(xiāng)均衡增長、改善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展環(huán)境的重要途徑（仲武屈，2013）。中國經(jīng)濟(jì)的升級版就是要提升經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效益、就業(yè)和收入、環(huán)保和資源節(jié)約。

新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含了中國未來變革的諸多因素，如土地、戶籍、資源、生態(tài)環(huán)境、財(cái)稅等，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的深刻變革。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路如何定位、城鎮(zhèn)化是由政府規(guī)劃推進(jìn)，還是由市場推進(jìn)，城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)、資源、生態(tài)環(huán)境的關(guān)系如何協(xié)調(diào)的爭議不斷。endprint

城鎮(zhèn)化是一個(gè)過程，也可以成為政策工具。城鎮(zhèn)化作為工業(yè)化發(fā)展，或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果。但在工業(yè)產(chǎn)能過剩、工業(yè)化遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)化的情形下，城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率不匹配，而通過城鎮(zhèn)化的供給增長，能擴(kuò)大消費(fèi)，提供更大的需求空間，就供給角度看，通過城鎮(zhèn)化可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，而生產(chǎn)率的提升就能擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，新型城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)的支撐，也是擴(kuò)大內(nèi)需的潛力所在。

城鎮(zhèn)化要避免出現(xiàn)大量城中村，由政策城鎮(zhèn)化催生工業(yè)城鎮(zhèn)化，由工業(yè)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)人才、土地城鎮(zhèn)化，從而實(shí)現(xiàn)人口、服務(wù)、就業(yè)的城鎮(zhèn)化（徐德明，2013）。發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于吸引農(nóng)民進(jìn)城，加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；有利于企業(yè)落戶，吸引人才，加速建成小康社會(huì)；有利于把分散居住變成集中居住，從而節(jié)約大量土地；小城鎮(zhèn)的發(fā)展易讓農(nóng)民看到變化，有利于改善長期形成的落后生活習(xí)慣，擺脫不宜居住的生存環(huán)境。

城鎮(zhèn)化質(zhì)量是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中與城鎮(zhèn)化數(shù)量相對的反映城鎮(zhèn)化優(yōu)劣的一個(gè)綜合概念，特指城鎮(zhèn)化各組成要素的發(fā)展質(zhì)量、協(xié)調(diào)程度和推進(jìn)效率。對城鎮(zhèn)化質(zhì)量有重要影響的指標(biāo)主要包括：人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、轄區(qū)人均一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入、非農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重、城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)、人均財(cái)政教育支出水平、單位GDP的SO2排放量（負(fù)指標(biāo)）、城鄉(xiāng)居民收入差距。城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系：城市發(fā)展質(zhì)量指數(shù)、城鎮(zhèn)化效率指數(shù)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)指數(shù)為一級指標(biāo)。

中國現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化意味著城市的升級和探索新型城鎮(zhèn)化如何發(fā)展。正在進(jìn)行城鎮(zhèn)化或剛開始城鎮(zhèn)化的地方，就是如何吸取世界上各國城市化深刻教訓(xùn)和成功經(jīng)驗(yàn)，探索出中國特色的城鎮(zhèn)化道路（鄭永年，2013）。各級政府在推動(dòng)城鎮(zhèn)化過程中，有必要通過城市體制改革來推進(jìn)城市升級，主要是突出城市化和城市升級中的軟件問題，包括城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管理和拆遷等方面的問題。把人的因素引入到城市化里面來，并成為城市化優(yōu)先考慮的因素，就必然會(huì)產(chǎn)生方方面面的“新型”來。在城市化過程中，關(guān)乎人的因素的創(chuàng)新才是真正的創(chuàng)新。

加快實(shí)現(xiàn)寬帶中國、智慧城市、無線城市等重大基礎(chǔ)建設(shè)工程，加快建設(shè)電子政務(wù)、電子商務(wù)、交通、現(xiàn)代物流等公共信息服務(wù)平臺的業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺，積極發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、新興信息服務(wù)業(yè)等新一代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。整合涉農(nóng)信息資源，加快農(nóng)村綜合信息服務(wù)平臺建設(shè)，為新型城鎮(zhèn)化提供有力的信息支撐。創(chuàng)新性發(fā)展：圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的各種問題，從廣度和深度上實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新，為可持續(xù)的城鎮(zhèn)化提供有效的制度保障，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，著力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民在擁有土地、房屋等資產(chǎn)性財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)與城市對接的同時(shí)，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等公共服務(wù)和社會(huì)福利上跟城市接軌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。以人口城鎮(zhèn)化為取向：通過城鎮(zhèn)化道路，分流和減少農(nóng)民，以此提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者對土地的占有數(shù)量和提高城鄉(xiāng)兩方面的勞動(dòng)生產(chǎn)率。

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵是使人們的生活更美好，城市的競爭力表現(xiàn)為城市吸引人才的能力和宜居等方面，先行國家在城市化中期階段都出現(xiàn)過城市美化運(yùn)動(dòng)，如日本在20世紀(jì)70年代推出“再造社區(qū)魅力”運(yùn)動(dòng)，達(dá)到重塑社區(qū)魅力的目的。

人地分割的城鎮(zhèn)化是隨著制度環(huán)境變化不斷演進(jìn)而形成的。中央與地方關(guān)系的調(diào)整是導(dǎo)致這種演變的推動(dòng)力之一，也是造成這種城鎮(zhèn)化模式的根本原因之一。分灶吃飯及1993年分稅制的建議，明確了地方政府在財(cái)權(quán)上的地位，中央與地方在此基礎(chǔ)上形成了“地方負(fù)責(zé)”的公共服務(wù)支出責(zé)任格局，導(dǎo)致不同地區(qū)的基本公共服務(wù)水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)，不同地區(qū)的公共服務(wù)水平差距隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距而不斷被拉大，同時(shí)也帶來了“財(cái)權(quán)層層上移、事權(quán)級級下放”，基層政府事權(quán)負(fù)責(zé)沉重而財(cái)力相對不足的狀況。在中央與地方責(zé)權(quán)關(guān)系的制度安排下，逐漸造成了已有城鎮(zhèn)化模式的如下特征：以地謀發(fā)展。地方政府財(cái)力不足，就需另辟財(cái)源以在激烈的地方競爭上獲得優(yōu)勢，依靠圈地，獲得大量低價(jià)土地以吸引企業(yè)和產(chǎn)業(yè)從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，同時(shí)靠賣地獲得土地出讓收入以開展城市建設(shè)。要地不要人。愿要農(nóng)村的土地，不愿要來自農(nóng)村的轉(zhuǎn)移人口，以減輕自身在提供相應(yīng)公共服務(wù)上的財(cái)政壓力。土地資源的大量占取和低效利用，以及大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法融入城市，是已有“人地分割”城鎮(zhèn)化模式帶來的突出問題。這種模式日益顯現(xiàn)出不可持續(xù)性，應(yīng)以調(diào)整中央與地方關(guān)系為著力點(diǎn)，推進(jìn)現(xiàn)有的土地、財(cái)政、戶籍等相關(guān)制度改革，走新型城鎮(zhèn)化道路。

五、理順中央和地方的關(guān)系，改變城市規(guī)?；l(fā)展模式

實(shí)行公共服務(wù)導(dǎo)向的中央與地方關(guān)系，關(guān)鍵在于推進(jìn)事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)稅體制改革。地方政府財(cái)政支出責(zé)任大，城市不得不搞土地財(cái)政、融資平臺、大規(guī)模舉債。由此公共服務(wù)欠賬不可避免。城鎮(zhèn)化過程中所涉及的戶籍制度改革、教育、醫(yī)療、住房等改革需要的巨額資金，必然要求財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，讓地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。

在貫徹實(shí)施新預(yù)算法的同時(shí)，做好各項(xiàng)財(cái)稅改革具體方案與預(yù)算法的銜接工作，制定新預(yù)算法配套制度相銜接的財(cái)稅改革具體方案，在改革中不斷完善制度建設(shè)。如果短期內(nèi)分稅制不能有大的變革，一個(gè)可供選擇的辦法是重新劃分央、地政府在公共財(cái)政支出上的安排，厘清城鎮(zhèn)化中各自的責(zé)任。

財(cái)稅改革應(yīng)在推進(jìn)以直接稅為主的稅制轉(zhuǎn)型、加快調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的前提下理順中央與地方的財(cái)稅關(guān)系。繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政體制扁平化改革，力爭使五級財(cái)政框架扁平化到三級框架，提高地方增值稅分成比例，將銷售稅（消費(fèi)稅）、財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅收體系的重要支柱。

此外，改革競爭性地方政府的城市發(fā)展模式還涉及到一系列重大制度安排。如行政體制、司法體制等。以司法體制為例，需探索建立中央與地方雙重法院體制，建議中央層面的法院體系專門負(fù)責(zé)土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)案件審理，克服城市發(fā)展過程中的司法地方保護(hù)主義。

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)相互疊加的復(fù)合轉(zhuǎn)型，其基本初衷是發(fā)揮城鎮(zhèn)化在釋放內(nèi)需、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的作用。新型城鎮(zhèn)化的要義應(yīng)包括以下內(nèi)容：核心是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的重要原則之一就是鼓勵(lì)有條件的地區(qū)，采取多種形式，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和功能互補(bǔ)，對不符合城鎮(zhèn)化的區(qū)域，尤其要防止人為造城運(yùn)動(dòng)；大規(guī)模撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要有產(chǎn)業(yè)支撐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合；尊重各主體的自由選擇權(quán)。城鎮(zhèn)化必須充分尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)民有權(quán)做出留城或是留村的選擇。留城留村都需要有相應(yīng)的制度保障其權(quán)益。

城鎮(zhèn)化總體思路：以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為群體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以完善體制機(jī)制為保障，形成促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境?；驹瓌t是：以人為本、四化同步、合理布局、集約高效、綠色低碳、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

圍繞四大戰(zhàn)略，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。圍繞推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形成，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

1.有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革，全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制逐步放寬大城市落戶限制，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

2.優(yōu)化城市化布局和形態(tài)。優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，用綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息化網(wǎng)絡(luò)把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來，強(qiáng)化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能。

3.提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設(shè)，有效預(yù)防和治理“城市病”。完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會(huì)管理水平。

4.推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置。

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（作者單位：河南省國家稅務(wù)局稅收科學(xué)研究所 河南鄭州 450000；作者系河南省國家稅務(wù)局稅收科學(xué)研究所副調(diào)研員）

（責(zé)編：若佳）endprint