論“為官不為”現(xiàn)象的生成邏輯及其問(wèn)責(zé)的構(gòu)成要件

□任 恒

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

針對(duì)“為官不為”現(xiàn)象因何發(fā)生及其現(xiàn)象治理的討論，學(xué)界多遵循以下研究邏輯：“為官不為”的表現(xiàn)形式（類型）—現(xiàn)象成因—治理對(duì)策?？陀^而言，前述研究對(duì)“為官不為”的表征予以剖析，并探討該現(xiàn)象的成因緣由及其治理措施，為后續(xù)研究提供了有益的分析思路和基礎(chǔ)素材。但不難發(fā)現(xiàn)：一方面，當(dāng)前學(xué)界尚未清晰界定“為官不為”概念的內(nèi)涵及其特征，采取模糊處理的做法使得這一概念本身缺乏內(nèi)核要素，從而難以上升為學(xué)術(shù)概念的范疇；另一方面，學(xué)界在探討對(duì)該現(xiàn)象施以剛性約束的問(wèn)責(zé)處罰時(shí)，似乎忽略了對(duì)“為官不為”問(wèn)責(zé)構(gòu)成要件的探討工作，而后者無(wú)疑是問(wèn)責(zé)機(jī)制建構(gòu)中的基礎(chǔ)性工作。因此，本文旨在厘清“為官不為”的內(nèi)涵及類型，剖析我國(guó)當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象的生成邏輯，并對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”啟動(dòng)剛性問(wèn)責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具備的構(gòu)成要件予以探討。

一、“為官不為”現(xiàn)象的內(nèi)涵及類型

（一）“為官不為”現(xiàn)象的內(nèi)涵

1.“為官不為”現(xiàn)象的界定。首先，“為官不為”中“官”的含義。目前學(xué)界大致有兩種解釋，一種觀點(diǎn)認(rèn)為“為官不為現(xiàn)象中‘官’不僅僅是指領(lǐng)導(dǎo)者，而是廣義上的‘官’，即包括領(lǐng)導(dǎo)者在內(nèi)的公務(wù)員群體”[1](p9)。此處，“官”是指在政治社會(huì)中依據(jù)職權(quán)行使國(guó)家權(quán)力，專事公共事務(wù)管理的國(guó)家公職人員。與此對(duì)應(yīng)，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)將“官”作狹義的解釋，是指在政治運(yùn)行中處于支配和主導(dǎo)地位的行動(dòng)者，即國(guó)家公職人員中的領(lǐng)導(dǎo)干部。本文傾向于后一種解釋，作為國(guó)家政治生活中的關(guān)鍵少數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的路線方針政策、上級(jí)機(jī)關(guān)的決策部署等情形中，相比普通公職人員，將能發(fā)揮更關(guān)鍵的作用?？傊?，本文界定的“官”，包括黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，以及經(jīng)授權(quán)委托具有公共事務(wù)管理職能的組織負(fù)責(zé)人。

其次，“為官不為”中前者之“為”，乃“擔(dān)任、充當(dāng)”之意。通常情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部擁有雙重身份，包括作為公民角色和作為國(guó)家機(jī)關(guān)（或政黨）成員而存在，因而領(lǐng)導(dǎo)干部的行為也可區(qū)分為私人行為和公務(wù)行為。所謂私人行為，即指領(lǐng)導(dǎo)干部以公民身份在私人生活領(lǐng)域展開(kāi)的活動(dòng)。與此相反，公務(wù)行為則指領(lǐng)導(dǎo)干部以黨和國(guó)家機(jī)關(guān)單位及其工作部門負(fù)責(zé)人的身份在公共生活領(lǐng)域展開(kāi)的活動(dòng)，該身份包含法定的職務(wù)權(quán)力和職務(wù)責(zé)任。其中，我們認(rèn)為責(zé)任包含兩重含義：“第一，‘責(zé)任’意謂分內(nèi)應(yīng)做之事；第二，‘責(zé)任’意謂未做好分內(nèi)應(yīng)做之事所應(yīng)受的譴責(zé)和制裁?！盵2]（p2）而且，就職務(wù)責(zé)任的屬性而言，可分為積極責(zé)任和消極責(zé)任，前者指應(yīng)當(dāng)做出一定行為的責(zé)任；后者指不應(yīng)做出某種行為的責(zé)任。

再次，“為官不為”中后者之“為”，原指社會(huì)主體的各類行為活動(dòng)，此處指領(lǐng)導(dǎo)干部基于崗位職責(zé)應(yīng)有的公務(wù)行為。因此，“不為”現(xiàn)象對(duì)應(yīng)上述責(zé)任屬性的積極責(zé)任部分，表現(xiàn)為當(dāng)為不為、為而不夠等消極不作為的方式，也即黨政領(lǐng)導(dǎo)干部消極地放棄權(quán)力的行使與逃避責(zé)任的承擔(dān)，屬于失職瀆職行為。綜上，本文探討的“為官不為（indolence in ful?filling their duties）”，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力行使過(guò)程中，本身負(fù)有積極履行崗位職責(zé)之義務(wù)，且具備允許作為的客觀條件，卻在程序及結(jié)果上呈現(xiàn)為不作為或不充分作為的現(xiàn)象。

2.“為官不為”現(xiàn)象的特性。其一，行為違法性。由于“為官不為”缺失明確的外在積極行為與系列動(dòng)作，不具備自然存在論意義上行為的“有形性”特征，因而本不屬于“行為”的范疇。此處將其界定為“行為”，是從法律規(guī)范的角度，指各項(xiàng)法律或政策要求領(lǐng)導(dǎo)干部做出一定行為，而其違反上述命令性規(guī)范，表現(xiàn)為不履行或不能有效、及時(shí)履行法定職責(zé)和義務(wù)，視作不做出行為的“行為”。這種“不為”現(xiàn)象將使管理與服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益造成直接或間接的損害，因而具有違法性①此處，“法”系屬?gòu)V義范疇，既包含國(guó)家法律，亦包含黨內(nèi)法規(guī)及各類政策規(guī)定。。譬如，2014年新修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條規(guī)定“未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)”。倘若由于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)、不作為造成未能限期達(dá)標(biāo)的情形，則明顯屬于違反上述法律規(guī)定，須予以懲處。

其二，過(guò)程隱蔽性。如前所述，“為官不為”是指領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自身崗位職責(zé)履行過(guò)程中的主體性缺位，表現(xiàn)為不做出或延遲做出某種行為，因而缺乏明顯的行為實(shí)體。加之，存在信息的不對(duì)稱和社會(huì)監(jiān)督的不完善，普通公眾不易察覺(jué)、發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定該現(xiàn)象，使得“為官不為”現(xiàn)象具有極強(qiáng)的欺騙性和隱蔽性。在實(shí)際情況中，領(lǐng)導(dǎo)干部在自身工作崗位中純粹不作為的情形十分少見(jiàn)，而更多的是“為而不夠”“為而不佳”等庸政或怠政現(xiàn)象，即領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于關(guān)乎自身政績(jī)的、有利可圖的則予以作為，對(duì)于那些較為困難的、甚至可能擔(dān)責(zé)的，則選擇性地避開(kāi)。由此觀之，“為官不為”一般屬于隱性不為現(xiàn)象，從而給績(jī)效考核、監(jiān)督問(wèn)責(zé)帶來(lái)了極大的不便。

其三，結(jié)果消極性?！盀楣俨粸椤北M管區(qū)別于權(quán)力尋租式的貪污腐敗，但作為權(quán)力浪費(fèi)式的消極不作為現(xiàn)象，其背離了權(quán)責(zé)一致原則，未能充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部崗位職權(quán)的應(yīng)有效力，導(dǎo)致行政效率的低下以及公共資源的浪費(fèi)，從而損害公職人員的整體形象與聲譽(yù)，給公眾造成隔閡和不信任感。正如李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議中指出的，“有的領(lǐng)導(dǎo)干部為官不為，對(duì)工作消極敷衍、等待觀望、畏首畏尾?！瓚?yīng)該看到，身在崗位不作為，拿著俸祿不干事，庸政懶政怠政，也是一種腐敗”[3]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”將造成改革政策無(wú)法順利推行，貽誤改革發(fā)展時(shí)機(jī)，侵蝕公眾改革紅利，并造成巨大損失，實(shí)是誤國(guó)殃民的行為。此外，“為官不為”的消極性還體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部的庸懶散作風(fēng)可能導(dǎo)致上行下效，從而消解其他公職人員的工作熱情，造成不良風(fēng)氣的盛行。

3.相近概念的比較辨析。鑒于學(xué)界多將“為官不為”與“行政不作為”“庸官懶政”等詞相提并論、混而用之，本文認(rèn)為有必要對(duì)這些概念予以辨析。其一，行政不作為（administrative inaction）系屬行政法學(xué)研究的范疇，涉及的主體是擁有公共事務(wù)管理職能，在實(shí)施公共管理活動(dòng)中享有行政權(quán)，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織?！靶姓蛔鳛槭侵感姓黧w及其工作人員負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，由于其程序上消極地不為一定動(dòng)作或動(dòng)作系列而使該義務(wù)在能夠履行的情況下沒(méi)有得以履行的一種行政行為”[4](p48)。與“為官不為”相比，二者涉及的行為主體并不相同，前者多指行政機(jī)關(guān)及其工作人員，后者則包含黨委、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等部門的領(lǐng)導(dǎo)干部。此外，前者是可以依申請(qǐng)為前提的，指行政主體對(duì)于行政相對(duì)人的合法申請(qǐng)事項(xiàng)，在法定期限內(nèi)沒(méi)有做出答復(fù)，則構(gòu)成行政不作為，而后者更多體現(xiàn)為依職權(quán)為前提。其二，庸官懶政（sloth ad?ministration）系屬政治學(xué)、公共行政學(xué)研究的范疇，與“為官不為”概念屬于包含與被包含關(guān)系，即庸官懶政僅是“為官不為”的表征之一，后者還可以呈現(xiàn)為能官怕政、怠政等情形。

（二）“為官不為”現(xiàn)象的類型

為把握“為官不為”的共同規(guī)律與個(gè)性特征，按不作為的發(fā)生程度標(biāo)準(zhǔn)及領(lǐng)導(dǎo)干部的態(tài)度，將“為官不為”劃分為純粹不為、遲延不為、選擇性不為三個(gè)層次，具體呈現(xiàn)為慵懶無(wú)為型、怠政延誤型和消極觀望型①要指出的是，由于“為官不為”的現(xiàn)實(shí)情形十分復(fù)雜，上述分類存在一定的交叉性和重復(fù)性。。

1.慵懶無(wú)為型。該類領(lǐng)導(dǎo)干部往往表現(xiàn)為思想平庸、因循守舊，缺乏變革創(chuàng)新精神和攻堅(jiān)克難的勇氣，其能力不足、執(zhí)行力差，對(duì)自身業(yè)務(wù)缺乏深度了解。他們?cè)陬I(lǐng)導(dǎo)崗位上，理想信念缺失，缺乏積極有為的內(nèi)在動(dòng)力，且安于現(xiàn)狀“守?cái)傋印薄⒉凰歼M(jìn)取“混日子”，常常被動(dòng)應(yīng)付工作、作風(fēng)疲沓、敷衍了事，不求有功但求無(wú)過(guò)，沒(méi)有干事的能力，也缺乏干事的意愿。此類型的不作為多發(fā)生在“天花板”型和退居“二線”官員身上，前者由于學(xué)歷、年齡和經(jīng)歷等因素，職務(wù)缺乏晉升空間，加上崗位待遇改善有限，從而導(dǎo)致心理落差，萌生自暴自棄、得過(guò)且過(guò)的心態(tài)；后者是由于身體、年齡和能力等因素，之前身居要職而后被改任到一些“無(wú)關(guān)緊要”的崗位上，由于招致冷落，往往不服從組織管理、政治上不思進(jìn)取，想著船到碼頭車到站，表現(xiàn)為自由散漫、萎靡不振?？傊?，該類“為官不為”呈現(xiàn)出碌碌無(wú)為式的平庸懶散狀態(tài)，且此處的“無(wú)為”并非道家政治哲學(xué)中宣揚(yáng)的“我無(wú)為而民自化”式的“無(wú)為而治”思想，后者本意并非不為，而是告誡統(tǒng)治者不應(yīng)該妄為，應(yīng)順應(yīng)規(guī)律、道法自然，對(duì)民眾不做過(guò)多干涉。

2.推諉延誤型。與慵懶無(wú)為型“為官不為”相比，怠政延誤型領(lǐng)導(dǎo)干部并非“飽食終日、無(wú)所用心”，但卻也奉行“不求過(guò)得硬，只求過(guò)得去”，拖延怠政、貽誤工作。其具體表現(xiàn)為慢作為式的怠政，常常拈輕怕重，解決群眾實(shí)際困難推諉拖拉、態(tài)度生硬，工作方式簡(jiǎn)單粗暴，甚至故意刁難管理服務(wù)對(duì)象。對(duì)于職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)辦理的工作事項(xiàng)，在缺乏正當(dāng)理由的情況下拒絕受理或超過(guò)規(guī)定時(shí)限辦結(jié)；在新形勢(shì)下，沒(méi)有及時(shí)調(diào)整自身工作思路，致使本職工作未能有很好的完成，碰到棘手問(wèn)題，往往想著推出去、往下交，最終延誤了工作的推進(jìn)；對(duì)上級(jí)決策部署經(jīng)常打折扣、搞變通，在利益鏈條被切斷，福利被擠壓的情況下，有的領(lǐng)導(dǎo)就該辦的事情不辦，該管的事情也拖延不管，從而未能在規(guī)定期限內(nèi)完成任務(wù)。

3.消極避事型。該類領(lǐng)導(dǎo)干部表現(xiàn)為缺乏大局意識(shí)，經(jīng)?；嫉没际Р桓覟椋鎸?duì)中央既“打虎”又“拍蠅”的從嚴(yán)治黨態(tài)勢(shì)，選擇聞風(fēng)觀望，以前有利可圖的事情，也不急著去做，一心只想四平八穩(wěn)，不求有功、但求無(wú)過(guò)。他們奉行“只要不出事，寧可不做事”的原則，害怕事情一旦處理不佳，將影響自己的地位和仕途升遷，只做“太平官”、當(dāng)“老好人”，對(duì)歪風(fēng)邪氣不敢較真，怕得罪人，對(duì)本地區(qū)、本部門不認(rèn)真履行作風(fēng)建設(shè)的問(wèn)題，未能及時(shí)糾正、處理和追究責(zé)任，從而導(dǎo)致對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為放任縱容，甚至是袒護(hù)包庇、阻撓調(diào)查。針對(duì)該類“為官不為”，有學(xué)者研究認(rèn)為“官員消極觀望式的‘不作為’可能與對(duì)未來(lái)政治信心不足、反腐敗高壓之下官員對(duì)未來(lái)預(yù)期不明、政策轉(zhuǎn)型需要適應(yīng)期等要素有關(guān)”[5](p25)。

二、“為官不為”現(xiàn)象的生成邏輯

當(dāng)前國(guó)內(nèi)政治生態(tài)中，之所以發(fā)生“為官不為”現(xiàn)象，實(shí)則是諸多因素相互交疊、影響的綜合結(jié)果。概括起來(lái)，本文從觀念、體制和環(huán)境三個(gè)層面分析領(lǐng)導(dǎo)干部不作為的生成邏輯，其中觀念層面指領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人認(rèn)知、價(jià)值態(tài)度；體制層面包括干部管理體制、問(wèn)責(zé)機(jī)制兩個(gè)方面；環(huán)境層面指從嚴(yán)治黨、高壓反腐的新形勢(shì)下的政治生態(tài)。

（一）觀念層面：干部權(quán)力觀異化衍生“為官不為”

所謂權(quán)力觀，是指社會(huì)主體對(duì)待權(quán)力的認(rèn)知和態(tài)度，包含權(quán)力的根本來(lái)源、授予關(guān)系、行使目的以及監(jiān)督方式等內(nèi)容。在我國(guó)，由社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)及馬克思主義執(zhí)政黨的屬性決定，并經(jīng)國(guó)家憲法清晰確認(rèn)：國(guó)家一切權(quán)力歸屬于人民，這意味著包括執(zhí)政黨掌握并行使的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等被賦予的法定權(quán)力，都是全體人民共同賦予的，具有鮮明的公共性?！皺?quán)為民所賦”的權(quán)力賦予關(guān)系，要求權(quán)力行使者在不濫用權(quán)力、權(quán)力尋租的同時(shí)，亦要求他們?cè)趹椃ê头傻姆秶鷥?nèi)積極開(kāi)展工作，努力發(fā)揮權(quán)力的效用，實(shí)現(xiàn)公共利益，即“權(quán)為民所用、利為民所謀”。

可是在實(shí)際過(guò)程中，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部是由黨的組織部門或政府人事部門依據(jù)一定程序任命，這讓部分干部產(chǎn)生錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為其權(quán)力僅來(lái)源于上級(jí)，從而只唯上不唯民，漠視群眾的利益訴求，導(dǎo)致不作為情形的發(fā)生。更有甚者，有的領(lǐng)導(dǎo)干部受“權(quán)力本位”思想腐蝕，罔顧“權(quán)為民所有”“權(quán)為民所賦”的馬克思主義權(quán)力觀的本質(zhì)，未能正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待手中的權(quán)力，將權(quán)力當(dāng)成個(gè)人私產(chǎn)，信奉“升官發(fā)財(cái)”“當(dāng)官做老爺”的理念，從而造成權(quán)力觀的異化。所謂權(quán)力觀異化，是指權(quán)力行使主體對(duì)待權(quán)力的認(rèn)知和態(tài)度發(fā)生了變異，與權(quán)力授予主體的意志及初衷發(fā)生沖突，表現(xiàn)為權(quán)力行使者用權(quán)目的、服務(wù)對(duì)象的扭曲。他們無(wú)視手中職權(quán)是由人民讓渡、授予的事實(shí)，對(duì)民眾的需求視若無(wú)睹，而是為了謀求一己私利，不愿做沒(méi)有利益報(bào)酬之事。具體而言，即在制度不力、辦事有尋租空間時(shí)，則表現(xiàn)出較大的工作熱情，而一旦制度收緊、腐敗丟官時(shí)，就出現(xiàn)心理失衡，甚至認(rèn)為當(dāng)官?zèng)]勁，表現(xiàn)出貪圖安逸、“多一事不如少一事”的消極逃避心態(tài)，不求突出政績(jī)、只求安穩(wěn)?？傊捎诟刹繖?quán)力觀的異化，導(dǎo)致其服務(wù)公眾的動(dòng)力不足、能力欠缺、意志薄弱，缺乏“做官為公”的現(xiàn)代公共行政精神，從而出現(xiàn)干部不負(fù)責(zé)任、消極怠工、奢靡懶散的風(fēng)氣，進(jìn)而導(dǎo)致“為官不為”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（二）體制層面之一：干部管理體制缺陷滋生“為官不為”

一般而言，干部管理體制主要涉及選拔任用、考核評(píng)價(jià)和淘汰退出等環(huán)節(jié)，因而須逐一分析上述環(huán)節(jié)中滋生“為官不為”的成因。

其一，選拔任用環(huán)節(jié)。盡管2014年新修訂實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》強(qiáng)調(diào)選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，需要堅(jiān)持注重實(shí)績(jī)、群眾認(rèn)可原則和民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則，但是學(xué)歷資質(zhì)、工作年限、人情關(guān)系等因素在某些地方、部門仍發(fā)揮重要作用，尤其是擬提拔的干部初始提名時(shí)，缺乏公開(kāi)透明的推薦機(jī)制。針對(duì)上述問(wèn)題，有研究指出“規(guī)范選拔任用機(jī)制的核心環(huán)節(jié)是擬提拔領(lǐng)導(dǎo)干部的初始提名權(quán)。由誰(shuí)提名，在哪個(gè)范圍內(nèi)提名是非常關(guān)鍵的問(wèn)題。當(dāng)前在干部選任上出問(wèn)題的都是在用人提名這個(gè)環(huán)節(jié)上”[6](p132)。總體說(shuō)來(lái)，當(dāng)前我國(guó)干部選拔機(jī)制中，仍有缺乏競(jìng)爭(zhēng)、論資排輩的情況存在，尚未充分體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的晉升格局，導(dǎo)致干部干與不干、干多干少、干好干壞沒(méi)有多大區(qū)別。上述情形一方面可能將一些思想信念動(dòng)搖、才能不足的人提拔到領(lǐng)導(dǎo)干部崗位上，從而發(fā)生“不愿為”“不能為”式的不作為情形；另一方面由于未能將一些真正做實(shí)事、積極有為的人提拔任用，從而挫傷他們的工作熱情。

其二，考核評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部考核傾向于“顯性”的政績(jī)考核，思路是有錯(cuò)考核，而對(duì)“為官不為”此類隱性的不作為，缺乏具體操作的問(wèn)責(zé)措施，難以發(fā)揮“賞勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”的積極效果。正如學(xué)者所言，“各地行政效能考評(píng)都處在探索階段，還存在著主觀隨意、暗箱操作、群眾參與不夠等諸多問(wèn)題，這就使得考評(píng)無(wú)法真正起到獎(jiǎng)能懲庸、獎(jiǎng)勤罰懶的作用”[7](p27)。在考評(píng)方式上，往往表現(xiàn)為年初下指標(biāo)、年底對(duì)標(biāo)的考評(píng)方式，缺乏嚴(yán)格的過(guò)程管理考評(píng)方式。而且績(jī)效考核指標(biāo)寬泛虛設(shè)，彈性較大，很難發(fā)現(xiàn)官員的不作為行為。在考核結(jié)果的運(yùn)用上，績(jī)效考核評(píng)價(jià)難以與領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用相對(duì)接，二者之間聯(lián)系不密切，所以即使在績(jī)效考核中表現(xiàn)優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部也未必能得到提拔重用，這也打擊了部分領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性。

其三，退出機(jī)制環(huán)節(jié)。在當(dāng)前我國(guó)干部管理機(jī)制內(nèi)部，尚未完全形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)干部如未有明顯違法亂紀(jì)、瀆職犯罪，即使發(fā)生為官不正、為官不為等問(wèn)題，也較難受到問(wèn)責(zé)追究。能進(jìn)較難出、能上較難下的半封閉式選人用人機(jī)制，導(dǎo)致體制內(nèi)外人員的流動(dòng)性較弱，在一定程度上縱容了領(lǐng)導(dǎo)干部的“為官不為”現(xiàn)象。2015年中央出臺(tái)的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》，其重點(diǎn)解決的就是干部能下的問(wèn)題，不過(guò)我國(guó)長(zhǎng)期形成的“下必有錯(cuò)”的懲處機(jī)制在短期之內(nèi)尚難得到全面糾正。

（三）體制層面之二：監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制缺位催生“為官不為”

作為剛性約束機(jī)制的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，發(fā)揮著整肅官場(chǎng)不良風(fēng)氣、保障官員勤勉廉潔工作的職能?？煞从^現(xiàn)狀，我國(guó)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)于“為官不為”，表現(xiàn)為處置乏力狀態(tài)。正如有學(xué)者總結(jié)的，“我們長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)‘為官不為’現(xiàn)象缺乏一個(gè)整體系統(tǒng)性的制度追責(zé)體系，出現(xiàn)‘無(wú)處’追責(zé)、追責(zé)過(guò)程漫長(zhǎng)和亂追責(zé)等問(wèn)題”[8](p62)。具體表現(xiàn)如下：

首先，監(jiān)督力量的分散化。當(dāng)前監(jiān)督機(jī)制總體呈現(xiàn)出散點(diǎn)式分布發(fā)力的監(jiān)督格局，監(jiān)督效果的偶發(fā)性因素過(guò)強(qiáng)，未能形成長(zhǎng)效機(jī)制。體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督，公眾、社會(huì)組織，媒體缺乏常態(tài)化的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)干部不作為的發(fā)現(xiàn)及其追責(zé)往往需要依靠社會(huì)公眾、輿論媒體對(duì)于“為官不為”現(xiàn)象的偶然性、臨時(shí)性的曝光。譬如2013年，網(wǎng)友視頻舉報(bào)四川南充市三官鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)工作時(shí)間在網(wǎng)上觀看電視劇，事發(fā)后該鎮(zhèn)長(zhǎng)被免職，并受到黨內(nèi)警告處分。

其次，問(wèn)責(zé)過(guò)程的非完整性。理想的問(wèn)責(zé)過(guò)程應(yīng)包含前期、中期和后期三個(gè)階段，分別發(fā)揮預(yù)防、監(jiān)控和懲處功能?？稍趯?shí)踐當(dāng)中，事前預(yù)防缺乏系統(tǒng)、有效的預(yù)警機(jī)制，用以抑制官員萌生的庸懶心態(tài)；事中監(jiān)控缺乏及時(shí)、動(dòng)態(tài)的糾錯(cuò)機(jī)制，用以引導(dǎo)官員在崗履職、積極作為；事后懲處偏向“有錯(cuò)問(wèn)責(zé)”，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”情形缺乏主動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。加之，由于缺乏相關(guān)配套制度對(duì)“為官不為”處罰的操作細(xì)則和具體形式予以規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)該現(xiàn)象的懲處缺乏規(guī)范性。

再次，監(jiān)督問(wèn)責(zé)的非機(jī)制化?！霸凇巳硕加宣溈孙L(fēng)’的時(shí)代，一些官員在進(jìn)行決策時(shí)，往往在各種非理性輿論壓力下表現(xiàn)出遲疑或退縮傾向”[9](p40)現(xiàn)有問(wèn)責(zé)觸發(fā)機(jī)制往往是公眾舉報(bào)、媒體曝光后，經(jīng)由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示，呈現(xiàn)出“只要上網(wǎng)立即下馬”的追究邏輯。在某些情況下，面臨公眾理性與非理性?shī)A雜，程序合法的行為未必符合輿論標(biāo)準(zhǔn)、符合專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的行為未必符合政治標(biāo)準(zhǔn)。上述情況在基層行政單位及領(lǐng)導(dǎo)干部那里表現(xiàn)得十分明顯，其實(shí)“問(wèn)責(zé)有其合法的既定處置程序，直接屈從于網(wǎng)絡(luò)民意和輿論壓力必然導(dǎo)致官員集體失聲”[10](p46)這也是領(lǐng)導(dǎo)干部不愿作為的原因之一。

（四）環(huán)境層面：反腐高壓縱深推進(jìn)派生“為官不為”

黨的十八大以來(lái)，隨著中央“八項(xiàng)規(guī)定”的出臺(tái)、“四風(fēng)”問(wèn)題的整治以及督察巡視制度等反腐措施的縱深推進(jìn)，尤其是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)相繼修訂，國(guó)內(nèi)政治生態(tài)中反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)正逐步形成，黨風(fēng)政風(fēng)也隨之好轉(zhuǎn)，群眾滿意度不斷提升?？膳c此同時(shí)，在新舊制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)高壓反腐的新常態(tài)、新要求產(chǎn)生不適感，對(duì)自身權(quán)力逐漸被關(guān)進(jìn)制度的籠子產(chǎn)生心理失衡，甚至感嘆“官不聊生”“當(dāng)官?zèng)]勁”，并出現(xiàn)了“為官不易”的消極論調(diào)。這部分領(lǐng)導(dǎo)干部抱怨制度收緊后，以往隱性福利大幅度削減、灰色收入減少、公車不能私用，以至于產(chǎn)生相對(duì)剝奪感和消極不為的情緒。還有部分領(lǐng)導(dǎo)干部將反腐倡廉與“為官有為”對(duì)立起來(lái)，抱著“多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)”的歪理，忌憚責(zé)任倒查機(jī)制，害怕踩到紅線、觸犯規(guī)章、得罪他人、引火燒身，于是持觀望態(tài)度“明哲保身”，對(duì)于工作畏首畏尾，突出表現(xiàn)為不愿為、不敢為，缺乏責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

不過(guò)，我們并不能直接得出“高壓反腐導(dǎo)致‘為官不為’”的結(jié)論，因?yàn)?，?dāng)今形成的高壓反腐、制度收緊新形勢(shì)只是催化“為官不為”現(xiàn)象的外部條件及原因，更為關(guān)鍵的仍然是前述觀念與體制方面的因素。所以并不能說(shuō)出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象，即需要反思從嚴(yán)治黨、高壓反腐措施的效果，我們認(rèn)為反而更加需要強(qiáng)化紀(jì)律約束，就像習(xí)近平總書記指出的：“如果組織管的嚴(yán)一點(diǎn)、群眾監(jiān)督多一點(diǎn)就感到受不了，就要‘為官不易’，那是境界不高、不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)?！芏嘁笤缇陀辛耍亲罨镜囊蟆，F(xiàn)在的主要傾向不是嚴(yán)了，而是失之于寬、失之于軟，不存在嚴(yán)過(guò)頭的問(wèn)題。”[11](p23)

三、“為官不為”現(xiàn)象問(wèn)責(zé)的構(gòu)成要件

針對(duì)如何規(guī)制“為官不為”現(xiàn)象，學(xué)界提出了諸多有益的治理策略，譬如提出構(gòu)建敢作為的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、能作為的培育訓(xùn)練機(jī)制和愿作為的績(jī)效考核機(jī)制等。除此之外，大部分研究者紛紛提出需要對(duì)“為官不為”施以剛性約束的問(wèn)責(zé)機(jī)制，并且強(qiáng)調(diào)需要“針對(duì)現(xiàn)實(shí)中有些官員或領(lǐng)導(dǎo)集體不思進(jìn)取、得過(guò)且過(guò)，甚至相互拆臺(tái)，拉幫結(jié)派，搞‘小團(tuán)體’的狀態(tài)，擴(kuò)大責(zé)任追究制度的范圍，將決策失誤、無(wú)為平庸、工作失誤、用人失察等責(zé)任導(dǎo)入責(zé)任追究的范圍”[12](p42)，以實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)、黨內(nèi)問(wèn)責(zé)、社會(huì)問(wèn)責(zé)的齊頭并進(jìn)。不過(guò)構(gòu)建“為官不為”問(wèn)責(zé)機(jī)制，問(wèn)題的癥結(jié)是官員不作為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚且處于模糊狀態(tài)，尤其是缺乏對(duì)“為官不為”的問(wèn)責(zé)要件的細(xì)致探討。而針對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程中，探討“為官不為”的構(gòu)成要件，能夠給予問(wèn)責(zé)以抓手和標(biāo)準(zhǔn)，從而避免問(wèn)責(zé)的泛化、無(wú)序，體現(xiàn)出現(xiàn)代法治思維。

（一）崗位職責(zé)：要求有所作為

問(wèn)責(zé)的本質(zhì)屬于責(zé)任追究，或者進(jìn)一步說(shuō)，問(wèn)責(zé)是對(duì)崗位責(zé)任的追究。那么對(duì)“為官不為”施以剛性約束的問(wèn)責(zé)機(jī)制，必須以領(lǐng)導(dǎo)干部崗位職務(wù)要求的作為義務(wù)為前提構(gòu)件。一般而言，領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職務(wù)是由憲法、組織法、公務(wù)員法和黨的內(nèi)部法規(guī)設(shè)定的，具有固定性和客觀性，其并不以人員的更替、能力大小而變化，其依據(jù)崗位在整體機(jī)構(gòu)體系中的位置及其發(fā)揮的作用而設(shè)置，以服務(wù)于整體崗位系統(tǒng)。崗位職務(wù)一般包含權(quán)力和責(zé)任兩部分構(gòu)成，通常也簡(jiǎn)稱為“職權(quán)”和“職責(zé)”，二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，不可分離。其中，職權(quán)就是憲法、法律等授予國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，與公民的權(quán)利不同，后者可以選擇放棄行使，而前者必須行使、不得放棄，即法有授權(quán)必須為。職責(zé)包括明確的崗位屬性、崗位責(zé)任和崗位績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)等，一般表現(xiàn)出概括性特征，以任務(wù)責(zé)任的形式而非以具體的行為方式、行為手段呈現(xiàn)，有難以定量的特征。崗位職責(zé)的設(shè)定，即要求領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有法定的作為義務(wù)，該義務(wù)首先來(lái)源于憲法、法律和法規(guī)等對(duì)其崗位權(quán)責(zé)的規(guī)定。另外，我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不僅需要履行法律規(guī)定的崗位職責(zé)，還需要貫徹、落實(shí)上級(jí)黨和政府部門制定的決議和政策，執(zhí)行上級(jí)行政首長(zhǎng)的命令和指示，上述都構(gòu)成本文所指的崗位職責(zé)的內(nèi)容。

就此構(gòu)成要件而言，所謂“為官不為”，就是指領(lǐng)導(dǎo)干部未能履行，或者不及時(shí)、不完全履行崗位職責(zé)的現(xiàn)象。在我國(guó)行政體制調(diào)整過(guò)程中，仍然存在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，干部崗位職能模糊，缺乏清晰的權(quán)限和義務(wù)范圍劃定，人浮于事、“多頭管理、多頭負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，這是今后行政體制仍需改革之處。

（二）行為事實(shí)：怠于履行崗位職責(zé)

對(duì)于負(fù)有崗位職責(zé)與義務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，發(fā)現(xiàn)并掌握其有各種不作為的行為事實(shí)證據(jù)，才能在問(wèn)責(zé)上產(chǎn)生難辭其咎的歸責(zé)事由，這是啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制的核心要件，也是問(wèn)責(zé)的正當(dāng)性依據(jù)。概括來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)干部怠于履行崗位職責(zé)的歸責(zé)事由包括以下幾種情形：

其一，當(dāng)為不為的情形，指領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于履行崗位職責(zé)完全缺乏明確的外在行為，或者選擇性履行職責(zé)，將有困難、可能擔(dān)責(zé)的部分職責(zé)不予履職；其二，為而不佳、為而不夠的情形，指領(lǐng)導(dǎo)干部在履行崗位職責(zé)時(shí)，未能認(rèn)真履行職責(zé)，對(duì)民眾關(guān)心的問(wèn)題重視不夠、處置不當(dāng)，導(dǎo)致民眾對(duì)處置不滿意的不良社會(huì)影響；其三，拖延履行的情形，指未能及時(shí)履行法律或制度規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為，領(lǐng)導(dǎo)干部卻未能明確在限定期限內(nèi)履行職責(zé)的情形。例如在廣東封開(kāi)縣公租房長(zhǎng)期停工不交付案中，計(jì)劃于2013年上半年交付使用的225套公租房，直至2016年初仍未能交付使用，最后肇慶市紀(jì)委認(rèn)定封開(kāi)縣分管領(lǐng)導(dǎo)、縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局和縣財(cái)政局負(fù)責(zé)人不正確履職，對(duì)項(xiàng)目資金來(lái)源和投資概算欠缺科學(xué)論證，導(dǎo)致該項(xiàng)目因資金不到位而停工，而給予相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部相應(yīng)的處分。

在認(rèn)定“為官不為”行為事實(shí)要件的過(guò)程中，包含兩個(gè)重要子要件：期限子要件和能力子要件。期限子要件在認(rèn)定是否構(gòu)成“為官不為”是非常重要的，其本身作為可以量化的指標(biāo)，較易執(zhí)行和操作。但由于我國(guó)法律、政策制度在該方面往往缺乏細(xì)致規(guī)定，這也是今后政策制定需努力的方向；能力子要件是指在客觀條件下行為主體能夠作為，但卻沒(méi)有作為，致使發(fā)生危害后果。因此，“為官不為”現(xiàn)象的問(wèn)責(zé)，需要排除由于諸般不可抗力的原因，使得黨政干部不能履行法定職責(zé)的情形。

就此構(gòu)成要件而言，“為官不為”是指黨政干部出于職責(zé)要求，在具備履行特定職責(zé)義務(wù)的能力、條件和時(shí)間的情形下，有充足證據(jù)證明其出于故意或者過(guò)失而沒(méi)有履職，并且有怠于履行職責(zé)的行為事實(shí)，未能采取或者拒絕采取合理方式履行職責(zé)，程序上表現(xiàn)為消極的“延誤”“不為”等情形。

（三）有一定危害后果

如上所述，問(wèn)責(zé)本質(zhì)上是責(zé)任追究，如若行為本身缺乏一定的危害后果，那么責(zé)任追究則將無(wú)從談起。因而，干部的不作為行為產(chǎn)生一定的危害后果，應(yīng)屬于“為官不為”問(wèn)責(zé)的構(gòu)成要件之一。譬如2015年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定：“地區(qū)和部門之間在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的”情形，需追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任。所謂危害后果，是指一定行為發(fā)生后對(duì)社會(huì)利益的損害以及社會(huì)秩序的沖擊，包括事實(shí)性危害后果和影響性危害后果。不過(guò)由于危害后果的形式差異較大，在實(shí)踐中也表現(xiàn)為不同情形。

其一，造成實(shí)際損害后果，其中包含人員傷亡、財(cái)物損失以及其他利益損害情形。例如在廣東恩平市君堂鎮(zhèn)錦江河嚴(yán)重污染案中，堡城村原黨支部書記將6萬(wàn)畝農(nóng)用地違法出租給私人老板用作陶瓷加工，其傾倒填埋的垃圾、陶瓷渣土對(duì)流經(jīng)該村的錦江河造成嚴(yán)重污染，群眾多次投訴，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)職能部門監(jiān)管失職，處置不力，最終6名縣鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)被問(wèn)責(zé)；其二，造成負(fù)面影響的非物質(zhì)危害后果的情形。即因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的行為，包括不作為、慢作為和濫作為行為，損害黨和政府的形象，使得民眾不滿情緒增強(qiáng)，而造成惡劣的政治影響和社會(huì)危害；其三，違反規(guī)定的情形。應(yīng)該明晰的是，領(lǐng)導(dǎo)干部違反法律、法規(guī)等明文規(guī)定，不履行崗位職責(zé)的行為，其行為本身即已構(gòu)成危害后果，包括影響黨和國(guó)家的政策規(guī)章的順利推行，造成公共利益的損害。最后需要指明的是，危害后果不僅表現(xiàn)為形式的不同，而且表現(xiàn)為危害程度的差異，二者是運(yùn)用不同責(zé)任追究方式的依據(jù)，甚至也是量刑輕重的關(guān)鍵。不過(guò)對(duì)于危害后果的認(rèn)定，仍需做到客觀公正、事實(shí)清楚、程序合法、證據(jù)確鑿。

綜上所述，針對(duì)“為官不為”現(xiàn)象的問(wèn)責(zé)，需以客觀的法定職責(zé)為前提條件，并具備怠于履行崗位職責(zé)的既定行為事實(shí)，且缺乏不履行職責(zé)的正當(dāng)理由，并造成一定危害后果的情形，從而構(gòu)成問(wèn)責(zé)機(jī)制啟動(dòng)的一般要件。

四、余論

當(dāng)前，在中央鐵腕反腐、制度收緊的新形勢(shì)下，“為官不為”現(xiàn)象卻漸有抬頭之勢(shì)，需要學(xué)界予以反思。對(duì)“為官不為”施以剛性約束的問(wèn)責(zé)機(jī)制，目前看來(lái)是抑制該現(xiàn)象的有效路徑，從而倒逼和督促領(lǐng)導(dǎo)干部在其位謀其政，積極行使法定職權(quán)。與此同時(shí)，我們認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)的本意，并不是簡(jiǎn)單地對(duì)過(guò)錯(cuò)的懲罰，而是要促使官員履行相應(yīng)的責(zé)任，因?yàn)椋挥泄賳T平時(shí)認(rèn)真負(fù)責(zé)，才能減少重大事故乃至具體過(guò)錯(cuò)的發(fā)生，防患于未然，真正實(shí)現(xiàn)責(zé)任政治”[13](p57)。那么，接下來(lái)應(yīng)探究的問(wèn)題是：如何改善政務(wù)環(huán)境，強(qiáng)化法治建設(shè)，讓為官者勤勉廉潔，并善于作為；如何發(fā)揮考核的正向激勵(lì)作用、強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，讓為官者甘于作為；如何建立科學(xué)完善的容錯(cuò)機(jī)制，使得為官者在具有開(kāi)創(chuàng)性、棘手的和易于引發(fā)爭(zhēng)議的重大事項(xiàng)中，敢于干事創(chuàng)業(yè)；如何健全社會(huì)參與的監(jiān)督機(jī)制、公平立體的考評(píng)機(jī)制和正當(dāng)必要的辭退淘汰機(jī)制，讓為官者勇于作為?？傊卫怼盀楣俨粸椤?，追究不作為領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，營(yíng)造政治清明、政府清廉、干部清正的氛圍，將對(duì)我國(guó)新階段黨和國(guó)家各項(xiàng)政策的順利推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理方式現(xiàn)代化具有重要的意義。

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