新形勢下村民自治的發(fā)展趨向與應對策略

□郜清攀

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130024）

從1982年《中華人民共和國憲法》正式確立村民委員會的法律地位算起，村民自治從基層群眾的自發(fā)探索，到逐漸被納入國家的基本政治制度框架，再到當前成為基層民主政治生活的重要組成部分，業(yè)已經(jīng)歷了30余年的發(fā)展歷程。作為一項基本政治制度，村民自治在協(xié)調(diào)農(nóng)村利益關系、化解社會矛盾、提高人民群眾的民主意識和自治能力，落實村民自我教育、自我管理、自我服務，乃至推動農(nóng)村基層社會治理結構轉型等方面，都發(fā)揮著極為重要的作用。與此同時，在新的時代背景下，基于當前農(nóng)村基層社會出現(xiàn)的新情況、新問題，以及農(nóng)村社會發(fā)展對基層社會治理提出的新任務、新挑戰(zhàn)，村民自治又呈現(xiàn)出許多不同以往的發(fā)展趨勢和走向。如何及時地就村民自治的主體關系、形式內(nèi)容、發(fā)展方向等做出策略調(diào)整，以適應新形勢下村民自治發(fā)展的現(xiàn)實要求，是拓展村民自治實踐空間，實現(xiàn)村民自治深入發(fā)展的關鍵所在。

一、新形式下村民自治實踐的發(fā)展趨向

村民自治發(fā)端于改革開放之后基層人民群眾對自我教育、自我管理、自我服務的迫切期盼，成長于人民公社解體過程中國家對重組基層社會的客觀需要，形成于21世紀以來大力推進社會主義新農(nóng)村建設對基層民主政治建設的現(xiàn)實訴求。在新的時代背景下，伴隨著農(nóng)村基層社會和治理結構的持續(xù)性變遷，村民自治所賴以產(chǎn)生、成長、發(fā)展的社會環(huán)境逐步被新的實踐場域所取代，進而使村民自治呈現(xiàn)出不同以往的發(fā)展趨向。

（一）選舉民主與協(xié)商民主的協(xié)同發(fā)展

近年來，協(xié)商民主作為一種新型民主建設路徑，逐漸走進社會公眾的視野，成為村民自治新的增長點。所謂協(xié)商民主，是指人們就共同關注的公共話題，依托特定的平臺，在自由平等參與的基礎上，通過理性對話和民主商談的形式展開觀點和意見的交流，進而實現(xiàn)各自偏好的轉換，最終影響公共決策的過程。一直以來，各地區(qū)有關協(xié)商民主的實踐形式屢見不鮮，如浙江溫嶺的“民主懇談會”，河南鄧州的“四議兩公開”，江蘇連云港市海州區(qū)的“三會治村”，重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)的“八部工作法”，等等。在這些地方，協(xié)商民主作為重要的民主自治形式為當?shù)卮迕袼鶑V泛采納，并在維護村民民主自治權利、化解基層社會矛盾、推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮著日益重要的作用。從協(xié)商與自治的關系來看，村民自治本身就帶有直接民主的形式，因而也具有協(xié)商的性質(zhì)[1](p57)。因此，可以說協(xié)商民主是村民自治的應有之義，是人們對基層自治形式的深度發(fā)掘。協(xié)商民主的實質(zhì)是擴大群眾民主政治參與的范圍，保障公民健康有序地參與政治生活。不同于以往村民自治過分倚重民主選舉所導致的參與內(nèi)卷化傾向，協(xié)商民主能夠拓展人民群眾的參與渠道，保證公共決策體現(xiàn)人民群眾的集體意志。協(xié)商民主不僅突破了三年一屆的民主選舉對村民民主政治參與的限制，在一定程度上彌補了選舉民主或票決民主的諸多缺陷，而且還努力促進村民自治向民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等自治領域拓展。在理想的模式中，協(xié)商民主關注不同利益主體之間的相互接觸，注重整個協(xié)商過程的自由、平等、公開、公正，多元主體通過共同參與和協(xié)商對話，在持續(xù)談判和討價還價中相互理解和妥協(xié)，進而達成利益共識。由于協(xié)商共識的達成建立在對多方利益的尊重和維護的基礎上，因而能夠最大限度地包容、吸納和滿足多元利益主體的需求。正因如此，一些學者提出，應當“堅持村民自治的既定方向，將民主協(xié)商引入村民自治之中，使之與選舉民主有機地結合起來，通過對基層群眾知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權進行保障和維護，推動村民自治從民主選舉向民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方向的縱深發(fā)展”[2]（p50）。

目前，在中央和各級地方政府的大力推動下，通過協(xié)商民主的形式推進社會主義民主政治建設已成為社會公眾的基本共識。但就全國范圍來看，有關協(xié)商民主實踐的標準化、程序化、規(guī)范化還很不完善，其在不同地區(qū)的具體實踐形式仍處于探索階段。對于絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的村民而言，協(xié)商民主仍屬聞所未聞的新鮮事物。但不可否認的是，隨著協(xié)商民主作為一項重要的民主制度在全國范圍內(nèi)廣泛推廣，其無疑對村民自治發(fā)展的內(nèi)容、形式、方向等產(chǎn)生深遠的影響。同時，較之選舉民主，協(xié)商民主雖然在增進公共決策合法性，促進群眾平等參與等方面具有明顯優(yōu)勢，但卻無法替代民主投票和民主選舉的決策功能。此外，民主選舉是村民自治的基礎和核心，是村民自治發(fā)展水平的重要標志，是開展其他民主自治實踐形式的前提。民主選舉在村民自治中的地位和作用使協(xié)商民主也無法脫離選舉民主或票決民主而單獨存在。正是選舉民主或票決民主與協(xié)商民主之間的互補性，使兩者必須相互結合，取長補短，協(xié)同發(fā)展，進而在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)全面落實村民自治。

（二）黨內(nèi)民主與人民民主的聯(lián)動發(fā)展

黨的領導在村民自治中居于核心地位，全面落實從嚴治黨，加強基層黨組織建設，是推進村民自治深入發(fā)展的政治保障。黨內(nèi)民主建設的狀況直接關系到村民自治發(fā)展水平的高低、發(fā)展質(zhì)量的優(yōu)劣?；鶎狱h內(nèi)民主發(fā)展滯后，勢必會動搖黨在農(nóng)村基層社會的合法性基礎，進而制約村民自治的進一步發(fā)展。在村民自治的實踐過程中，作為基層民主政治建設的原初動力，“村民委員會的直接選舉，倒逼村黨支部書記的產(chǎn)生方式也開始進行改革探索，從而啟動了黨內(nèi)基層民主的發(fā)展進程”[3]（p2）。就村委會和黨委會的性質(zhì)而言，農(nóng)村基層黨委會和村委會依托不同的組織機構，遵循著兩種不同的組織原則和運行方式。村民委員會主任按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，通過公開競爭的民主選舉方式產(chǎn)生，而村黨支部書記和黨支部委員會則繼續(xù)由上一級黨組織任命和全體黨員表決通過的方式產(chǎn)生。村民自治的歷史實踐證明，由于基層黨組織在各項村級事務和社會活動中發(fā)揮著重要的作用，而基層黨組織的民主建設水平又相對滯后于村民自治的發(fā)展，伴隨著村民自治的深入發(fā)展，村民自治建設激發(fā)了人民群眾對推進基層黨內(nèi)民主的熱情，進而對基層黨組織的民主建設水平提出了新的要求，并帶動了基層黨內(nèi)民主的向前發(fā)展。顯然，在農(nóng)村基層，以村民自治為載體的人民民主走在黨內(nèi)民主的前面。

實際上，黨中央向來重視推進黨內(nèi)民主建設的發(fā)展。早在2002年，黨的十六大就提出，“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用”。此后，黨的十七大、十八大又多次指出，“黨內(nèi)民主是增強黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團結統(tǒng)一的重要保證。”“堅持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系，以黨內(nèi)民主帶動人民民主?！?017年，黨的十九大報告再次強調(diào)，要“擴大黨內(nèi)基層民主，推進黨務公開，暢通黨員參與黨內(nèi)事務、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道。”在實踐中，各個地區(qū)也在村民自治的基礎上，加快探索黨內(nèi)民主帶動人民民主的有效實現(xiàn)形式，并涌現(xiàn)出了“兩票制”“一肩挑”“兩委聯(lián)席會議”“兩委班子交叉任職”等一系列創(chuàng)新實踐形式。例如，在四川眉山、湖北廣水、山西河曲等地區(qū)，都曾進行過“兩票制”的探索和嘗試，即在村支部書記的選舉過程中，先由全體村民投票確定村支部書記的推薦人選，然后再由黨員選舉投票，最終確定村支部書記人選。2016年1月，吉林省印發(fā)了《關于做好2016年全省村黨組織、村民委員會和村務監(jiān)督委員會換屆選舉工作的通知》，強調(diào)村黨組織書記和村民委員會主任“一肩挑”比例要達到80%以上；同時，要求擬提名的村黨組織書記人選要參選村民委員會主任，凡得票率達不到50%的，原則上不提名為村黨組織書記人選。盡管這些實踐還很不成熟，但加快推動基層黨內(nèi)民主建設，以黨內(nèi)民主帶動人民民主，實現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主聯(lián)動發(fā)展，業(yè)已成為村民自治發(fā)展的重要方向。

在村民自治的權力結構中，村兩委關系向來是影響村民自治發(fā)展的關鍵因素。加快推進基層黨內(nèi)民主建設之所以能夠在一定程度上緩解基層黨組織和基層自治組織之間的緊張關系。在基層自治組織依托村民自治實現(xiàn)權威不斷增強的情況下，加快推進基礎黨內(nèi)民主建設能夠賦予基層黨組織同樣的權威和合法性基礎，使基層黨組織和基層自治組織之間保持平衡?；鶎狱h內(nèi)民主的發(fā)展必將密切基層黨組織與人民群眾的聯(lián)系，提高基層黨組織的群眾基礎，鞏固基層黨組織的合法性地位，進而與村民委員會形成“強黨委會，強村委會”的村民自治格局。黨委會與村委會相互合作，能夠共同推進基層民主政治建設的健康發(fā)展。因此，加快推進基層黨內(nèi)民主建設是平衡和優(yōu)化基層黨組織和基層自治組織關系，突破村民自治發(fā)展瓶頸的關鍵所在。

（三）村民自治向社區(qū)自治的逐步轉變

任何民主形式只有建立在與之相適應的社會基礎之上才能正常發(fā)揮其功能和作用。作為我國最重要的基層民主實踐形式，村民自治同樣如此。如鄧大才認為，村民自治的有效實施和運行需要一定的條件，這些條件包括參與基層自治的主體在利益上相互關聯(lián)，在地域上相近，在文化上相似，群眾參與民主選舉和自治出于自愿，且參與的規(guī)模適度[4]（p71）。事實上，村民自治在產(chǎn)生之初之所以能夠在中國多數(shù)地區(qū)成長起來，正是得益于當時的農(nóng)村地區(qū)在一定程度上仍舊維持著利益相關、地域相近、文化相似、參與自愿、規(guī)模適度等傳統(tǒng)社會結構的若干特征。然而，改革開放以來，經(jīng)濟快速發(fā)展引發(fā)的城鎮(zhèn)化加速和社會結構的持續(xù)性變遷，徹底改變了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村社會形態(tài)，進而使村民自治賴以存在的社會基礎徹底瓦解。“從村治制度產(chǎn)生和運行的經(jīng)濟及社會條件來看，村民自治是以村籍居民為自治主體、集體土地產(chǎn)權為經(jīng)濟基礎、行政村地域范圍為邊界、籍—地關系為維系紐帶、村集體組織為依托、村莊公共事務為自治內(nèi)容的基層群眾自治模式”[5]（p33）。如今，在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，村民自治的上述主客觀條件都已不復存在。首先，村民從事經(jīng)濟生產(chǎn)活動的多元化，徹底改變了傳統(tǒng)農(nóng)村社會以農(nóng)民為主體的社會成員組織結構。農(nóng)村知識分子、兼職或全職工人、個體勞動者、私營企業(yè)主等新興社會階層在農(nóng)村地區(qū)的大量出現(xiàn)，打破了原有社會階層結構單一同構的局面，使農(nóng)村基層社會的利益訴求也日趨多元化。其次，隨著人們從事經(jīng)濟生產(chǎn)活動的多元化，人們的收入來源不再局限于村級集體土地本身，這就降低了集體土地產(chǎn)權在村級公共事務中的作用，進而使村莊的生產(chǎn)功能趨于弱化。在村級事務中，人們對與生產(chǎn)相關的公共議題的興趣遞減，而對諸如醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障、環(huán)境保護等與日常生活息息相關的公共議題日益重視。再次，人口的高度流動打破了傳統(tǒng)農(nóng)村社會結構下以戶籍或地域為邊界的封閉系統(tǒng)。在一些經(jīng)濟相對發(fā)達的村莊，外來流動人口的涌入改變了村民構成，成為農(nóng)村建設的重要力量。盡管他們的生產(chǎn)、生活與所在農(nóng)村地區(qū)的各項公共事務密切相關，卻被排除在村民自治的結構之外。

正因如此，以戶籍身份為資格限定、以村民委員會、村民小組等群眾自治組織為載體、以行政村為治理邊界的村民自治框架越來越無法容納農(nóng)村社會的結構性變革對基層治理轉型的需要。在村民自治發(fā)展面臨上述困境、趑趄不前的同時，農(nóng)村社區(qū)自治作為一種新型的自治模式，成為承接村民自治發(fā)展的重要載體。農(nóng)村社區(qū)是伴隨著農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟不斷發(fā)展而出現(xiàn)的一種新型基層社會組織形態(tài)。近年來，各個地區(qū)加快推進農(nóng)村社區(qū)建設工作，通過“轉、聯(lián)、并”等措施逐步實現(xiàn)傳統(tǒng)村級組織向新型農(nóng)村社區(qū)的轉型。與村民自治主要關注村莊內(nèi)部事務不同，農(nóng)村社區(qū)以向社區(qū)成員提供公共服務為主要職能。社區(qū)服務的對象不再局限于本村戶籍人口，而且覆蓋到社區(qū)全體成員。社區(qū)的服務內(nèi)容涉及貧困救濟、醫(yī)療保障、文化教育等各個方面。較之傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)內(nèi)部除了村委會、黨委會、村民代表等參與主體之外，還大量出現(xiàn)了社會組織、經(jīng)濟組織等其他參與主體，并在推進村民自治轉型升級中發(fā)揮著重要作用。

農(nóng)村社區(qū)建設以及農(nóng)村社區(qū)自治的出現(xiàn)拓展了村民自治的成長空間。隨著農(nóng)村社區(qū)建設的加快，一些學者提出，“當前農(nóng)村社會已經(jīng)形成了許多不同于村民自治社區(qū)單元的具有生活共同體特征的新型農(nóng)村社區(qū)結構單元，各地在新型農(nóng)村社區(qū)結構單元基礎上開始了自治實踐探索，形成了新型的農(nóng)村社區(qū)自治模式”[6]（p13）。由于農(nóng)村社區(qū)自治打破了城鄉(xiāng)壁壘和戶籍界限，在吸納多元利益主體參與、提供公共服務、優(yōu)化自治規(guī)模等諸多領域能夠適應農(nóng)村社會發(fā)展的需要，因而比村民自治在促進農(nóng)村基層社會治理轉型過程中更具優(yōu)勢?！芭c村民自治比較，農(nóng)村社區(qū)自治呈現(xiàn)出較大的包容性與開放性，它是以生活在社區(qū)內(nèi)的所有居民為主體，圍繞社區(qū)居民公共生活及利益需求，積極發(fā)揮政府、社區(qū)、社會、居民、市場多種力量合力參與的公共治理”[5]（p36）?？傊赞r(nóng)村社區(qū)自治為方向的基層民主實踐，將推動村民自治向“更加開放多元、更加自由平等、更加公平正義、更加和諧融洽的社區(qū)自治的轉變”[7]（p20），從而實現(xiàn)基層民主政治建設的不斷深化和全面發(fā)展。

（四）村級民主向鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的不斷延伸

村級民主向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主的不斷延伸，是村民自治發(fā)展的必然趨勢。村一級的民主選舉實踐改變了村域內(nèi)公共權力的構成和運行方式，在維護和實現(xiàn)村民的各項民主自治權利，變革農(nóng)村基層社會治理結構等方面發(fā)揮著重要作用。與此同時，在一些地區(qū)，人們嘗試著通過公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的方式來改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政機關傳統(tǒng)的授權方式和組織形式，將村一級的民主選舉向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政機關推進，并引起了社會各界的高度重視。所謂“公推直選”，就是由當?shù)厝罕姡h員）或群眾代表（黨員代表）直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨政領導干部。從產(chǎn)生時間上來看，“公推直選”引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主實踐的歷史并不算短，其最早可追溯到1998年四川省步云鄉(xiāng)直選步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長。2001年，四川省平昌縣首次嘗試“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子。此后，公推直選作為一種嘗試性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設途徑，在各地逐步推廣開來，并在全國陸續(xù)產(chǎn)生了超過2000個這樣的選舉[8]（p156）。在四川省內(nèi)，有近900個鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾開展過公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導班子的試點，試點范圍在20%以上[9]。公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“開創(chuàng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員從過去的‘確認型選舉’向現(xiàn)在的‘競爭性選舉’這一實質(zhì)性轉變”[10]（p50），在農(nóng)村基層社會民主實踐乃至整個中國的民主發(fā)展進程中都具有開創(chuàng)性意義。

然而，回顧“公推直選”十余年的發(fā)展歷史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉實踐的發(fā)展并不理想，其總體上呈現(xiàn)出“迂回前進”甚至倒退的趨勢[11]（p109）。在實踐中，由于公推直選與現(xiàn)行的基層政治制度存在沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些地方政府對“公推直選”資格、條件、程序等具體內(nèi)容層層設限，使其逐漸偏離了人們對公推直選制度設計的初衷。從文本上看，中國在建設社會主義民主政治的思路上也有明顯變化。例如，有學者提出，黨的十六大、十七大把改革重點放在了擴大基層民主（特別是探索基層直選）和黨內(nèi)民主上，而十八大之后，則將民主發(fā)展的重心轉移到了協(xié)商民主上[12]（p89）。隨著國家民主改革重心的轉移，盡管個別地區(qū)仍在嘗試推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的“公推直選”，但是，其作為全國范圍內(nèi)的實踐探索和制度實驗逐漸趨于平息。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部選舉為主要形式的民主探索和實踐并沒有成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展的主要路徑。

實際上，關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的實踐探索和制度創(chuàng)新并不僅僅局限于公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部本身。在選舉民主陷入停滯的同時，以共同參與、平等對話、民主協(xié)商為主要特征的協(xié)商民主實踐為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的繼續(xù)推進提供了另一條路徑。早在1999年，幾乎是在“公推直選”模式產(chǎn)生的同時，浙江溫嶺地區(qū)就依托民主懇談會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府逐步開展了關于協(xié)商民主的實踐和探索。在最初探索階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過“農(nóng)民論壇”“農(nóng)村民主日”“基層民主論壇”等形式，與村民就共同關注的議題展開面對面對話，并取得了良好的效果。2005年，溫嶺市把這種民主懇談引入鎮(zhèn)人大工作，在新河鎮(zhèn)、澤國鎮(zhèn)按照不同模式開展參與式公共預算改革，使基層群眾通過參與式公共預算的方式影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的決策。如今，當?shù)氐膮⑴c式公共預算業(yè)已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府推進民主建設的最重要實現(xiàn)形式，并對縣市一級政府的民主執(zhí)政方式產(chǎn)生深遠的影響。十八大以來，隨著國家基層民主建設的重心從選舉民主向協(xié)商民主的轉移，類似民主懇談會、民主議事會、民主聽證會等協(xié)商民主形式在全國各地成長起來，并形成了各具特色的地方實踐。然而，就全國范圍來看，發(fā)端于浙江溫嶺地區(qū)的協(xié)商民主試驗遠沒有像“公推直選”那樣在全國范圍內(nèi)迅速擴散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府也遠沒有出現(xiàn)協(xié)商民主實踐蓬勃發(fā)展的大潮流、大趨勢。但即便如此，伴隨著當前農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系的日益密切，村級治理與村級民主對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力的要求越來越高，以及農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的要求愈益迫切[13]（p24），鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主勢必會在各種基層民主實踐探索的基礎上繼續(xù)向前推進。

二、新形勢下推進村民自治實踐的應對策略

村民自治的上述發(fā)展趨勢為在新形勢下繼續(xù)深化村民自治實踐提出了新命題、新要求。基于當前村民自治實踐面臨的新變化，應當優(yōu)化村民自治的發(fā)展動力，調(diào)整權力主體關系，豐富自治內(nèi)容，健全保障機制，明確發(fā)展方向，加快推動村民自治優(yōu)化升級。

（一）從動力來源來看，應當尊重社會自身成長，深入發(fā)掘村民自治的內(nèi)生動力

從推進村民自治發(fā)展的動力來源來看，村民自治都是基層群眾自發(fā)性的民主探索和國家有意識的介入和推動相結合的產(chǎn)物[14]（p209）。村民自治的穩(wěn)步發(fā)展既需要自上而下的政權系統(tǒng)給予人力、物力、財力上的大力支持，同時也離不開社會自身的主動參與和積極探索。然而，國家政權自上而下的制度規(guī)范與基層民主自治內(nèi)生性的現(xiàn)實需求之間自始至終都存在著內(nèi)在張力。在其中的一端，一直以來，由于農(nóng)村地區(qū)社會自身的力量太過弱小，完全依托社會自身成長來實現(xiàn)社會自治很不現(xiàn)實。因此，自中華人民共和國成立以來，在村民自治的發(fā)展歷程中，無論是民主選舉、民主協(xié)商的推廣，還是社區(qū)自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉等制度的探索，國家政權始終是推動村民自治不斷深化的首要力量。這導致“國家在場”成為村民自治制度的必要條件，其結果便是社會自治對國家權力的過度依賴，任何自治實踐的推廣都離不開國家權力的大力支持，國家力量的撤離往往直接導致自治制度實踐的迅速萎縮；而在另一端，國家權力的過度干預，使得村委會等基層群眾自治組織作為“非基層政權組織”蛻變成了“準政權”機構，鄉(xiāng)村治理中的“強行政”，嚴重削弱了村民的自治程度，與“強行政”相伴隨的只能是“弱自治”[15]（p39）。“國家在場”又往往導致村民自治流于形式，基層社會的自治性嚴重不足。

因此，推進村民自治，進一步提高基層社會自治水平，需要將國家政治權威主導下的“給予性民主”與群眾內(nèi)在需求推動下的“自生性民主”有機結合起來。一方面，繼續(xù)深化基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，轉變政府職能。在以往的社會治理模式和理念的指導下，政府將社會建設納入國家建設的宏觀背景下，基層社會自治服務于國家現(xiàn)代化的總體性目標。社會治理結構的轉型要求村民自治從“政府主體性”轉向“社會主體性”，即將基層政權建設納入村民自治的發(fā)展框架中，服務于社會自治和社會建設本身。可以說，政府主導社會自治的最終目標是構建現(xiàn)代化的社會在基層自治中的主體性作用，實現(xiàn)政府主導與社會自治的均衡發(fā)展。在具體工作中，應進一步做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力清單制度，加強政務公開建設，不斷提高基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會公共服務能力和民主治理水平，減少基層政府對村民自治的行政性干預；另一方面，在社會結構日益復雜化、差異化、多樣化的背景下，單獨依靠國家政策供給來促進基層社會自治發(fā)展的方式已無法滿足現(xiàn)實的需要。村民自治在依托國家政權力量大力推動的同時，必然要依賴自主性民主因素的增加，朝著“自主性自治”的方向發(fā)展。因此，進一步推進村民自治，需要拓展和豐富群眾參與自治的實踐形式，尊重和維護社會自治力量的自發(fā)性成長。充分調(diào)動基層人民群眾參與基層社會事務管理的主動性、積極性和創(chuàng)造性，深入發(fā)掘推動村民自治持續(xù)有序、有效、健康發(fā)展的內(nèi)生動力。

（二）就主體關系而言，應逐步實現(xiàn)多元自治權威的良性互動和協(xié)同共治

隨著農(nóng)村社區(qū)自治的發(fā)展，農(nóng)村基層社會結構的多元化使參與村民自治的主體不再局限于村委會本身，而是向人民團體、社會組織等具有群眾性、自治性、互助性的其他自治單元不斷擴散和延伸，進而使傳統(tǒng)的自治權力關系發(fā)生結構性變革，多元自治的格局逐步顯現(xiàn)。然而，自治權威的多元化在增加自治元素的同時也使自治主體的關系更加復雜。一方面，傳統(tǒng)的自治主體如基層黨組織、基層群眾自治組織以及基層政權之間的關系并未理清，如人們熟悉的“兩委關系”“鄉(xiāng)村關系”的定位依舊模糊。在一些基層地區(qū)，基層黨支部大包大攬，嚴重削弱了其他自治主體的自治功能。黨支部書記與村委會主任爭奪重大事務的決策權力，在具體工作上相會扯皮，推諉責任；另一方面，隨著基層自生性民主的成長，“村民監(jiān)事會”“村民議事會”“村民理事會”“農(nóng)村專業(yè)生產(chǎn)合作社”“業(yè)主委員會”等新型參與主體的出現(xiàn)使村民自治的權力關系結構更加復雜化。例如，在一些地區(qū)，由于黨和政府職能缺位，基層社會出現(xiàn)“過度自治化”現(xiàn)象，即因群眾自治超出法律政策規(guī)定的范圍，導致與國家現(xiàn)有的制度框架相違背?？傊?，在基層社會公共事務迅速膨脹的背景下，多元的群眾自治主體須承擔更多的社會職責，發(fā)揮更多的自治功能，同時，各個主體之間需要保持更高水平的工作聯(lián)動和組織協(xié)同，實現(xiàn)共同治理。

基層社會自治主體多元權威的產(chǎn)生打破了基層自治主體與客體之間的界限，要求各個參與主體共享權威且各司其職。因此，進一步推動村民自治深入發(fā)展，需要基于各個自治主體的具體特征，明確自治權威的職責功能和目標定位，實現(xiàn)多元權威之間的協(xié)同共治。具體而言：一是，進一步加強基層黨組織的思想組織作風建設?；鶎狱h員干部應以身作則，嚴明黨的政治紀律，廉潔自律，在基層自治中發(fā)揮先鋒模范作用。同時，提高基層黨員干部隊伍的整體素質(zhì)，加強基層黨組織自身的民主建設水平。另一方面，充分發(fā)揮黨在村民自治發(fā)展中的領導核心作用。應當明確黨的領導是政治領導，而不應干涉基層自治組織的自治權力，越位代替自治組織的職能。因此，應規(guī)范黨員干部的職責和行為，尊重群眾的自治權力。同時，應正確把握村民自治的政治方向，積極配合基層自治組織的各項工作，以黨內(nèi)民主帶動基層民主有序發(fā)展。二是，村委會等作為村民自治的重要載體，是憲法和法律規(guī)定的自治權力機構。在實際工作中，村委會既作為國家政權與基層社會的連接點承接政府下達的事務，同時又作為自治組織代表基層群眾處理公共事務和公益事業(yè)，承擔著基層社會公共事務的具體執(zhí)行。應進一步規(guī)范村委會的權力運行方式，提高自治能力，全面推進基層村務公開建設。在兩委關系上，以民意為導向，因地制宜，按照不同地區(qū)的發(fā)展特征和現(xiàn)實需要，通過開展村委會和黨支部委員會定期組織聯(lián)席會議、兩委班子交叉任職、黨支部書記和村支部主任“一肩挑”等制度探索和實踐創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)多元群眾自治權威的合理分工和組織協(xié)同。三是，在憲法和法律的既有框架下，對原有的權責結構進行重組，按照基層社會治理的現(xiàn)實需求，將駐村單位、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織等新生組織、邊緣群體、外部力量納入現(xiàn)有的自治系統(tǒng)和框架當中。

（三）就自治內(nèi)容而言，應注重民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的全面發(fā)展

村民自治在制度設計之初被賦予了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個方面的內(nèi)容。實踐表明，三年一屆的基層民主選舉盡管存在著操作不規(guī)范等問題，但基本上得到有效執(zhí)行和實施，村委會換屆選舉已深入人心。而“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”等“選舉后民主”卻基本上只停留在國家規(guī)定的法律文本上，在具體的實施過程中成效并不顯著。一直以來，黨和國家試圖通過完善具體的制度規(guī)范來保障村民自治得到有效貫徹落實的努力從未停止，在民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等領域也都逐步建立起了相應的制度性保障措施[16]（p241），但到目前為止，人們對村民自治的理解仍被局限在民主選舉本身。例如，《村民委員會組織法》中對村民會議和村民代表會議做了詳細規(guī)定，并明確指出涉及村民切身利益的相關事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。但實際上村民會議和村民代表大會很少得到嚴格的執(zhí)行，許多村級重大決策往往由個別領導干部拍板決定，事后才被村民所知曉。在民主管理和民主監(jiān)督領域，《村民委員會組織法》設計了一系列與群眾自治相配套的制度，如村務公開制度、村務檔案制度、責任審計制度等。但實際上很少得到有效的貫徹和實施。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個部分是相輔相成、有機統(tǒng)一的整體。其中，民主選舉保障人民群眾對基層自治權力的民主更替和有效控制，而民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是對具體基層事務的參與和處理。過分倚重民主選舉而忽略了其他方面民主自治制度內(nèi)容的實施，導致《村民委員會組織法》規(guī)定的基層人民群眾享有的其他民主權利形同虛設。

村民自治發(fā)展的方向，就是要通過深入發(fā)掘其他基層自治實踐形式，努力開拓滿足基層群眾政治參與需求的自治空間，使人民群眾在民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等民主選舉之外的自治領域發(fā)揮更大的作用和影響，進而真正實現(xiàn)基層群眾的“自我管理、自我教育、自我服務”。例如，進一步加強社會主義協(xié)商民主制度向基層社會推進，建立、豐富和完善“民主懇談”“民主評議”“民主議事”等民主協(xié)商制度和機制，拓展協(xié)商民主的有效實踐形式，規(guī)范協(xié)商程序，保障和擴大基層群眾有序、有效參與基層政治生活，逐步實現(xiàn)基層政權、基層黨支部、基層自治組織和人民群眾以及其他自治主體的良性互動和協(xié)商治理；進一步加強村民對黨支部和村委會的監(jiān)督和制約，加強基層政務公開建設，維護和實現(xiàn)村民的知情權、建議權、表決權、質(zhì)詢權、審議權等各項政治參與權利，進一步完善村務監(jiān)督委員會制度、財務審計制度、決策責任追究制度等，完善基層民主監(jiān)督體系和權力監(jiān)督機制。此外，依托移動互聯(lián)網(wǎng)技術的迭代升級，充分借助微信、微博、網(wǎng)絡論壇、手機App等新技術、新思維、新手段，打破傳統(tǒng)政治參與渠道的時空壁壘，搭建多元自治主體之間暢通無阻的溝通、參與和互動平臺，逐步實現(xiàn)村民參與民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的即時性、有效性。

（四）就保障機制而言，應加強法治建設，實現(xiàn)村民自治的法治化、程序化、規(guī)范化

就村民自治的完善程度來看，在許多地區(qū)都建立起了村民大會、村代表大會、村委會負責制等規(guī)章制度，在一些自治狀況良好的地區(qū)，甚至還建立起了民主評議、民主咨詢、民主聽證、民主懇談等自治制度。可以說，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，村民自治自產(chǎn)生至今，與之相關的制度設計和制度體系不可謂不全面。然而，在實際運行當中，由于制度操作不規(guī)范等導致的制度輪空、制度流于形式的現(xiàn)象卻非常普遍。以村民選舉為例，在一些農(nóng)村地區(qū)，“正式選舉不召開選舉大會，即隨意擴大委托投票和流動票箱的使用范圍，選舉不是以大會場投票為主，或只是召集村民代表、村民小組長投票選舉村委會成員；選舉結果不當場公布，有的村選舉結束后，由于時間太晚或為暗箱操作選票，把選票封存起來第二天唱票，不檢查票箱”[17]（p79）。從中央到地方有關村民自治的制度和政策來看，基層自治的制度不可謂不全，但制度的不規(guī)范操作使制度的價值目標在具體實施過程中不僅導致制度空轉，甚至發(fā)生嚴重的扭曲，引起基層社會不滿情緒和不穩(wěn)定因素的滋生。

因此，進一步推進村民自治深入發(fā)展的關鍵，在于如何充分發(fā)揮各項制度的效能，將現(xiàn)有的制度體系融入基層社會治理的現(xiàn)實需要和具體實踐當中。這就要求進一步加強基層法治建設，實現(xiàn)基層自治的法治化、程序化、規(guī)范化。具體而言，一是應當進一步規(guī)范村民自治的具體運行，如在基層選舉中，通過立法的形式規(guī)范候選人的產(chǎn)生方式以及在選舉前對候選人的資格進行審查；完善投票程序，建立規(guī)范的投票、拉票、唱票程序，以及選舉工作結束后的公示制度；堅持和完善村民會議和村民代表會議制度。加強基層政務公開建設，規(guī)范村委會成員的罷免程序，完善民主監(jiān)督制度，切實保障人民群眾參與基層社會自治的各項民主權利等。二是及時梳理、調(diào)整和修訂現(xiàn)有法律規(guī)范中阻滯村民自治發(fā)展的有關規(guī)定，如通過立法的形式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府落實權力清單制度，明確基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進村民自治中的職責，規(guī)范基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力運行方式等。三是對其他具有推廣價值的區(qū)域性的村民自治實踐形式應及時地予以立法跟進。通過立法，將互助合作、協(xié)商議事等其他制度實踐納入現(xiàn)有的法律體系當中，使基層群眾的自治探索有法可依。總之，通過加強基層法治建設，使基層社會的自治或治理主體能夠以健全的法律體系作為自身參與基層自治活動的行為尺度，實現(xiàn)基層法治與基層民主自治的有機統(tǒng)一。

（五）就發(fā)展重心而言，應從關注基層民主建設轉向農(nóng)村社會的全方位治理

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的深入發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程進一步加快，在基層治理結構的持續(xù)性變遷下，基層社會治理的現(xiàn)代化成為公眾關注的焦點。這一轉變要求我們將村民自治放在社會治理的宏觀背景中，重新審視村民自治的功能和作用。事實證明，村民自治需要依托與社會發(fā)展的相互作用來激發(fā)自身的活力。一方面，社會自治是社會治理的題中之意。“社會治理并不只是政府對社會事務的治理，還必須有社會自治……社會自治是社會民主的實質(zhì)性內(nèi)容，也是社會治理現(xiàn)代化的必然趨勢。沒有發(fā)達的社會自治，就沒有高度發(fā)達的社會民主，也難以實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化”[18]（p3）。另一方面，社會的發(fā)育程度決定著基層民主的發(fā)展空間。作為基層社會治理的重要組成部分，村民自治的深化發(fā)展不僅依賴于自身制度設計的完善和自治技術的升級，而且還離不開基層社會建設的穩(wěn)步推進。

將村民自治以基層治理的形式納入國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏觀背景下，賦予了我們審視村民自治完全不同以往的發(fā)展視角?！拔覈鶎用裰靼l(fā)展的重要特點和成果，就是將基層民主發(fā)展寓于治理之中，在推進和實現(xiàn)社會的有效治理中獲得其特有的意義和價值，表現(xiàn)出基層民主發(fā)展治理化的特征”[19]。社會治理的現(xiàn)代化要求村民自治突破原有自治主體的慣性約束，作為一個動態(tài)開放的系統(tǒng)以包容的姿態(tài)吸納新生社會自治組織作為自治主體參與到基層社會治理中來，保持和發(fā)掘自身在基層社會治理中的制度活力。在社會治理理念的指導下，人們對村民自治關注的焦點和重心應逐步從政治領域民主投票選舉的程序化、規(guī)范化設計，轉向經(jīng)濟發(fā)展、文化教育、醫(yī)療保障、環(huán)境保護等各項具體利益訴求的彰顯；從村民民主自治權利的維護，逐步轉向生存權、發(fā)展權、財產(chǎn)權、受教育權、社會保障權等其他領域公民權利的拓展和延伸，這就要求村民自治具有更為強大的制度承載和民意吸納能力，以自治制度的轉型推進農(nóng)村基層社會的治理現(xiàn)代化。

總之，民主制度的確立并不意味著民主政治的實現(xiàn)。作為文本的制度設計，必須通過具體的實踐檢視和反復調(diào)適，以適應基層社會發(fā)展的需要才具有民主政治的現(xiàn)實意義。在新的歷史形勢下，村民自治在社會主體性建設、制度的規(guī)范化法治化建設、自治結構的調(diào)整以及政府與社會的良性互動等方面還有很長的路要走。完善村民自治，實現(xiàn)高效有序、良性發(fā)展的基層社會自治新格局，仍是一項長期而艱巨的任務。

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