行政事業(yè)單位內(nèi)部控制下的資源管理

楊敏

摘要：行政事業(yè)單位作為執(zhí)行社會公共事業(yè)的重要國家機(jī)關(guān)，其單位的內(nèi)部自身控制對于維護(hù)社會公共事業(yè)的正常運(yùn)行起到了重要的作用。為此，國家為保證其運(yùn)行，每年為其撥付大量資金。行政事業(yè)單位如果不建立完善的內(nèi)部控制，很可能導(dǎo)致貪污腐敗、挪用公款等行為的發(fā)生，百姓的民生、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的和諧穩(wěn)定都會受到一定的影響。因此，財政部在廣泛征求意見的前提下，在2012年11月29日發(fā)起了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會（2012）21號），2014年1月1日正式實施?，F(xiàn)在其正式實施已有三年多，各行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制和實施有一定的成效?，F(xiàn)就其內(nèi)部控制下資源管理問題進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；資源管理

行政事業(yè)單位主要提供教育、科研、體育、文娛、醫(yī)療等公共服務(wù)職能。因此，行政事業(yè)單位內(nèi)的公共資產(chǎn)是為了履行其公共事業(yè)的職能而提供的物質(zhì)保障，其中主要包括：資金、公用設(shè)備、公用車以及公用的固定資產(chǎn)。為加強(qiáng)社會公共服務(wù)，提供行政事業(yè)單位發(fā)展，必須做到正視資源管理出現(xiàn)的問題并加以解決。這樣才能對于滿足人民群眾基本生活需求起到積極的作用。其中內(nèi)部控制是其管理的重要方法和手段。

一、做好行政事業(yè)單位資源管理的意義及內(nèi)容

（一）做好行政事業(yè)單位資源管理的意義

隨著政府在試圖轉(zhuǎn)型為真正的為公民的利益而存在的服務(wù)型政府，政府的未來趨勢勢必會發(fā)展為權(quán)力受約束型政府。因此，政府公職人員必須以身作則，真正成為人民的公仆。與此同時，對于政府的公共資源，則必須做到資源真正利民和惠民，而不是將公民上繳的稅款用于少數(shù)權(quán)力人員的私人利益上，減少和杜絕行政事業(yè)單位內(nèi)的不正之風(fēng)。這樣，才能真正做到黨中央提倡的依法治國的理念，才能使政府的根基不動搖。另一方面，行政事業(yè)單位趨于未來更加規(guī)范化的發(fā)展。這樣就必須做到對資源充分、合理以及多元化地利用。這樣才能更好地發(fā)揮行政事業(yè)單位的職能。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制下資源管理的目標(biāo)及內(nèi)容

資源管理是為了能夠確保對行政事業(yè)單位的內(nèi)部資源做到合法和有效的利用。合法利用行政事業(yè)單位資源即在利用公共資源時要做到合乎法律、法規(guī)的規(guī)定，不能隨意挪用公共資源。有效、充分利用納稅人的資源給公民辦實事，也就是要發(fā)揮行政事業(yè)單位資源的最大效益。要做到效率利用，需要在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制整個過程中的預(yù)算編制、收支控制、政府采購過程、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制以及合同控制注重執(zhí)行的效率和執(zhí)行的管理，減少國有資產(chǎn)有意和無意的資源流失。

二、行政事業(yè)單位資源管理出現(xiàn)的問題

為提升國家公共服務(wù)質(zhì)量，真正做到惠民、利民，行政事業(yè)單位近年來得到國家大力的財務(wù)支持，其資源得到迅速增長。但是，行政事業(yè)單位本身財產(chǎn)管理體制并沒有得到相應(yīng)的改變和提升。這導(dǎo)致行政事業(yè)在其單位資源管理過程中出現(xiàn)了一些問題，其中主要包括以下三個方面：

（一）風(fēng)險管理意識淡薄

首先，作為公益服務(wù)性的行政事業(yè)單位，其工作人員大多為公務(wù)員。作為“鐵飯碗”的公務(wù)員，大多認(rèn)為自己的工作不具有風(fēng)險性。而且，單位公共資源的責(zé)任歸屬往往不明確，各項資產(chǎn)的丟失和毀損無人對其負(fù)責(zé)，就更使得行政事業(yè)單位工作人員缺少風(fēng)險管理的意識。其次，行政事業(yè)單位在處理工作時是重復(fù)性的，相對來說更依賴于經(jīng)驗。對于新信息和新知識的接納相對滯后，缺乏創(chuàng)新和與時俱進(jìn)的意識。因此，在國家增加行政事業(yè)單位內(nèi)部資源的新環(huán)境和背景下，工作人員依然以舊經(jīng)驗完成新類型的工作。再次，行政事業(yè)單位作為非營利性組織使得其工作人員減少了風(fēng)險管理成本和成效的對比。因此，行政事業(yè)單位整體存在資產(chǎn)管理風(fēng)險意識的缺失。

（二）內(nèi)部控制機(jī)制不完善，整體資產(chǎn)管理體系不健全

當(dāng)前我國大多數(shù)行政事業(yè)單位采取了內(nèi)部控制機(jī)制，但其應(yīng)用不夠深入，對財產(chǎn)的控制較少，且行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理形式性超過實用性。我國行政事業(yè)單位對于資產(chǎn)管理存在的風(fēng)險防范和控制的機(jī)制并不完善。資產(chǎn)管理的風(fēng)險體現(xiàn)在資產(chǎn)整體環(huán)節(jié)內(nèi)，其中包括前期預(yù)算編制、計劃決策；中期資產(chǎn)采購、驗收和使用的過程；后期資產(chǎn)的處置。整體環(huán)節(jié)都需要資產(chǎn)管理控制的加強(qiáng)、對于資產(chǎn)管理部門和管理人員的職責(zé)和權(quán)限規(guī)定等。

首先，預(yù)算的編制不科學(xué)，預(yù)算的劃撥和實際的使用存在較大差異。如果預(yù)算劃撥過高，容易造成資源的浪費(fèi)和貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。反之，預(yù)算過低，則實際操作過程中無法達(dá)到預(yù)期的工作成效。其次，資源分配不合理。行政事業(yè)單位的公益性及其績效評估的不公平導(dǎo)致單位內(nèi)部對于財務(wù)的劃撥和資源的使用不能用在“刀刃上”。常出現(xiàn)資源多分配到領(lǐng)導(dǎo)，而員工需要的資源往往匱乏。第三，資源的使用效率不高，不能做到物盡其用。國有固定資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，其原因之一是由于單位為保證每年的預(yù)算只增不減，即使在資源需求較少的年份依然會虛報所需資金。另外，非盈利的組織性質(zhì)導(dǎo)致行政事業(yè)單位缺乏資源有效使用的動機(jī)。相比之下，盈利性的公司為了能夠提高經(jīng)濟(jì)效益，獲得更高的利潤，在資源的使用上更注重成本效益原則。因此，行政事業(yè)單位依然存在較大的內(nèi)部控制機(jī)制不完善所導(dǎo)致的資產(chǎn)管理水平普遍較低的問題。

（三）監(jiān)督體系不健全，缺乏資源管理和使用的透明度

一方面，我國行政事業(yè)單位采用現(xiàn)金收付制，并未采納企業(yè)的權(quán)責(zé)發(fā)生制。現(xiàn)金收付制使得行政事業(yè)單位內(nèi)部的財務(wù)信息不僅缺乏成本效益的基本理念，而且也很難對于已購入的資產(chǎn)實行有效地監(jiān)督。舉例而言，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的信息記錄時間以資金的花費(fèi)日期為準(zhǔn)，而非固定資產(chǎn)以各使用期間的使用價值分配來記錄。這也使得監(jiān)督部門對于該項資產(chǎn)的使用方式難以進(jìn)行合理的評判。使得整個信息系統(tǒng)難以起到合理監(jiān)督的作用，使得資源難以進(jìn)行優(yōu)質(zhì)地管理。另一方面，行政事業(yè)單位的監(jiān)督部門主要是審計部門或有審計職能的部門。但是，區(qū)別于公司管治中董事會下設(shè)獨(dú)立的審計委員會主要負(fù)責(zé)監(jiān)督職能，行政事業(yè)單位內(nèi)部人際關(guān)系復(fù)雜，審計部門或具有審計功能的部門很難做到獨(dú)立內(nèi)部審計。因而，整個監(jiān)督體系環(huán)境較差，難以做到真正的獨(dú)立評估和監(jiān)督。endprint

另外，行政事業(yè)單位的財務(wù)信息和資源使用信息不透明。就企業(yè)而言，上市公司的資金來源于股民，其財務(wù)信息需要附審計意見公開披露給其利益相關(guān)者。行政事業(yè)單位的資金來自政府撥款，政府款項來源于公民的稅收。然而，公民卻缺少監(jiān)督行政事業(yè)單位資源使用狀況的權(quán)利。行政事業(yè)單位并不公開披露其財務(wù)報表信息及資源使用狀況。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位資源管理的措施

為應(yīng)對以上問題，以加強(qiáng)資源管理，可以從以下方面對其進(jìn)行改善。

（一）加強(qiáng)風(fēng)險意識和風(fēng)險識別及風(fēng)險監(jiān)督機(jī)制，提高預(yù)防意識，樹立良好的內(nèi)控環(huán)境

我國行政事業(yè)單位大多為自上而下的管理體制和組織文化，因此單位領(lǐng)導(dǎo)人對于內(nèi)部控制和風(fēng)險管理、監(jiān)督的重視程度直接影響到整個單位的整體風(fēng)險意識。據(jù)此，單位領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)擔(dān)起推動風(fēng)險意識的重任。

其次，想要樹立良好的內(nèi)控環(huán)境，在行動上也要積極。比如，在例行會議上強(qiáng)調(diào)風(fēng)險意識樹立的重要性，會議人員就本單位的執(zhí)行情況進(jìn)行深入討論，收集改進(jìn)意見。不僅如此，這種做法還可以具體問題具體分析，就本單位的特殊情況制定更適合本單位風(fēng)險意識培養(yǎng)的方式。又如，為更好地就單位具體情況樹立內(nèi)控環(huán)境，單位可根據(jù)自身特點(diǎn)制定風(fēng)險意識培養(yǎng)定期審查制度。定期檢測本單位內(nèi)控環(huán)境的建立進(jìn)度和其中存在的問題。以此對其進(jìn)行動態(tài)管理，及時修正。

（二）完善內(nèi)部控制機(jī)制，健全資產(chǎn)管理體系

首先，加強(qiáng)全面預(yù)算管理及預(yù)算績效管理，可以促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范，進(jìn)而整合資源以提高資產(chǎn)的使用效率。預(yù)算管理過程中需設(shè)立預(yù)算管理委員會，來起到日常監(jiān)督以及整體協(xié)調(diào)的作用。同時，設(shè)置個人權(quán)責(zé)，規(guī)范其考核激勵機(jī)制，以預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)對各個責(zé)任人進(jìn)行業(yè)務(wù)評估及業(yè)績考核，據(jù)以進(jìn)行獎罰。預(yù)算執(zhí)行過程中需要根據(jù)風(fēng)險的實際情況對評估標(biāo)準(zhǔn)不斷進(jìn)行調(diào)整。

其次，為加強(qiáng)資產(chǎn)管理，我國行政事業(yè)單位需建立內(nèi)部資產(chǎn)的動態(tài)管理體系，使資產(chǎn)的購置、使用、處置等環(huán)節(jié)能夠與行政事業(yè)單位的其他信息系統(tǒng)形成整體動態(tài)的管理機(jī)制，便于資產(chǎn)的內(nèi)部控制，提高資產(chǎn)信息的使用效率。通過對這種現(xiàn)代信息工具的運(yùn)用，建立資產(chǎn)管理系統(tǒng)，使資產(chǎn)定期的統(tǒng)計、報告、應(yīng)用分析等信息有平臺進(jìn)行公開。

再次，為防范資源分配不合理的現(xiàn)象，行政事業(yè)單位需要對公共資產(chǎn)的使用管理制定更加嚴(yán)格的限制規(guī)定。比如，對于公家車應(yīng)當(dāng)限定使用人員的權(quán)限及批報合理的使用目的。

（三）加強(qiáng)資源使用的監(jiān)督體系，增加對群眾的透明度以加強(qiáng)群眾監(jiān)督

為加強(qiáng)對資源的監(jiān)督管理，我國行政事業(yè)單位在以收付實現(xiàn)制為基本計量方法的基礎(chǔ)上，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制來對一些固定資產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)使用過程中的計量。這樣，才可以使財務(wù)信息較為合理地反映和評估資產(chǎn)在每一期的耗損，對資源的使用進(jìn)行優(yōu)質(zhì)地管理和監(jiān)督。

此外，為加強(qiáng)行政事業(yè)單位審計部門的獨(dú)立性，審計部門和審計相關(guān)部門的工作人員要加強(qiáng)形式獨(dú)立性和實質(zhì)獨(dú)立性的監(jiān)督和管理機(jī)制。首先，嚴(yán)格禁止審計部門及審計相關(guān)部門工作人員與本行政事業(yè)單位重要領(lǐng)導(dǎo)人、財務(wù)部門人員及其他工作人員存在親信關(guān)系。其次，為了預(yù)防實質(zhì)上的不獨(dú)立，內(nèi)部審計相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)定期輪換。再次，為了激勵審計部門工作人員有效、獨(dú)立地展開監(jiān)督工作，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對于其內(nèi)部審計工作建立嚴(yán)格、明確的懲獎機(jī)制。這樣才能夠加強(qiáng)對資源使用的監(jiān)督體系。

為加強(qiáng)群眾監(jiān)督，在必要時，不僅要進(jìn)行內(nèi)部審計，還要不定期進(jìn)行外部審計。其財務(wù)信息附帶外部審計結(jié)果對外進(jìn)行公開披露，使得群眾可以更好地了解我國行政事業(yè)單位資源的使用狀況，真正做到透明辦公，公開辦公。

為加強(qiáng)我國行政單位資源的使用有效性，需要解決三個問題：風(fēng)險管理意識淡薄、內(nèi)部控制的基本環(huán)境較差；內(nèi)部控制機(jī)制不完善，資產(chǎn)的管理體系不健全；監(jiān)督體系不健全，缺乏資源管理和使用的透明度。只有具體解決了以上每個問題，才能使社會公民的利益不受到侵犯，行政事業(yè)單位真正做到“服務(wù)為民”。

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（作者單位：天津商業(yè)大學(xué)寶德學(xué)院）endprint