信訪中涉法涉訴問題研究

摘要：信訪是我國一項特殊的權(quán)利救濟(jì)制度，信訪工作也是考核各地方政府的一項指標(biāo)，近年來，各地信訪局接待的信訪事項中以涉法涉訴為重點的案件不斷攀升，這就需要信訪部門準(zhǔn)確區(qū)分，引導(dǎo)涉法涉訴類事項的信訪人通過行政或法律途徑解決問題，有效化解矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：信訪；涉法涉訴；行政機(jī)關(guān)；行政訴訟；法院；監(jiān)察機(jī)關(guān)；纏訪鬧訪

中圖分類號：D926文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）32-0131-02

作者簡介：張倩，蘭州大學(xué)，法律碩士，中共鐵嶺市委黨校政法教研部，講師。

一、區(qū)分信訪中的涉法涉訴事項

渉法信訪包括涉及民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法，本文主要探討的是涉及行政訴訟的范圍。行政機(jī)關(guān)降低上訪率最有效的方法就是將信訪中的涉法涉訴問題區(qū)分出來，引導(dǎo)信訪人或進(jìn)行行政復(fù)議或訴至法院，啟動正常的法律程序。但在信訪的諸多事項中，挑出涉法涉訴問題并非易事，甚至許多上訪人是在法律途徑走不通的情況下才去信訪。行政機(jī)關(guān)在接訪時要詳細(xì)了解信訪人反映的情況、提出的要求才能甄別。我國的《信訪條例》規(guī)定：“信訪，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動”①。從這個定義中可看出，對于反映情況、提建議意見是接待信訪的范疇，而投訴請求則應(yīng)視情況進(jìn)行分類。信訪人在對行政機(jī)關(guān)的投訴中，一般可分為兩類。一是投訴行政機(jī)關(guān)不作為，對此類可基本劃入行政訴訟的管轄范圍，由法院判斷行政機(jī)關(guān)不作為的行為是否合法，如果不合法可作為責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的判決或裁定，保護(hù)信訪人的權(quán)益。二是投訴行政機(jī)關(guān)的主動作為行為侵害了信訪人的權(quán)益，在這類投訴中，就需要仔細(xì)區(qū)分，對于已不具備可訴性的投訴按信訪程序處理?？紤]可訴性時不僅要看實體要求，也要注意程序要求，比如時效，有些信訪人反映的事項在內(nèi)容上可通過司法手段解決，但卻超過了訴訟或復(fù)議所規(guī)定的法定時限，就不能將此看作涉法涉訴事項了。對于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為或其他符合法律法規(guī)規(guī)定，屬于政法機(jī)關(guān)管轄的信訪事項，則可以通過司法程序或相關(guān)法定救濟(jì)途徑解決。接訪的各類行政機(jī)關(guān)可按照刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、行政復(fù)議法、國家賠償法及其他相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確訴與訪的甄別標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)分界限，細(xì)化受理范圍和條件。二、信訪中涉法涉訴問題產(chǎn)生的原因

我國歷史上一直有上訪的傳統(tǒng)，并且行政訴訟法在我國產(chǎn)生較晚，時至今日也未像民事訴訟法和刑事訴訟法一樣普及。當(dāng)老百姓與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生矛盾時，通常第一時間想到的是通過上訪，請求官員解決糾紛，維護(hù)權(quán)益，而不是通過去法院啟動行政訴訟程序。這種現(xiàn)象很大程度上與行政訴訟的“三難”（立案難、審理難、執(zhí)行難）有關(guān)，即使一些訴求在法律手段上得到了解決，耗時也會很久。目前，行政訴訟在我國司法實踐中還存在諸多問題，需要當(dāng)事人投入大量的時間和精力，還未必取得好的效果。某些案件在法院不能立案，或是審理時間漫長，遲遲沒有結(jié)果，甚至勝訴后無法執(zhí)行，這類案件中有個別在上訪過程中被關(guān)注或批示，會得以較好地解決。一部分訪民通過信訪這一途徑使自己被侵害的合法權(quán)益得到了適當(dāng)?shù)木葷?jì)，其中有些訪民所取得的信訪利益甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)。②媒體會對這些案例廣泛宣傳報導(dǎo)，使民眾產(chǎn)生對上訪解決問題的依賴心理。另外，部分地方政府為了政績考核的需要不惜以違反法律為代價滿足一些纏訪鬧訪者的不合理甚至不合法要求，甚至政府花錢買平安。這樣既破壞了法律的權(quán)威，也對其他有合法訴求的當(dāng)事人不公平，使得廣大人民群眾產(chǎn)生“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的錯誤認(rèn)識，把信訪解決過程演變成醞釀更多新的涉訴信訪的溫床，客觀上導(dǎo)致信訪活動的擴(kuò)大化和普遍化。③三、將涉法涉訴類事項導(dǎo)入法律程序辦理

將涉法涉訴類信訪問題引入法律途徑，首先要求接待信訪的行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)清訴與訪的界限與標(biāo)準(zhǔn)，以防止誤將非涉法類信訪事項推入法律程序。筆者在司法實踐中就遇到過一起典型案例，某地企事業(yè)單位的部分職工依據(jù)多年前政府下達(dá)的政策性文件選擇了“買斷”，在這批人達(dá)到退休年齡可以領(lǐng)取退休金時，這批人認(rèn)為他們的退休金比正常上班退休的人少，于是到當(dāng)?shù)厝松缇中旁L，人社局做出了回復(fù)意見未支持信訪訴求，這批人便不斷上訪。對于信訪的意見并不在法院行政訴訟的范圍內(nèi)，但信訪局等單位為了推脫責(zé)任，把這批人推到了法院，要求其行政訴訟，而這些人的起訴被裁定駁回后，又回去繼續(xù)上訪，問題不但沒有解決，反而激化了信訪人與行政機(jī)關(guān)的矛盾。與之相反的是，一些符合條件的訴求卻進(jìn)入不了法律程序，這就需要提升信訪接待人員的專業(yè)水平，各行政機(jī)關(guān)可定期為接訪人員組織培訓(xùn)，學(xué)習(xí)了解相關(guān)的法律政策，必要時可尋求律師幫助甄別判斷。信訪局可細(xì)化各類信訪事項的受理范圍和條件，對每一起信訪事項，都要準(zhǔn)確把握性質(zhì)和類別，符合法定條件的，及時導(dǎo)入審判機(jī)關(guān)訴訟程序、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督程序、公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)的法律程序辦理。④

其次，要確保法律程序有效運(yùn)轉(zhuǎn)。訴訟是當(dāng)事人最后一道救濟(jì)程序，在受理過程中，法院絕不能擅自設(shè)立門檻，將一些重大敏感的涉法涉訴事項拒之門外，各地都應(yīng)將行政訴訟異地管轄落實到位，保證符合訴訟范圍的信訪事項都能在法院立案。審理過程要公開、接受社會各界監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行行政訴訟法中的證據(jù)規(guī)則，對行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)證據(jù)有瑕疵應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證不能的不利后果。落實審理期限，在法律規(guī)定的時間內(nèi)審結(jié)案件，如發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)干擾辦案的情況，及時向上級領(lǐng)導(dǎo)或檢察機(jī)關(guān)報告。判決作出后，如行政機(jī)關(guān)敗訴，法院和檢察院應(yīng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對判決結(jié)果的執(zhí)行情況，保證信訪人的合法訴求，在司法程序和時限內(nèi)得到公平公正解決。

再次，各地檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)可與黨政信訪部門建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，對于一些轉(zhuǎn)入訴訟程序后仍未得到妥善解決的當(dāng)事人繼續(xù)信訪的，信訪部門可請求檢察院、監(jiān)察委介入調(diào)查，并引導(dǎo)涉法涉訴信訪群眾依法向相關(guān)檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)反映問題，加強(qiáng)對各行政機(jī)關(guān)和法院的監(jiān)督，切實解決部門間為推卸、逃避責(zé)任推諉扯皮的問題或相互包庇袒護(hù)。如在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)法院作出的判決或裁定有錯誤，信訪部門可指導(dǎo)信訪人申請檢察機(jī)關(guān)提起抗訴；如發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法違紀(jì)行為或法院枉法裁判的，應(yīng)及時向監(jiān)察機(jī)關(guān)匯報。檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭建立完備的責(zé)任追究機(jī)制，對執(zhí)法行為不當(dāng)、徇私枉法等引起的涉訴信訪案件，實行責(zé)任倒查，對違法的行政機(jī)關(guān)工作人員、引發(fā)錯案、瑕疵案的辦案人員嚴(yán)格依法處理。在政法機(jī)關(guān)內(nèi)部嚴(yán)格明確落實辦案部門的糾錯責(zé)任，專門體系的調(diào)控責(zé)任，包案領(lǐng)導(dǎo)的息訪責(zé)任，真正使責(zé)任科學(xué)、合理、明確、到位。⑤

最后，對于法律程序進(jìn)行完畢且經(jīng)過監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)密調(diào)查的信訪案件退不出處理程序的，當(dāng)事人仍然反復(fù)纏訪鬧訪，嚴(yán)重影響正常的信訪秩序和社會秩序的，應(yīng)當(dāng)通過司法手段對當(dāng)事人進(jìn)行懲治。目前個別接訪部門為了使信訪人息訴罷訪，不惜滿足信訪人的無理要求，比如對待“釘子戶”上訪問題，為使其搬遷滿足其各種不合理要求。這無異于飲鴆止渴，個別信訪者通過纏訪鬧訪獲得了極大的利益，而遵守法紀(jì)的人卻明顯“吃虧了”。這就會導(dǎo)致群眾認(rèn)為可以通過不斷信訪獲取利益，引發(fā)新的上訪、反復(fù)上訪。為社會的和諧穩(wěn)定留下諸多隱患，嚴(yán)重影響依法處理涉法涉訴信訪問題的工作成效，影響信訪群眾對涉法涉訴信訪改革的信任。各地公安機(jī)關(guān)在對待纏訪鬧訪者時，要嚴(yán)格按照信訪條例規(guī)定的程序進(jìn)行，對于不構(gòu)成犯罪或行政拘留的上訪人，以教育、訓(xùn)誡為主，避免違反程序規(guī)定造成新的行政訴訟。[注釋]

①《信訪條例》第二條.

②章彥英.涉法涉訴信訪之案件成因、制度困局與破解之道.法學(xué)論壇，2011（1）.

③陳悍國.涉法涉訴信訪存在的問題原因及對策.無錫市法學(xué)會網(wǎng)站，2016-12-18.

④駱惠華.《以問題為導(dǎo)向，破解三大難題》——中央政法委涉法涉訴信訪改革三個配套文件解讀.中國長安網(wǎng)，2014-9-12.

⑤劉樹枝.和諧社會語境中涉法涉訴信訪問題的成因與對策.法治研究，2011（4）.（上接第133頁）

讓他們的生命、自由和財產(chǎn)得到應(yīng)有的保障，為了互相保護(hù)他們的生命、特權(quán)和財產(chǎn)，人們應(yīng)該訂立契約，脫離自然狀態(tài)，結(jié)合成一個完整的政治社會，讓一個民族成為最高政府統(tǒng)治下的國家。簽訂契約，讓人們放棄自保和懲罰犯罪的權(quán)利，甘愿各自放棄單獨(dú)行使的懲罰權(quán)利，把他們交給社會，交給指定的人去行使。相對應(yīng)缺陷中的三點，便誕生出洛克的三權(quán)分立核心中的——立法權(quán)、對外權(quán)、執(zhí)行權(quán)，這是非常水到渠成的想法，其間智慧令人驚嘆。

（四）自然狀態(tài)的缺陷的解決方法的強(qiáng)調(diào)要素：社會契約論作為洛克的政治理論的一個非常重要的內(nèi)容，洛克給了它三個基本要素的強(qiáng)調(diào)，這些要素放到四百年后的今天，仍然具有非常廣泛的普適性，他們?yōu)楝F(xiàn)代西方國家的憲政攢足了基礎(chǔ)，用足了自己的政治智慧：

1.洛克強(qiáng)調(diào)“同意”的重要性，這是他貫徹落實“自由”和“理性”精神的結(jié)果，體現(xiàn)了人民主權(quán)的原則。人們要一致同意聯(lián)合聯(lián)合成為一個政治社會和組成一種國家，同意當(dāng)今確立的法律，政府的運(yùn)行，才能讓立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和對外機(jī)構(gòu)最大限度地高效發(fā)揮自己的職能。他還特別強(qiáng)調(diào)，以武力征服民眾不包含在“同意”之中。

2.洛克強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的有限性。正如上文所提到的，人們?yōu)榱嘶ハ啾Ｗo(hù)他們的生命、特權(quán)和財產(chǎn)，放棄了自保和懲罰犯罪的權(quán)利，甘愿放棄各自單獨(dú)行使的懲罰權(quán)利，這也僅僅只是人類的權(quán)利的一部分，也并不是全部。人們所保留的生命、財產(chǎn)和自由的權(quán)利，是政治權(quán)力的界限?？偠灾臋?quán)力是有限的，以人們的自然權(quán)利為基礎(chǔ)，為契約的內(nèi)容所限制。作為資產(chǎn)階級的代言人，洛克尤其認(rèn)為個人私有財產(chǎn)是絕對神圣不可侵犯的。

3.洛克強(qiáng)調(diào)依據(jù)法律來維護(hù)社會秩序和個人自由的必然性。他認(rèn)為法律的目的不是廢除或者限制自由，而是保護(hù)和擴(kuò)大自由，他相信良好的憲政會給自由以良性的循環(huán)。在法律允許的范圍內(nèi)，人們完全可以隨心所欲地處理自己的人身、行動和財產(chǎn)，大概就是我們當(dāng)下所說的“法無禁止皆可為”吧。正是因為這個范圍內(nèi)不受制于任何人的其他意志，洛克的社會契約理論才為歐洲的自由主義學(xué)說奠定了基礎(chǔ)。[參考文獻(xiàn)]

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