公共財(cái)政支持科研創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估體系研究

何華武+楊秀君

【摘要】績(jī)效評(píng)估是一種重要的管理方法，探索和建立科技成果轉(zhuǎn)化導(dǎo)向的公共財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于提高科技成果轉(zhuǎn)化水平，提高公共財(cái)政資金利用效率有重要意義。本文通過(guò)分析我國(guó)公共財(cái)政支持科研創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化存在科技投入對(duì)象缺乏多元化、評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏轉(zhuǎn)化導(dǎo)向、評(píng)價(jià)主體相對(duì)單一、評(píng)價(jià)信息缺乏有效應(yīng)用等問(wèn)題，提出應(yīng)建立以企業(yè)為核心的財(cái)政科技評(píng)價(jià)機(jī)制、建立多經(jīng)濟(jì)主體財(cái)政投入評(píng)價(jià)機(jī)制、建立財(cái)政指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)杠桿評(píng)價(jià)機(jī)制、建立科技成果經(jīng)濟(jì)價(jià)值的評(píng)價(jià)機(jī)制、建立財(cái)政科技績(jī)效的分類評(píng)價(jià)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】科技成果轉(zhuǎn)化 公共財(cái)政支出 科研創(chuàng)新績(jī)效 評(píng)估體系

【中圖分類號(hào)】 C939 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.24.013

近年來(lái)，我國(guó)大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，將技術(shù)創(chuàng)新上升到國(guó)家戰(zhàn)略的層面。同時(shí)，為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中環(huán)境成本過(guò)高、生產(chǎn)與消費(fèi)缺乏協(xié)調(diào)性等問(wèn)題，我國(guó)正積極推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，并著力進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度分析，企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，也是技術(shù)創(chuàng)新成果的實(shí)現(xiàn)主體①，技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)最終體現(xiàn)為新產(chǎn)品產(chǎn)值的實(shí)現(xiàn)以及工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)等方面。在具體實(shí)踐的過(guò)程中，由于我國(guó)傳統(tǒng)的公共財(cái)政支持體系以高校等研發(fā)機(jī)構(gòu)為主體，在高強(qiáng)度的公共財(cái)政投入支持下，我國(guó)的科技論文數(shù)量、專利申請(qǐng)數(shù)量以及專利授權(quán)數(shù)量等有了顯著提升，但是，由于缺乏完備的科技成果轉(zhuǎn)化體系的建設(shè)，真正形成市場(chǎng)價(jià)值的科技創(chuàng)新成果數(shù)量有限，進(jìn)而也導(dǎo)致了公共財(cái)政支出的績(jī)效較低。②從實(shí)踐層面分析，綜合評(píng)價(jià)是一種重要的管理方法，探索和建立科技成果轉(zhuǎn)化導(dǎo)向的公共財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于提高科技成果轉(zhuǎn)化水平、提高公共財(cái)政資金利用效率具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

我國(guó)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的現(xiàn)狀

從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程分析，知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式日益深化，知識(shí)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮的功能更加顯著。從實(shí)現(xiàn)知識(shí)積累和知識(shí)生產(chǎn)的過(guò)程分析，創(chuàng)新成為實(shí)現(xiàn)知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的重要實(shí)踐基礎(chǔ)。著名技術(shù)創(chuàng)新專家將創(chuàng)新歸納為技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新等不同形式。為了適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，我國(guó)啟動(dòng)了國(guó)家創(chuàng)新體系的建設(shè)工作，并將創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)提高到國(guó)家戰(zhàn)略的層面組織實(shí)施。在具體實(shí)踐過(guò)程中，研發(fā)投入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重不低于2.5%、科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超過(guò)70%、對(duì)外技術(shù)依存度降低到30%以下等成為我國(guó)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)。

在我國(guó)傳統(tǒng)的科技資源投入體制下，高校和科研機(jī)構(gòu)是主要的財(cái)政資金應(yīng)用主體，相對(duì)應(yīng)地，科技論文、專利等成為創(chuàng)新的主要成果形式。但是，由于缺乏完備的市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制，大量科技創(chuàng)新成果停留在實(shí)驗(yàn)室階段或者論文、專利等層面，創(chuàng)新工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能未能顯著凸顯。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)大約有超過(guò)70%的科技成果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的產(chǎn)業(yè)化。通過(guò)體制和機(jī)制創(chuàng)新提高我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化效率已經(jīng)成為進(jìn)一步提高我國(guó)創(chuàng)新能力的關(guān)鍵路徑。

2017年，上海市繼《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的實(shí)施意見(jiàn)》《上海市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》之后，制定并實(shí)施了《上海市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案（2017～2020）》，組成了上海推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的完整體系。按照上海市制定的新型科技成果轉(zhuǎn)化政策體系，70%的科技成果轉(zhuǎn)化收益將作為對(duì)科技人員的獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬，各個(gè)機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)上述激勵(lì)力度進(jìn)行提升，例如上海同濟(jì)大學(xué)實(shí)施將85%的科研轉(zhuǎn)化收益歸屬科研團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)政策。

公共財(cái)政支出支持科技創(chuàng)新及其發(fā)展趨勢(shì)

政府財(cái)政資金在研究與開(kāi)發(fā)活動(dòng)中發(fā)揮了重要功能。國(guó)家科技部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，政府財(cái)政資金在研究與開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的比重超過(guò)80%，政府應(yīng)用于研究與開(kāi)發(fā)活動(dòng)的財(cái)政資金年均增長(zhǎng)率超過(guò)10%，是我國(guó)研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)最重要的資金來(lái)源。在政府財(cái)政資金支持研究與開(kāi)發(fā)活動(dòng)的形式方面，直接性科研項(xiàng)目支持、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新融資貼息、企業(yè)技術(shù)改造資金支持等形式廣泛應(yīng)用于研究與開(kāi)發(fā)的相關(guān)活動(dòng)。由于受到政府對(duì)研究與開(kāi)發(fā)活動(dòng)的高度重視③，專利申請(qǐng)量保持了接近10%的增長(zhǎng)速度，專利授權(quán)數(shù)量增長(zhǎng)率超過(guò)20%。在我國(guó)財(cái)政稅收政策改革的過(guò)程中，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政資金利用績(jī)效的評(píng)估從而提高財(cái)政資金利用效率也是重要的實(shí)踐創(chuàng)新。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年，中央財(cái)政對(duì)超過(guò)3000億元的財(cái)政資金應(yīng)用績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)?？梢?jiàn)，公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估將成為新常態(tài)，實(shí)踐的廣度和深度將不斷擴(kuò)展。

發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政支出支持科技創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估的做法分析

第一，財(cái)政科技評(píng)價(jià)的立法體系建設(shè)。立法體系建設(shè)是開(kāi)展財(cái)政科技評(píng)價(jià)工作的重要法制基礎(chǔ)，從而保障財(cái)政科技評(píng)價(jià)工作的合法性和權(quán)威性。以美國(guó)為例，早在1993年，克林頓政府就制定了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，該法案詳細(xì)規(guī)定了美國(guó)財(cái)政科技績(jī)效的評(píng)價(jià)體系和實(shí)施細(xì)則。

第二，實(shí)施差異化的財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)。從財(cái)政資金支持形式和支持對(duì)象的角度分析，根據(jù)資金支持形式和支持對(duì)象的差異進(jìn)行個(gè)性化的財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)是一種有效的管理科學(xué)方法。日本的尖端技術(shù)探索計(jì)劃、美國(guó)預(yù)算管理辦公室提出的評(píng)估分級(jí)辦法都在實(shí)施差異化的財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)方面提供了諸多有益經(jīng)驗(yàn)借鑒。

第三，引入第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助實(shí)施評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)過(guò)程和評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性是保證評(píng)價(jià)結(jié)果公允性的實(shí)踐基礎(chǔ)，政府既作為財(cái)政科技資金供給主體又作為財(cái)政科技評(píng)價(jià)主體的模式難以有效保證評(píng)價(jià)結(jié)果公允性。④為此，發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)施財(cái)政科技評(píng)價(jià)的過(guò)程中引入了第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，例如日本政府的財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制同時(shí)由政府和第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)實(shí)施。

第四，強(qiáng)化財(cái)政科技評(píng)價(jià)信息應(yīng)用。財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)工作的本質(zhì)在于通過(guò)總結(jié)為后續(xù)財(cái)政科技資金應(yīng)用績(jī)效的提升提供指導(dǎo)意義，因此，財(cái)政科技評(píng)價(jià)信息的有效應(yīng)用具有重要實(shí)踐意義。德國(guó)等科技發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視財(cái)政科技評(píng)價(jià)信息的應(yīng)用，通常將財(cái)政科技評(píng)價(jià)信息作為下一期財(cái)政科技資金安排的決策依據(jù)。endprint

公共財(cái)政支出支持科技創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估的瓶頸分析

第一，科技投入對(duì)象缺乏多元化。高校、研究院所是我國(guó)公共財(cái)政科技支出的主要對(duì)象，企業(yè)獲得的公共財(cái)政科技支持的力度相對(duì)較弱。同時(shí)，就企業(yè)而言，公共財(cái)政科技支出以國(guó)有企業(yè)為支持的主要對(duì)象，而更具有科技創(chuàng)新活力的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體較難獲得公共財(cái)政科技資金的支持。

第二，財(cái)政科技評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏轉(zhuǎn)化導(dǎo)向?？萍紕?chuàng)新的價(jià)值體現(xiàn)在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，現(xiàn)行財(cái)政科技評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)偏重對(duì)于論文、獲獎(jiǎng)、專利等知識(shí)成果產(chǎn)出層面的考評(píng)，弱化了對(duì)科技創(chuàng)新成果最終經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面的考評(píng)，從而弱化了財(cái)政科技資金的科技成果轉(zhuǎn)化導(dǎo)向。

第三，財(cái)政科技評(píng)價(jià)主體相對(duì)單一。在現(xiàn)行的公共財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，政府既是財(cái)政科技資金的供給主體，同時(shí)也是績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施主體，這種體制導(dǎo)致了政府“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象，難以保證評(píng)價(jià)結(jié)果本身的公允性。

第四，財(cái)政科技評(píng)價(jià)信息缺乏有效應(yīng)用。公共財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)工作的價(jià)值在于為財(cái)政科技資金的高效利用提供決策依據(jù)，因此，財(cái)政科技評(píng)價(jià)信息的應(yīng)用是績(jī)效評(píng)價(jià)工作價(jià)值的重要實(shí)現(xiàn)路徑⑤，現(xiàn)行財(cái)政科技評(píng)價(jià)信息工作往往停留在呈現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果的層面，而在評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方面尚存不足。

公共財(cái)政支出支持科技創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估的體系構(gòu)建

第一，建立以企業(yè)為核心的財(cái)政科技評(píng)價(jià)機(jī)制。以高等院校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)為主體的財(cái)政科技資金投入機(jī)制導(dǎo)致我國(guó)大量科技成果最終停留在科技論文、專利等層面，創(chuàng)新知識(shí)成果到經(jīng)濟(jì)成果之間由于缺乏有效鏈接，導(dǎo)致大量科技成果的市場(chǎng)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。因此，必須建立以企業(yè)為核心的財(cái)政科技資金投入機(jī)制，實(shí)施創(chuàng)新項(xiàng)目的企業(yè)牽頭機(jī)制，從而形成從知識(shí)創(chuàng)新到經(jīng)濟(jì)成果實(shí)現(xiàn)時(shí)間的有效鏈接，例如可以將“企業(yè)研發(fā)資金投入占財(cái)政科技投入的比重”納入財(cái)政科技績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

第二，建立多經(jīng)濟(jì)主體財(cái)政投入評(píng)價(jià)機(jī)制。在科技資金的具體投向方面，政府更加傾向于向國(guó)有企業(yè)（國(guó)有控股或者國(guó)有產(chǎn)權(quán)控股的工業(yè)企業(yè)）進(jìn)行科技資金撥付，而民營(yíng)企業(yè)獲得的政府資金科技創(chuàng)新支持力度有限。事實(shí)上，相比國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)更加活躍，創(chuàng)新績(jī)效也更加顯著，理應(yīng)獲得更多支持。因此，應(yīng)建立多元化政府資金科技創(chuàng)新支持機(jī)制，將面向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)政科技支持比重納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)的支持力度。

第三，建立財(cái)政指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)杠桿評(píng)價(jià)機(jī)制。通過(guò)財(cái)政資本的杠桿功能吸引更多社會(huì)資本服務(wù)于科技成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)域是財(cái)政科技績(jī)效的重要體現(xiàn)形式。總體而言，我國(guó)財(cái)政科技支出中，用于中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)政科技支出相比發(fā)達(dá)國(guó)家而言仍存在顯著差距。例如，我國(guó)財(cái)政科技支出中用于支持中小企業(yè)的僅占到千分之1.17，顯著低于美國(guó)6.74的水平。為了彌補(bǔ)我國(guó)財(cái)政資本在支持工業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面的不足，應(yīng)發(fā)揮財(cái)政杠桿效應(yīng)拓展科技資金來(lái)源。例如，可以依托財(cái)政資金發(fā)起和設(shè)立企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)基金，發(fā)揮財(cái)政資本的杠桿效應(yīng)，積極吸引社會(huì)資本參與到工業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中。

第四，建立科技成果經(jīng)濟(jì)價(jià)值的評(píng)價(jià)機(jī)制。創(chuàng)新活動(dòng)的最終價(jià)值體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)，只有當(dāng)科技成果轉(zhuǎn)換成社會(huì)效益或經(jīng)濟(jì)效益⑥，才是完整的創(chuàng)新過(guò)程。將實(shí)驗(yàn)室里的科技成果轉(zhuǎn)化成產(chǎn)品價(jià)值，是落實(shí)創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。因此，在建立財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的過(guò)程中，應(yīng)將“新產(chǎn)品銷售收入”“新產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)增加值”“新產(chǎn)品市場(chǎng)占有率”等能夠反映科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的指標(biāo)納入財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中。

第五，建立財(cái)政科技績(jī)效的分類評(píng)價(jià)機(jī)制。高等院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等創(chuàng)新主體和財(cái)政科技資金的應(yīng)用主體在創(chuàng)新價(jià)值鏈的實(shí)現(xiàn)途徑存在顯著差異性，例如從科技論文向科技成果經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化和從專利向科技成果經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化就存在顯著差異。因此，在對(duì)于財(cái)政科技績(jī)效的評(píng)價(jià)方面，也應(yīng)根據(jù)創(chuàng)新主體的不同進(jìn)行差異化評(píng)價(jià)，從而發(fā)揮公共財(cái)政支出科技評(píng)價(jià)體系對(duì)于不同評(píng)價(jià)主體的引導(dǎo)功能和激勵(lì)功能。

注釋

聶鳴、曾赤陽(yáng)、丁秀好：《不同政府科技資助與區(qū)域R&D產(chǎn)出的關(guān)系研究》，《科學(xué)學(xué)研究》，2014年第10期，第1468～1475頁(yè)。

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王慶元、張杰軍、張赤東：《我國(guó)創(chuàng)新型企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)與發(fā)明專利申請(qǐng)量關(guān)系研究》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》，2010年第11期，第5～10頁(yè)。

靳巧花、嚴(yán)太華：《自主研發(fā)與區(qū)域創(chuàng)新能力關(guān)系研究——基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的動(dòng)態(tài)門限效應(yīng)》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》，2017年第2期，第148～157頁(yè)。

徐娜娜、徐雨森：《資源、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)與后發(fā)企業(yè)逆向創(chuàng)新的協(xié)同演化——基于海爾集團(tuán)的縱向案例研究》，《管理評(píng)論》，2016年第6期，第216～228頁(yè)。

何曉清：《創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)演化視角下的區(qū)域創(chuàng)新機(jī)制研究——以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和中低技術(shù)產(chǎn)業(yè)為例》，《研究與發(fā)展管理》，2017年第1期，第22～31頁(yè)。

責(zé) 編/戴雨潔endprint