人民民主與少數(shù)民族權益的統(tǒng)一：民族區(qū)域自治的價值取向

摘要：中國現(xiàn)代多民族國家的建構面臨兩大任務：從國家現(xiàn)代化的角度講，完善以人民民主為核心的社會主義現(xiàn)代國家制度體系是主線；從族際政治整合的角度講，其建設進程必須處理好國家統(tǒng)一與少數(shù)民族發(fā)展間的關系。這一歷史場景決定了其建構過程必須實現(xiàn)人民民主與少數(shù)民族權益維護間的有機統(tǒng)一。依此基本關系審視民族區(qū)域自治制度，可以發(fā)現(xiàn)：理論上，它破解了二者統(tǒng)一的難題，樹立了理論自信；實踐中，實證資料證實它能夠?qū)崿F(xiàn)二者間的協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步提升了人們的制度自信。因此，實現(xiàn)中國現(xiàn)代多民族國家的建構，必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度。

關鍵詞：人民民主；少數(shù)民族權益維護；民族區(qū)域自治制度；理論自信；制度自信

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.02.0009

民族區(qū)域自治制度，是中國現(xiàn)代多民族國家建構的基本制度保障，也是其進行族際政治整合的基本制度形態(tài)。認識該制度并對其進行理論化闡釋，是完善這一基本政治制度的重要前提。在這方面，理論界存在兩種聲音：一種是民族自治，另一種是民族共治。在評析這兩種理論的基礎上，本文認為可以從人民民主與少數(shù)民族權益維護辯證統(tǒng)一的角度，對民族區(qū)域自治進行新闡釋。分析《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡稱《民族區(qū)域自治法》）可發(fā)現(xiàn)：民族區(qū)域自治制度的運作機制實現(xiàn)了這種辯證統(tǒng)一關系，樹立了理論自信；而且，在實踐層面上，它可以實現(xiàn)國家性與民族性的統(tǒng)一，具有堅定的制度自信。

一、民族區(qū)域自治制度研究綜述：“民族自治”抑或“民族共治”

民族區(qū)域自治制度，是中國實現(xiàn)族際政治整合的制度架構[1]85，是基本政治制度之一?；诙嗝褡鍑医ㄔO的現(xiàn)實狀況，民族區(qū)域自治制度在理論界獲得了較多關注。梳理相關文獻可發(fā)現(xiàn)，相關研究主要沿著“民族自治”與“民族共治”兩種思路展開。

（一）“民族自治”視野中的民族區(qū)域自治制度

“民族自治”理論的緣起，與西方民族主義運動具有千絲萬縷的聯(lián)系。民族主義的基本主張是“一個人民，一個民族，一個國家”[2]134。然而，許多非主體民族由于自身力量有限，難以單獨建立國家。在殖民地時代的西方社會，這些非主體民族一般難以獲得公民資格而被排除在政權之外，如18、19世紀的美國黑人。面對族際間的不平等，非主體民族反抗增加。為增進非主體民族的國家認同與維護國家統(tǒng)一，西方學者提出了民族自治理論，主張“單一整體民族的領土自治”。奧匈帝國率先踐行了此理論，但結果是民族分離主義傾向加劇。作為對這一理論與實踐的反思，奧地利社會民主黨提出了“民族文化自治”，主張與政治脫鉤。但它否定少數(shù)民族集體政治權利的做法，不僅遭到了馬克思主義理論的強烈批評，還導致現(xiàn)實中少數(shù)民族爭取集體政治權利運動的多發(fā)。雖然如此，該理論依然在學界占有較強的話語權，其原因可能是它的綏靖作用與人們長期以來的盲目崇拜[2]140。

實際上，對于西方民族自治理論的缺陷，我國學界基本上有著清醒的認識。然而，在解釋我國民族區(qū)域自治制度時，一些解釋往往陷入民族自治理論的窠臼。關于民族區(qū)域自治制度，學界的解釋主要是依據(jù)《民族區(qū)域自治法》序言中“實行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務權利的精神”的論述，認為我國民族區(qū)域自治制度是民族自治與地方自治的結合，如“民族區(qū)域自治是民族自治與地方自治的結合，是各少數(shù)民族在擁護祖國統(tǒng)一和保護民族團結的前提下，對本民族本地方事務的自治”[3]；“民族區(qū)域自治，既不是單純的民族自治，也不是單純的區(qū)域自治，是民族自治與區(qū)域自治的有機結合，二者是相互制約的關系”[4]，等等。那么，其現(xiàn)實中又是如何結合的呢？理論界由于很少關注中國現(xiàn)代多民族國家建構的基本關系而對該問題難以清晰界定，往往采取模糊化處理。這種模糊化處理，使部分學者傾向于把民族區(qū)域自治制度的價值取向解釋為維護自治民族群體的利益：中國的民族區(qū)域自治是為保護少數(shù)民族群體利益而做出的一種基于特定地域的制度安排[5]。

由此可知，不少學者解釋民族區(qū)域自治制度的基本出發(fā)點依舊是西方民族自治理論的基本理念，然而，現(xiàn)實中我國民族區(qū)域自治理論的基本價值目標應是國家統(tǒng)一與少數(shù)民族利益的維護，其中，國家統(tǒng)一是首要價值。而且，民族區(qū)域自治制度所要維護的不僅是自治民族群體的利益，還包括其他少數(shù)民族在內(nèi)的各民族群體的共同利益，其根本目的要在國家統(tǒng)一之下實現(xiàn)各民族平等與和諧。此外，少數(shù)民族區(qū)域自治制度不僅要實現(xiàn)少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事物，還要實現(xiàn)各民族對國家的共同治理。所以，僅以此理論解釋民族區(qū)域自治制度顯然不合理。

（二）“民族共治”視域下的民族區(qū)域自治制度

民族共治是針對民族自治中存在的民族分離主義傾向以及對非自治民族的忽視而做出的理論反思，是朱倫等學者根據(jù)多民族國家發(fā)展的實踐而提煉的族際整合理論。

所謂民族共治，是指由統(tǒng)一國家或同一政治領土單位內(nèi)各民族共同造就的以共和為最高目標、以權力共同行使為核心內(nèi)容、以權益平衡發(fā)展為基本要求、以民族關系良性互動為價值取向的政治結構、運作機制和實現(xiàn)工具；該理論與多民族國家成為國家發(fā)展的主要趨勢、當代國家現(xiàn)代化和一體化中形成的緊密的民族關系、少數(shù)民族集體政治訴求的客觀存在以及少數(shù)民族自身發(fā)展的要求等現(xiàn)實具有內(nèi)在一致性；它是“后自治”民族政治的必然和合理發(fā)展[2]253-256。從實踐的角度講，民族共治包括兩個層面：一是各民族對國家的共治；二是民族自治區(qū)域內(nèi)的各民族對本地區(qū)公共事物的共同治理[2]268。以此理論來審視我國的民族區(qū)域自治制度，他認為我國民族區(qū)域自治制度是民族共治理論的具體實踐[2]261。杜文忠基于《憲法》和《民族區(qū)域自治法》這兩部法律文本的解讀，也認為，我國的民族區(qū)域自治制度，是雜居在同一區(qū)域的不同民族，在國家和民族自治區(qū)域這兩個層面上實行的“共治”[6]。

由上述討論可知，民族共治的基本視角在于突破自治理論的“排他性”進而實現(xiàn)族際整合，強調(diào)族際間協(xié)商對話，是民主價值在族際整合領域內(nèi)的實踐。然而，在多民族國家的建構中，族際差異是一種客觀存在。如果單純地強調(diào)民族共治，有可能造成對這種差異的忽視，其結果是導致各民族發(fā)展的不平衡，反而不利于族際整合。而且，民族共治理論也不能全面解釋我國的民族區(qū)域自治制度，因為它不承認自治民族群體在民族區(qū)域自治權行使中的主體地位[7]。

民族自治突出族際差異，主張“自主管理本民族內(nèi)部事物”，然而它存在民族分離的傾向；民族共治則從族際整合的角度出發(fā)，主張各民族共同參與國家事務和民族地區(qū)的公共事務治理，但對族際差異的忽視可能引發(fā)族際沖突。這兩種理論在解釋我國民族區(qū)域自治制度時都存在以偏概全的缺陷。那么，兩者結合起來是不是就能解釋我國的民族區(qū)域自治制度呢？有學者對此做了嘗試，認為我國民族區(qū)域自治制度是民族共治初級狀態(tài)的自治制度，其中，民族自治是民族共治的前提，自治權利是民族共治的核心，民族法制是民族共治的關鍵[8]。這種嘗試一定程度上彌補了二者的缺陷，但少數(shù)民族成員首先是國家公民的這一現(xiàn)代國家建構的基本理念并未得以明確。

二、人民民主與少數(shù)民族權益維護的有機統(tǒng)一：中國現(xiàn)代多民族國家建構的基本命題

解釋中國民族區(qū)域自治制度，必須把握中國現(xiàn)代多民族國家建構過程中的基本關系?；谡伟l(fā)展與族際整合的雙重壓力，可以發(fā)現(xiàn)：這一基本關系是人民民主與少數(shù)民族權益維護。

中國自古以來就是多民族國家，這是中國國家發(fā)展的基本歷史脈絡。然而，現(xiàn)代多民族國家建構的實踐卻始于辛亥革命之后，屬于典型的后發(fā)型多民族國家。與早發(fā)多民族國家（英、美等國）①相比，后發(fā)多民族國家面臨著政治發(fā)展和族際整合的雙重壓力。當然，現(xiàn)實中各國的具體任務和實踐模式并不完全一樣，需立足本國國情。處于社會主義現(xiàn)代化進程中的中國，其現(xiàn)代多民族國家建設的任務主要有：從政治發(fā)展的角度講，完善以人民民主為核心的社會主義現(xiàn)代國家制度體系是主線；從族際政治整合的角度講，必須處理好國家統(tǒng)一與少數(shù)民族發(fā)展間的辯證關系。這兩項并存的重要任務，很大程度上決定了中國現(xiàn)代多民族國家的建構必須注重政治發(fā)展與族際整合的協(xié)調(diào)。

實現(xiàn)政治發(fā)展與族際整合的協(xié)調(diào)，必須發(fā)展人民民主。國家統(tǒng)一的關鍵是國家認同，對多民族國家來說，國家認同來自兩方面：一是公民的認同，二是族際間的相互認同。

首先，在公民認同方面，人民民主是公民認同國家的立足點。在中國，凡是具有中國國籍的個人都是國家公民，作為個體的各民族成員，他們都有一個共同的身份——中華人民共和國公民。這一公民身份使他們具有了參與國家治理和獲得國家保護的權利，同樣也為國家的統(tǒng)一和發(fā)展承擔著應有的義務。共同的公民身份，使各民族成員都具有了平等的政治參與機會。通過政治參與，他們可以促使國家權力的運行是為了他們利益的增進，由此也就奠定了對國家認同的政治基礎[9]。其次，在族際相互認同方面，人民民主是族際相互認同的政治基礎。民主權利的行使，各民族成員處于共同的政治交往平臺上，促進平等交往。這樣，相互之間的理解和認同也隨之加深。然而，民族作為一個集體單位，有著基于群體的利益訴求。少數(shù)民族的集體利益訴求是客觀的存在，尊重少數(shù)民族這種基于群體的利益訴求，是現(xiàn)代多民族國家建設的前提[2]43。不僅如此，族際差異同樣是一種客觀存在。二者的交織，使得民族關系更為復雜，包括各民族與國家的關系，主體民族與少數(shù)民族、各少數(shù)民族之間的關系等。民族關系的調(diào)整，主要有壓制、協(xié)商等方式。實踐證明，壓制非但不能增進族際認同反而會強化隔閡和制造沖突，而族際平等對話往往有助于族際認同。族際平等對話，實際上是人民民主原則在族際互動中的具體運用。因此，以人民民主為主線的政治發(fā)展是中國族際政治整合的內(nèi)在要求，是中國多民族國家建構的基石。

然而，族際差異的客觀存在要求中國的族際政治整合在堅持人民民主原則下還需對少數(shù)民族的集體利益訴求進行適當照顧，恰當處理好人民民主與少數(shù)民族權益維護間的張力。正如不同的個體在機會平等下會產(chǎn)生事實上的不平等一樣，族際政治整合如果僅設置了公平的民主對話機制，同樣也會導致族際發(fā)展不平衡。如果任由這種不平衡存在和演變，族際整合就會遭到削弱。從這個角度而言，中國現(xiàn)代多民族國家建構所要實現(xiàn)的民族平等不僅是形式上的平等，更應是實質(zhì)上的平等。實質(zhì)平等的實現(xiàn)，就需要對少數(shù)民族進行一定程度上的特別照顧，注重保護他們集體利益訴求的實現(xiàn)。在完善人民民主的基礎上，保護少數(shù)民族集體利益訴求的實現(xiàn)需要創(chuàng)設特殊的訴求表達機制。需要注意的是，少數(shù)民族集體利益訴求的實現(xiàn)是有邊界的：首先，這種集體利益訴求不能對主權國家形成挑戰(zhàn)，需明確表達訴求的權利是國家授予的；其次，這種集體利益訴求不能減少少數(shù)民族成員所應享有的公民權利；再次，某一民族集體利益訴求的實現(xiàn)不能有損于其他民族成員的合法利益或者其他少數(shù)民族集體利益。少數(shù)民族集體利益訴求的邊界表明該權利的表達與人民民主之間具有一定的張力。而如何緩解這種張力以便達到二者的有機統(tǒng)一，就成了中國族際政治整合制度建設的主要議題。

三、民族區(qū)域自治的理論自信：化解人民民主與少數(shù)民族權益維護間的張力

中國多民族國家建構過程中的基本關系決定了中國族際政治整合的制度建設既要堅持人民民主，也要對少數(shù)民族集體利益訴求的表達進行特殊照顧。面對這種現(xiàn)實，中國采取了一種新形式的自治——依托行政區(qū)域內(nèi)的自治民族群體在兼顧其他民族利益基礎之上的自治，即民族區(qū)域自治制度。

（一）堅持人民民主的民族區(qū)域自治制度

人民民主，包括兩個層面上的內(nèi)容：一是個體層面上，人民是國家的主人；二是民族集體層面上，各民族共享國家權力，實行族際民主。這兩個層面的內(nèi)容，都隱含著現(xiàn)代多民族國家建構的基本價值訴求，即國家統(tǒng)一與主權完整。民族區(qū)域自治制度，作為憲法制度的重要組成部分，《憲法》是該制度運行的核心法律規(guī)范。因此，《憲法》確立的“人民民主”原則，同樣適用于民族區(qū)域自治制度。而且，這里的人民，包括了中國的56個民族。這就表明：無論是作為個體的民族成員，還是作為民族單位的少數(shù)民族，都同樣是國家主人，共享國家權力。此外，作為全國最高權力機關的全國人民代表大會，其代表組成中一般每個民族至少有1名代表。該事實一定程度上說明，各少數(shù)民族同樣是國家主人，可以參與國家治理。各民族共同治理國家，是民族區(qū)域自治制度的基礎內(nèi)容。如果沒有人民民主作為基礎的話，民族區(qū)域自治制度中的“自治”也就無從談起了，因為“自治”意味著一定程度上的當家作主。所以，民族區(qū)域自治制度，其實是人民民主在民族區(qū)域內(nèi)的特殊運作而已，《民族區(qū)域自治法》第三條第二款規(guī)定：“民族地方的自治機關實行民主集中的原則”。此外，加強族際民主，實現(xiàn)族際間良性互動，是民族區(qū)域自治制度的重要內(nèi)容之一，這點可以從《民族區(qū)域自治法》要求自治民族群體必須兼顧本自治區(qū)域內(nèi)其他民族的利益訴求，以及民族區(qū)域自治機關組成中應有一定比例的轄區(qū)內(nèi)其他民族代表的規(guī)定中看出來。因此，“民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方?！盵10]它是各民族人民共同參與對國家和地方的治理。

（二）維護少數(shù)民族權益的民族區(qū)域自治制度

民族區(qū)域自治制度建立的基本依據(jù)之一是民族間發(fā)展的不平衡。實現(xiàn)民族平等、民族共同發(fā)展和維護國家統(tǒng)一，是民族區(qū)域自治制度的基本價值取向。維護國家統(tǒng)一，很大程度上講，源自各民族自覺地將國家作為他們生存與發(fā)展的政治屋頂，源自他們對國家的認可。當然，這種認可是有條件的，即國家尊重他們的利益訴求并積極為他們利益的實現(xiàn)創(chuàng)造條件?，F(xiàn)實發(fā)展的不平衡，要求國家必須正視民族間的差別以及保障少數(shù)民族作為一個民族應有的集體權利，同時，也要求國家警惕民族利益無限性而引起的分離主義傾向，“在多民族國家內(nèi)，每個民族的利益都不是絕對和無限的，任何一個民族對自己民族利益的追求都不應該損害其他民族的利益和國家的整體利益，而應該在國家利益增長的基礎上獲得自己的民族利益”[1]212。民族分布的格局，要求中國的族際整合制度必須充分考慮到自治民族群體的利益和共同生活在這一區(qū)域的其他民族的利益。作為一項中國族際政治整合的基本制度，民族區(qū)域自治制度較好地實現(xiàn)了二者的統(tǒng)籌發(fā)展。首先，國家通過該制度賦予民族區(qū)域自治機關可以根據(jù)本區(qū)域的民族發(fā)展情況行使一定的自治權，從而為少數(shù)民族發(fā)展提供了政治基礎；其次，民族區(qū)域自治機關的主要崗位由自治民族群體的代表擔任，從而為本地區(qū)制定公共政策照顧自治民族群體的利益提供了現(xiàn)實可能；再次，民族區(qū)域自治制度規(guī)定：民族自治地方內(nèi)有其他少數(shù)民族聚居的可以設立相應的自治地方或民族鄉(xiāng)，民族區(qū)域自治機關干部也須由本轄區(qū)其他民族的成員擔任，民族區(qū)域自治機關在行使自治權時須尊重其他民族的利益訴求并有義務促進他們的發(fā)展等。這些規(guī)定表明，民族自治區(qū)域內(nèi)其他民族同樣可以獲得公平的發(fā)展機會，平等地行使當家作主的權利以及受到國家和自治機關的幫助。

（三）實現(xiàn)人民民主與少數(shù)民族權益維護有機統(tǒng)一的民族區(qū)域自治制度

人民民主，深層次的價值是國家統(tǒng)一，這是人民主權的必然體現(xiàn)。少數(shù)民族權益的維護要求國家必須賦予少數(shù)民族集體權利，但是少數(shù)民族集體權利的邊界表明，該權利的行使必須得到規(guī)范，否則，有可能對人民民主造成一定程度的損害，如地方民族主義。因此，如何實現(xiàn)人民民主與少數(shù)民族權益維護之間的有機統(tǒng)一，就成為了民族區(qū)域自治制度要重點處理的關系。民族區(qū)域自治，是在國家統(tǒng)一領導下，根據(jù)少數(shù)民族聚居的地域特點而實行的區(qū)域自治。由于國家認同依賴于人民民主的建立與完善以及人民主權包含著國家主權完整，因此，國家統(tǒng)一領導實際上指的是人民民主制度的統(tǒng)一領導。這樣，民族區(qū)域自治制度的價值目標就是要實現(xiàn)人民民主與少數(shù)民族權益維護的有機統(tǒng)一。這點也可以從民族區(qū)域自治機關的性質(zhì)中觀察出來。民族區(qū)域地方的自治機關，具有雙重性質(zhì)，首先它是地方一級政府，受中央政府的統(tǒng)一管轄；其次，它在國家授權下可以根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的民族情況進行一定范圍內(nèi)的自主管理。《民族區(qū)域自治法》第三條規(guī)定：“民族自治地方設立自治機關，自治機關是國家的一級地方政權機關”，第四條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關的職權，同時，依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權限行使自治權，根據(jù)本地方的實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策”。這種二重性統(tǒng)一于我國單一制的國家結構體制內(nèi)。此外，民族區(qū)域自治機關的組織原則是民主集中制。民族區(qū)域自治機關的這種二重性及其組織原則，使得民族區(qū)域自治制度具備了統(tǒng)籌人民民主與少數(shù)民族權益維護的機構保障。

綜合上述討論，可以發(fā)現(xiàn)：民族區(qū)域自治制度是在人民民主理念下，出于保護少數(shù)民族權益和維護國家統(tǒng)一的目的，由國家授權在少數(shù)民族聚居區(qū)域進行特殊治理的制度設計；這種特殊治理就是在國家統(tǒng)一領導下，民族區(qū)域自治機關可以行使一定范圍的自治權，自治權在行使中除了自治民族群體參與外，還應有其他民族群體的參與。因此，民族區(qū)域自治制度實現(xiàn)了人民民主與少數(shù)民族權益維護的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)了理論自洽，顯示了其強大的理論生命力。

四、民族區(qū)域自治的制度自信：人民民主與少數(shù)民族權益維護的統(tǒng)一性實踐

中國民族區(qū)域自治制度不僅實現(xiàn)了人民民主與少數(shù)民族權益維護在理論上的統(tǒng)一，而且制度實踐促進了二者在現(xiàn)實中的協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步堅定了制度自信，習近平總書記指出“實踐證明，民族區(qū)域自治制度符合我國國情，在維護國家統(tǒng)一、領土完整，在加強民族平等團結、促進民族地區(qū)發(fā)展、增強中華民族凝聚力等方面都起到了重要作用”[11]。

（一）治理國家：各民族共同當家作主

共同參與國家治理，實現(xiàn)各族人民共同當家作主，是人民民主原則在民族區(qū)域自治制度中的具體體現(xiàn)。各民族共同參與國家治理，主要表現(xiàn)在兩個層面上：一是國家層面上的治理，二是對地方的治理。

各民族共同參與國家治理，首先表現(xiàn)為各民族能夠?qū)夜彩聞盏闹卫砭哂幸欢ǖ陌l(fā)言權。全國人民代表大會，是中國最高的權力機構。因此，各民族在全國人民代表大會中有沒有本民族的人大代表，一定程度上表明了他們對國家治理的參與程度。因為各民族人口在數(shù)量上存在較大的差異以及全國人大代表數(shù)量的有限性，每個民族都選舉出同樣數(shù)量的全國人大代表顯然是不可能的。雖然我國全國人大代表的選舉沒有民族屆別這一說，但在具體選舉過程中，人大代表選舉充分照顧了少數(shù)民族的利益，規(guī)定每個民族至少應有一名全國人大代表，《選舉法》第17條對此進行了明確。在第十二屆全國人大代表的構成中，少數(shù)民族代表409名，實占代表總數(shù)的13.69%，全國55個少數(shù)民族都有本民族的代表，實現(xiàn)了每個民族都有本民族人大代表的要求。由于會期限制，全國人大閉會期的部分職權由其常設機構全國人大常委會行使。因此，各民族成員當選全國人大常委會委員更有利于少數(shù)民族參與國家公共事務的治理。在十二屆全國人大的161位委員中，少數(shù)民族人大常委會委員有26位，占比為16.15%，高于少數(shù)民族成員在人大代表中的比例。

各民族參與國家治理還應包括對地方事務的治理，因為地方事務與少數(shù)民族群眾的利益更為相關。由于少數(shù)民族大部分生活在民族自治地方，因此，他們當選民族自治地方人大代表的情況，可以說明他們在地方事務治理中的參與程度。在民族區(qū)域自治制度實踐中，自治區(qū)人大代表中的少數(shù)民族代表占據(jù)主體地位，如表1所示的新疆維吾爾自治區(qū)第十一屆、十二屆人大代表的民族構成情況。在該表中，除了可以觀察到少數(shù)民族人大代表是主體以外，還可以發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族人大代表所占的比重有所增加。該組數(shù)據(jù)說明少數(shù)民族當家作主不僅是制度規(guī)定，同時也是現(xiàn)實的制度實踐。

（二）民族區(qū)域自治機關：地方政權機關與自治機關的統(tǒng)一

民族區(qū)域自治機關的雙重性，是人民民主與少數(shù)民族權益維護之間有機統(tǒng)一的機構保障。自治機關包括民族自治地方的人大和政府。由于民族自治地方政府與一般地方的政府一樣，是地方人大選舉產(chǎn)生的，所以，這里主要分析民族自治地方人大的運行。

作為地方一級權力機關，民族自治地方的人大必須維護國家法律在本地區(qū)的實行和增進本轄區(qū)內(nèi)各民族的共同利益。根據(jù)憲法可知，省級地方人大具有地方立法權，可以制定地方性法規(guī)，而我國五個民族自治區(qū)是省級單位。也就說，這五個民族自治區(qū)的人大具有地方立法權。一項實證研究證實，這五個民族自治區(qū)的人大雖然近年來立法活動增多，但主要是地方性法規(guī)[12]。五個民族自治區(qū)人大的立法情況表明，民族自治地方的自治機關在實踐過程自覺地做到了維護國家利益和增進本轄區(qū)內(nèi)各民族的共同利益。

不過，民族地方的自治機關又不是一般的地方政權機關，它可以行使由國家賦予的自治權?！睹褡鍏^(qū)域自治法》賦予地方政府27項自治權，分別涉及到民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等內(nèi)容。依據(jù)這些權限，民族自治地方的人大可以根據(jù)本地區(qū)自治民族群體的實際情況制定單行條例、自治條例以及對法律變通執(zhí)行。根據(jù)2005年國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國的民族區(qū)域自治》（白皮書）可以發(fā)現(xiàn)：截止2003年底，民族自治地方共制定自治條例133個、單行條例384個，民族自治地方根據(jù)本地方實際，對婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、草原法等法律的變通和補充規(guī)定有68件，共計585件具有自治立法性的法律文件。另據(jù)2009年國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國的民族政策與各民族共同繁榮發(fā)展》（白皮書）顯示：截止2008年底，民族自治地方共制定了637件自治條例、單行條例及對有關法律的變通或補充規(guī)定。五年間，自治立法增加了52件，一方面表明了民族地區(qū)法治水平的提高；另一方面也說明民族地區(qū)自治權得到了很好的執(zhí)行。

民族區(qū)域自治機關的實踐證實，它可以實現(xiàn)其雙重性質(zhì)的統(tǒng)一，這也表明了基于人民民主的國家性和保護少數(shù)民族權益的民族性是可以融合在一起的。

（三）發(fā)展民族地區(qū)：促進民族共同繁榮

由于歷史、區(qū)域等原因，我國的民族地區(qū)多屬于貧困地區(qū)。面對這種現(xiàn)實困境，從維護少數(shù)民族權益的角度講，促進這些地區(qū)發(fā)展自不必說。從人民民主的角度講，發(fā)展民族地區(qū)也是必然的要求，因為民主意味著少數(shù)民族的集體利益訴求受到尊重，而實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的平衡和維護少數(shù)民族的權益顯然是少數(shù)民族的要求之一，如十一屆全國人大常委會中的少數(shù)民族委員圖道多吉（藏族）、盧邦正（彝族）等建議提高少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)補償[13]。所以，發(fā)展民族地區(qū)不僅是二者相結合的要求，同時也是二者結合的體現(xiàn)。

為了促進民族地區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)民族共同繁榮，《民族區(qū)域自治法》除了賦予民族自治地方機關一定的自治權，還在“第六章上級國家機關的職責”中明確了上級國家機關發(fā)展民族地區(qū)的職責。這些職責涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，實現(xiàn)方式主要是地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略指導、人才培養(yǎng)、資金支持等。2000年開始實行的旨在加快西部地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，涵蓋了全國絕大多數(shù)民族地區(qū)。經(jīng)過十多年的發(fā)展，這一發(fā)展戰(zhàn)略極大地促進了民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，為少數(shù)民族人民帶來了實實在在的利益，“民族地區(qū)（指5個自治區(qū)和云南、貴州、青海3個多民族省）生產(chǎn)總值由1999年的7 743億元增加到2008年的30 626億元，按可比價格計算增長了1.8倍，年均增長11.9%。人均地區(qū)生產(chǎn)總值由1999年的4 293元提高到2008年的16 057元……到2008年底，640個人口較少民族聚居村已有271個提前實現(xiàn)通路、通電、通廣播電視、通電話、有學校、有衛(wèi)生室、有安全飲用水、有安居房、有基本農(nóng)田（草場）?！盵14]2014年召開的中央民族工作會議再次強調(diào)“要加強基礎設施、扶貧開發(fā)、城鎮(zhèn)化和生態(tài)建設，不斷釋放民族地區(qū)發(fā)展?jié)摿Α薄?/p>

（四）構建族際民主：和諧民族關系

通過族際民主機制促進民族團結，是民族區(qū)域自治制度進行族際政治整合的主要機制。族際民主機制主要包括三個層面上的民主：一是國家層面上的民主，各民族在治理國家公共事務過程中的政治互動；二是民族自治區(qū)域內(nèi)的族際民主，各民族通過對地方事務的治理實現(xiàn)族際互動；三是在自治區(qū)內(nèi)設置其他少數(shù)民族群體的次級自治單位或民族鄉(xiāng)。由于國家層面上的族際民主在國家治理部分有所介紹，此處重點討論后兩者。

允許一定比例的轄區(qū)內(nèi)其他少數(shù)民族代表成為民族自治機關的組成人員，參與民族地方公共事務治理，是中國民族區(qū)域自治制度進行族際整合以便加強族際團結的重要制度設計。為了加強民族團結和促進民族平等，民族區(qū)域自治制度在實踐中除了加強自治民族群體對自治機關的政治參與外，也非常注重其他少數(shù)民族成員的政治參與。新疆是典型的民族雜居的自治區(qū)之一，加強其他民族的政治參與，是其族際政治整合的重要內(nèi)容。新疆第十二屆自治區(qū)人大代表的組成中，維吾爾族占43.82%，漢族占33.82%，哈薩克族占9.27%，回族占5.82%，蒙古族2.36%，柯爾克孜族占2%，錫伯族、塔吉克族、烏孜別克族、滿族、達斡爾族、俄羅斯族、塔塔爾族、東鄉(xiāng)族分別占0.36%。由此可以看出，新疆維吾爾自治區(qū)人大的民族構成具有很強的廣泛性。而且，為了保護非自治的少數(shù)民族群體利益，促進族際民主，根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第十二條之規(guī)定，民族自治區(qū)域還可以在其他少數(shù)民族聚居區(qū)設立次級的民族自治區(qū)或者民族鄉(xiāng)②。新疆維吾爾自治區(qū)就下轄5個自治州（其中，伊犁哈薩克自治州是副省級單位，其余為地廳級），6個民族自治縣，42個民族鄉(xiāng)。隨著族際民主的發(fā)展，族際整合的程度得到了進一步提升。實證研究表明：族際間協(xié)商民主的發(fā)展，有效促進了該地區(qū)民族關系的和諧發(fā)展[15]。

通過對民族區(qū)域自治制度實踐的考察，可以發(fā)現(xiàn)：人民民主與少數(shù)民族權益維護統(tǒng)一于該制度的實踐進程中。二者的有效結合，使民族區(qū)域自治制度較好地解決了中國現(xiàn)代多民族國家建構中的政治發(fā)展與族際整合問題，促進了民族和諧。一項基于云南藏區(qū)的量化研究證實：民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與民族關系的和諧程度呈現(xiàn)正相關性[16]。此外，來自西南少數(shù)民族地區(qū)的實證調(diào)研表明：民族區(qū)域自治制度可以調(diào)和國家性與民族性間的張力，實現(xiàn)二者的同向發(fā)展[17]。

五、結 語

現(xiàn)代中國多民族國家的建構歷史場景決定了其在建構過程必須處理的基本關系是人民民主與少數(shù)民族權益的維護。通過理論與實踐兩方面的分析，可以發(fā)現(xiàn)：中國的民族區(qū)域自治制度實現(xiàn)了人民民主與少數(shù)民族權益維護的有機統(tǒng)一。正因如此，中國的民族區(qū)域自治制度較為成功地調(diào)和了國家性與民族性之間的張力，實現(xiàn)了二者的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進了中國的族際政治整合，從而顯示了該制度的理論自信和制度自信。因此，民族區(qū)域自治制度是中國有效進行族際政治整合的制度形態(tài)，是符合中國現(xiàn)代多民族國家建構實際的制度形態(tài)。堅持和發(fā)展民族區(qū)域制度，是中國現(xiàn)代多民族國家建構的制度選擇。

注釋：

①對早發(fā)多民族國家而言，政治建設與族際整合并不是同步的。以美國為例，在國家建設的早期階段，黑人、印第安人是被排除在政治之外的，這時期國家建設的重點是資產(chǎn)階級民主政治建設。二戰(zhàn)后，隨著黑人權力運動的高漲以及大量移民群體的涌入，族際整合的問題才開始受到政府的持續(xù)重視。

②我國的民族自治地方只有自治區(qū)、自治州、自治縣三級。民族鄉(xiāng)不是民族自治地方，但它可以享受一些針對民族地方的特殊照顧。

[參考文獻]

[1]周 平.多民族國家的族際政治整合[M].北京：中央編譯出版社，2012.

[2]朱 倫.民族共治：民族政治的新命題[M].北京：中國社會科學出版社，2012.

[3]李俊清.中國民族自治地方公共管理導論[M].北京：北京大學出版社，2011：16.

[4]沈子華.中國憲法中“民族區(qū)域自治”概念的厘清[J].黑龍江民族叢刊，2013（3）：1-8.

[5]周 勇，馬麗雅.民族、自治與發(fā)展：中國民族區(qū)域自治制度研究的一種視角[M]∥周 勇，馬麗雅.民族、自治與發(fā)展：中國民族區(qū)域自治制度研究.北京：法律出版社，2008：（序言）15-16.

[6]杜文忠.自治與共治：對西方古典民族政治理論的憲政反思[J].民族研究，2002（6）：1-8.

[7]郝維民.漫議中國西部大開發(fā)與蒙古族的發(fā)展：兼評少數(shù)族群“去政治化”和民族“共治”[M]∥中國蒙古史學研究會.蒙古史研究：第8輯.呼和浩特：內(nèi)蒙古大學出版社，2005：441.

[8]烏力更.民族自治與民族共治：權利與少數(shù)民族[J].理論研究，2003（4）：33-36.

[9]黃欲生.論主權在民原則下的民族共治原則[J].中央民族大學學報：哲學社會科學版，2014（3）：54.

[10]丹珠昂奔.沿著中國特色解決民族問題的道路前進：中央民族工作會議精神學習體會[N].中國民族報，2014-11-7（5）.

[11]中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會在北京舉行[N].人民日報，2014-09-30（1）.

[12]王允武.民族區(qū)域自治制度運行：實效、困境與創(chuàng)新[J].中央民族大學學報，2014（3）：9.

[13]楊維漢.全國人大常委會委員建議提高少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)補償[N].中國環(huán)境報，2007-01-02（1）.

[14]國家民委.西部大開發(fā)加快少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展[DB/OL].（2014-11-25）[2017-05-02].http：//www.china.com.cn/economic/zhuanti/xbkaifa/2009-11/24/content_18946032.htm.

[15]何文鉅.協(xié)商民主是發(fā)展和諧民族關系的重要形式：以廣西自治區(qū)為中心的實證研究[J].中央社會主義學院學報，2014（6）：38-41.

[16]王德強，史冰清.民族區(qū)域自治制度與民族關系和諧的實證研究：基于云南藏區(qū)的問卷調(diào)查[J].民族研究，2012（2）：22.

[17]胡滌非.民族區(qū)域自治制度與國家認同：基于西南少數(shù)民族地區(qū)的實證分析[J].社會主義研究，2014（4）：101.

（責任編輯 文格）