我國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的社會治理模式

摘要：隨著轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的社會治理模式在轉(zhuǎn)基因作物的管理過程中暴露出越來越多的局限性。針對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化社會治理的現(xiàn)狀，通過分析傳統(tǒng)社會治理模式的弊病，提出構(gòu)建適合我國國情的政府、市場、社會三維框架下的多中心治理新模式，以建立“政府、專家、企業(yè)、公眾和社會”五位一體的對話、協(xié)商和決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化，從而兼顧各社會群體的整體利益，控制轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因作物；產(chǎn)業(yè)化；多中心；社會治理

中圖分類號：F307.11；C914

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.02.0021

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際競爭十分激烈，生物經(jīng)濟(jì)已經(jīng)被很多國家提到戰(zhàn)略地位，給予了高度重視。2017年5月4日，國際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織（ISAAA）發(fā)布的報(bào)告《2016年全球生物技術(shù)/轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化發(fā)展態(tài)勢》稱：“2016年，全球共有26個(gè)國家種植了轉(zhuǎn)基因作物，包括19個(gè)發(fā)展中國家、7個(gè)發(fā)達(dá)國家。發(fā)展中國家種植的轉(zhuǎn)基因作物占總面積的54%，而發(fā)達(dá)國家占46%。其中，中國種植的轉(zhuǎn)基因作物面積達(dá)280萬公頃，居世界第八位?！?[1]到目前為止，我國農(nóng)業(yè)部共批準(zhǔn)發(fā)放了包括西紅柿、矮牽牛、番木瓜、辣椒、水稻、棉花、玉米在內(nèi)的7種作物的安全證書。就目前國內(nèi)外形勢來看，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化似乎已是大勢所趨，我國一旦滯后轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的研究和發(fā)展，很有可能使得我國在激烈的國際競爭中處于不利地位。

從2010年提出“抓緊開發(fā)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化”到2015年提出“加強(qiáng)研究、安全管理、科學(xué)普及”，再到2016年中央一號文件中“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣”的明確表態(tài)，2018年農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在回答記者提問中表示：“十三五”中關(guān)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化的目標(biāo)在“按計(jì)劃”推進(jìn)?？梢姡嗄陙?，政府在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的問題上可謂是謹(jǐn)小慎微，但是態(tài)度意向還是十分明朗的。因此，對于轉(zhuǎn)基因作物的探討不應(yīng)再糾結(jié)于應(yīng)不應(yīng)該產(chǎn)業(yè)化，要不要產(chǎn)業(yè)化的問題，而應(yīng)該是哪些轉(zhuǎn)基因作物可以產(chǎn)業(yè)化，如何管理轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的問題，等等。面對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化即將帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，積極主動(dòng)探求科學(xué)的社會治理模式，是當(dāng)前轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化社會治理的現(xiàn)狀

在我國黨的十八屆三中全會上，首次提出用新的執(zhí)政理念“社會治理”代替“社會管理”。社會治理強(qiáng)調(diào)在社會范圍內(nèi)，從個(gè)人到組織等多元主體，針對與其利益相關(guān)的社會事務(wù)，通過互動(dòng)和協(xié)調(diào)達(dá)成共識的過程，來實(shí)現(xiàn)維持社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，滿足個(gè)人和社會的基本需求的目標(biāo)[2]。因此，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的社會治理是指社會治理的主體通過運(yùn)用各種治理手段，控制轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的社會風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的利益、解決轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化帶來的各種社會問題，從而促進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到促進(jìn)社會和諧、維護(hù)社會穩(wěn)定的目的。

治理理論興起于20世紀(jì)80年代末期的西方國家和一些國際性組織（如世界銀行、國際貨幣基金組織以及經(jīng)合組織等）中，根據(jù)政府、市場和社會三者角色關(guān)系的定位，社會治理模式分為官僚治理模式、市場治理模式和多中心（多元）治理模式[3]。

官僚治理模式即以官僚體制為中心的，政府依靠統(tǒng)治權(quán)威對公共事務(wù)實(shí)行自上而下的單一向度的社會治理模式，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)型角色和意志，主要依靠政策和行政手段進(jìn)行管理。市場治理模式是20世紀(jì)80年代以來，西方國家為了消解傳統(tǒng)全能政府體制，推動(dòng)各國政府改革，以走出政府行政效能困境而推行的以市場化組織為主導(dǎo)的社會治理模式。多中心治理是奧斯特羅姆承接英國社會學(xué)家麥克爾·波蘭尼的“社會秩序理論”提出來的。多中心治理模式跳出“政府vs.市場”非此即彼的單中心治理思路，是強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會合作參與，多種治理手段（包括政治、法律、市場、社會等手段）共同應(yīng)用的新模式。

當(dāng)前，我國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的社會治理仍處于官僚治理模式之下，是一種由政府主導(dǎo)的專家決策體系?！罢迸c“專家”之間形成了一種“權(quán)力-知識”共同體，它們通過政府的“合法性”與科學(xué)的“合理性”相結(jié)合，具有權(quán)威性和迷惑性，使得公眾很難對其產(chǎn)生質(zhì)疑。但是，在轉(zhuǎn)基因作物這種全新的、高技術(shù)含量、高風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性事物面前，這種以政府為主導(dǎo)的單中心官僚社會治理模式有很大的局限性。一方面，轉(zhuǎn)基因作物作為一種全新事物，在其推廣過程中，僅僅依靠政府的力量，很難在社會范圍內(nèi)被大眾接受；另一方面，政府職能部門事務(wù)繁雜，受人力、物力、專業(yè)知識等各方面的限制，在很大程度上難以及時(shí)有效地防范、規(guī)避、處置好轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中帶來的種種風(fēng)險(xiǎn)。而一旦問題出現(xiàn)，單中心的官僚社會治理模式在自上而下的信息傳遞過程中，信息傳播通道容易堵塞，造成社會的恐慌。而在這種社會治理模式下，政府失靈是導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的最主要原因。

政府失靈包括制度型失靈和運(yùn)行型失靈，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的社會治理中其分別體現(xiàn)于以下幾個(gè)方面：

（一）制度型失靈

制度型政府失靈，是指政府自身的組織制度缺陷所導(dǎo)致的政府干預(yù)的低效率、政府機(jī)構(gòu)的自我擴(kuò)張以及權(quán)力尋租等問題。在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣過程中，政府的制度型失靈主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，政府相關(guān)職能部門對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的評價(jià)與管理存在權(quán)責(zé)分工模糊，缺少制衡等問題。根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)部是我國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的主要監(jiān)管部門。同時(shí)，根據(jù) 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的安全評價(jià)和決策的部門也是農(nóng)業(yè)部。如此一來，農(nóng)業(yè)部承擔(dān)著決策者和監(jiān)管者的雙重職責(zé)，而本應(yīng)該承擔(dān)環(huán)境問題監(jiān)管的環(huán)保部，在法律中并未明確規(guī)定其所具備的權(quán)責(zé)[4]。同時(shí)，對轉(zhuǎn)基因食品的安全性評價(jià)與管理的食品與藥品監(jiān)督管理局也沒有賦予相應(yīng)的職責(zé)。

第二，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化審批制度不合理。美國設(shè)有專業(yè)的機(jī)構(gòu)——FDA（食品藥物管理局）專門從事食品與藥品管理。對于轉(zhuǎn)基因生物的審批，他們有科學(xué)家組成的委員會進(jìn)行研究，他們認(rèn)為是安全的就可以直接批準(zhǔn)進(jìn)行商業(yè)化生產(chǎn)而不用通過其他政府部門批準(zhǔn)。而我國雖然也有由科學(xué)家組成的轉(zhuǎn)基因生物安全委員會，但是他們在發(fā)放一張安全證書后，能不能推廣、上市，最終還要由農(nóng)業(yè)部行政官員來決定。而“大膽研發(fā)，謹(jǐn)慎推廣”一直是政府為轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的定調(diào)，行政部門不僅僅要考慮轉(zhuǎn)基因作物的安全性，還要考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的種種因素，因此，許多轉(zhuǎn)基因作物即使獲得了安全證書，但是其產(chǎn)業(yè)化推廣仍然處于被擱置當(dāng)中。

第三，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的決策機(jī)制不完善。一方面，由政府主導(dǎo)的專家決策體系使得轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的政策可能受到多方的反對而不能實(shí)行；另一方面，決策者在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化過程中屬于既得利益方，轉(zhuǎn)基因研發(fā)專家的“經(jīng)濟(jì)人”特性決定了他們期待自己的科研項(xiàng)目產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益或者說自己的研究領(lǐng)域能獲得社會的重視。從某種程度上講，政府、科學(xué)家和生物技術(shù)企業(yè)會形成一種聯(lián)盟，即轉(zhuǎn)基因利益共同體[4]。它可能會更多地出于自身利益的考量來制定相關(guān)的政策，從而可能忽視掉產(chǎn)業(yè)化推廣過程中的風(fēng)險(xiǎn)和其他利益相關(guān)者的利益。

（二）運(yùn)行型失靈

運(yùn)行型失靈是指政府在社會管理或者宏觀調(diào)控的過程中操作不當(dāng)引起的，其主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一，重政策的制定，而輕政策的執(zhí)行和監(jiān)管。到目前為止，我國關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物的法律法規(guī)出臺了7部，其他規(guī)范性文件9部，地方規(guī)章3部。然而在政策的具體實(shí)施上，政府并未加以嚴(yán)格地監(jiān)管。例如，轉(zhuǎn)基因作物是否是審批通過的品種在指定區(qū)域內(nèi)種植；農(nóng)民是不是依照要求做好了轉(zhuǎn)基因作物種植的風(fēng)險(xiǎn)防范措施……從2005年轉(zhuǎn)基因水稻被發(fā)現(xiàn)非法種植以來到2016年1月6日綠色和平組織曝光的東北地區(qū)非法種植轉(zhuǎn)基因玉米，無論是種子市場、田間種植、國有糧庫、流通市場還是產(chǎn)品出口，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了監(jiān)管嚴(yán)重缺失的情況。而當(dāng)一項(xiàng)政策沒有切實(shí)有效地執(zhí)行，直接會影響到政策的權(quán)威性和有效性。商家則會在利益的驅(qū)使下有禁不止、有法不依，從而使得非法轉(zhuǎn)基因作物的種子仍在市場上流通。

其二，重產(chǎn)業(yè)化前評估，而輕產(chǎn)業(yè)化后跟蹤糾錯(cuò)。某種轉(zhuǎn)基因作物的研發(fā)單位要取得安全證書的發(fā)放，必須經(jīng)過實(shí)驗(yàn)室的安全性研究、中間試驗(yàn)、環(huán)境釋放、生產(chǎn)性試驗(yàn)、安全證書申報(bào)等5個(gè)階段，后面四個(gè)階段都需要經(jīng)過國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理辦公室的批準(zhǔn)方可進(jìn)行。但是，一旦允許某項(xiàng)轉(zhuǎn)基因作物進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化推廣，它在不同生態(tài)環(huán)境里種植的過程中會出現(xiàn)什么樣的具體風(fēng)險(xiǎn)或異變，并沒有相應(yīng)的跟蹤和糾錯(cuò)機(jī)制。

此外，社會上的“反轉(zhuǎn)”（反對轉(zhuǎn)基因）輿論甚囂塵上，政府失靈更是導(dǎo)致公眾對于政府的決策力和執(zhí)行力產(chǎn)生質(zhì)疑，公眾自身參與決策的訴求愈加強(qiáng)烈。因此，傳統(tǒng)的官僚社會治理模式已無法滿足我國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要，探尋和建構(gòu)一套科學(xué)合理、規(guī)范系統(tǒng)的社會治理模式是應(yīng)對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化研究與發(fā)展面臨各種問題的重要途徑。

二、轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的多中心社會治理模式的優(yōu)點(diǎn)

在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的社會治理中，多中心社會治理模式強(qiáng)調(diào)改變傳統(tǒng)的“政府-專家”決策共同體，進(jìn)而形成“政府-專家-公眾-企業(yè)-社會”五位一體的決策體系。較于傳統(tǒng)的社會治理模式，多中心社會治理模式最大的變化在于治理主體的多元化，它既包括在社會管理中一直承擔(dān)主導(dǎo)角色的“全能型”政府，也包括作為政府重要補(bǔ)充力量的企業(yè)和社會組織及有切身利益的廣大公眾等等[3]。多元化的主體也帶來治理手段的變革，既包括政府的行政手段、法律手段，也有市場化組織的經(jīng)濟(jì)手段、非營利組織社會動(dòng)員手段等等。該模式在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的社會治理中具有明顯的優(yōu)勢，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，多中心社會治理模式有利于優(yōu)化社會資源的整合和配置，形成轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化社會治理的合力。面對轉(zhuǎn)基因技術(shù)這種全新事物給整個(gè)社會層面帶來的影響，顯然，僅僅依靠政府的行政手段管理的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一方面，由于轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化本身的復(fù)雜性，可能帶來一系列的社會風(fēng)險(xiǎn)（如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、人體健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)）。其牽涉范圍之廣泛、利益關(guān)系之復(fù)雜，僅僅憑借政府力量很難兼顧周全；另一方面，政府本身職能繁多、事務(wù)繁雜，難免有力不從心的情況出現(xiàn)。多中心的社會治理模式有利于充分地發(fā)揮出市場和社會組織的作用，通過整合企業(yè)、社會組織或是公眾等不同主體的相對分散的社會資源，統(tǒng)籌全社會力量協(xié)同參與社會治理，從而平衡不同利益相關(guān)者的各種利益。

第二，多中心社會治理模式有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化決策的科學(xué)化和民主化。社會存在各個(gè)階層和不同的社會群體，其經(jīng)濟(jì)利益、社會地位和各種訴求往往并不統(tǒng)一。傳統(tǒng)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化社會治理模式采用“政府-專家”共同體的決策體系， 忽視了其他利益相關(guān)者的訴求，導(dǎo)致決策帶來一系列的社會問題。而多中心社會治理模式則打破了“政府-專家”共同體的決策體系，廣泛聽取企業(yè)、社會組織與公眾的意見和建議，促進(jìn)政府與非政府組織之間的良性互動(dòng)和深入交流。五位一體的決策主體幾乎涉及所有轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的利益相關(guān)者，包括政府、專家、企業(yè)、社會組織和公眾，他們代表了基因產(chǎn)業(yè)的決策者、研發(fā)者、生產(chǎn)經(jīng)營者、使用者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者等等。一方面，決策主體涉及的社會群體越豐富、覆蓋的范圍越廣、數(shù)量越多，則表示決策的民主化程度越高；另一方面，多維度的考量和專家專業(yè)的意見有利于提高決策的正確性和科學(xué)性，從而減少轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，多中心社會治理模式有利于其他主體對政府進(jìn)行監(jiān)督和鞭策，提高政府效率。在我國的轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，政府提倡“大力研發(fā)、慎重推廣”，但是事實(shí)是十多年來，農(nóng)業(yè)部還沒有批準(zhǔn)任何新的轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化。一是公眾對轉(zhuǎn)基因作物的接受程度還不高；二是政府在推廣和監(jiān)管中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。例如，為何非法種植轉(zhuǎn)基因作物的情況屢禁不止？為何轉(zhuǎn)基因科普工作舉步維艱？為何市場上銷售的轉(zhuǎn)基因食品還有部分未按照標(biāo)識管理辦法進(jìn)行標(biāo)識？這些問題導(dǎo)致了公眾對政府監(jiān)管的不信任。多中心的社會治理模式讓社會公眾參與到?jīng)Q策體系當(dāng)中，一方面實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的制衡，可以有效應(yīng)對政府失靈和市場失靈的情況，鞭策政府決策和行政。在政府執(zhí)行政策的過程中，其他決策主體都有權(quán)利和義務(wù)對政府實(shí)行積極的監(jiān)督，相互拾遺補(bǔ)缺，有利于促進(jìn)政府工作效率和質(zhì)量的提高；另一方面也能加強(qiáng)政府、專家和公眾之間的良性互動(dòng)，有利于轉(zhuǎn)基因科普工作的推進(jìn)和公眾對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的認(rèn)知和接受。

第四，多中心社會治理模式有利于促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享，進(jìn)而促進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的可持續(xù)發(fā)展。就全球形勢而言，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化過程中的利益分配與責(zé)任承擔(dān)不匹配的問題十分顯著?！袄嬷饕砂l(fā)達(dá)國家、大的跨國私人公司（主要是提供轉(zhuǎn)基因作物種子的公司、銷售除草劑的化學(xué)公司等）和從事研究的科學(xué)家所享有。發(fā)展中國家、中小公司、農(nóng)民和消費(fèi)者不是利益的主要獲得者，相反還要承擔(dān)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)?！盵5]就我國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化情況而言，政府、科學(xué)家和商家是最大的既得利益者，而消費(fèi)轉(zhuǎn)基因作物的廣大公眾則是最主要的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。而且，原有轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的“政府-專家”決策體系具有排他性，公眾訴求無法表達(dá)。當(dāng)各種有關(guān)轉(zhuǎn)基因的負(fù)面消息充斥媒體或網(wǎng)絡(luò)空間時(shí)，人們會迅速形成對轉(zhuǎn)基因的消極和負(fù)面態(tài)度，進(jìn)而出現(xiàn)“反轉(zhuǎn)”社會輿論。最終，公眾未曾從轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化中受益，政府的工作也難以展開。多中心的社會治理模式是以公平合理的制度設(shè)計(jì)作為前提，給予轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化利益相關(guān)者合理的表達(dá)渠道，通過信息的對稱交流來實(shí)現(xiàn)利益共享。因此，多中心社會治理模式也有利于轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的可持續(xù)發(fā)展。

三、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化多中心社會治理的途徑

面對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化帶來的種種風(fēng)險(xiǎn)和壓力，構(gòu)建適合我國國情的政府、市場、社會三維框架下的多中心治理，建立“政府、專家、企業(yè)、公眾和社會”五位一體的對話、協(xié)商和決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化，實(shí)現(xiàn)社會治理從單向行政向合作行政的轉(zhuǎn)變成為必然的選擇。而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的多中心社會治理，仍得從“政府、專家、企業(yè)、公眾和社會”五個(gè)維度來著手，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）政府調(diào)控，保障轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化決策的合法性

在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的多中心社會治理模式中，雖然融合了各利益相關(guān)者進(jìn)入決策體系，但是政府在決策過程中仍應(yīng)處于主導(dǎo)地位，這是由我國的國情決定的：我國是社會主義國家，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，政府作為行政機(jī)關(guān)依法行政，是合法權(quán)力的主要來源。在這種情況下，市場組織和社會組織發(fā)展起步慢并且不完善，不能獨(dú)當(dāng)一面。而長期以來，政府樹立的權(quán)威使得公眾對于政府存有制度信任。多中心社會治理模式下的政府主導(dǎo)并不意味著決策是由政府說了算或者對社會進(jìn)行自上而下的管理，而是負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)以及充分發(fā)揮不同主體的價(jià)值與作用。比如專家、企業(yè)、公眾和社會都有要求來推動(dòng)某種轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化，政府予以否決就不能推廣，那么多中心的社會治理模式也不過形同擺設(shè)，與傳統(tǒng)的官僚制社會治理模式無實(shí)質(zhì)差異。因此，這里的“政府主導(dǎo)”非全能型角色扮演，而是指政府在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的社會治理中充分發(fā)揮調(diào)控、引導(dǎo)和整合社會的功能，積極充當(dāng)主心骨的角色。

首先，政府應(yīng)該確保轉(zhuǎn)基因相關(guān)信息的公開和相關(guān)決策過程的透明，并主動(dòng)接受社會監(jiān)督。如果政府隱瞞信息或者沒有主動(dòng)地發(fā)布信息，等到出現(xiàn)了問題，再向公眾作事后的說明和相應(yīng)的補(bǔ)救，那么政府就會逐步喪失在公眾心中的權(quán)威，甚至可能如英國政府在瘋牛病事件中壟斷消息帶來的后果那樣，引發(fā)整個(gè)社會的危機(jī)；其次，政府應(yīng)該充分發(fā)揮主流媒體的輿論導(dǎo)向功能，不給誤導(dǎo)公眾的信息提供傳播渠道。我國的主流媒體具有黨和政府喉舌的性質(zhì)，政府不僅僅可以依靠它發(fā)布新聞、公開信息，也可以通過加強(qiáng)輿情分析，因勢利導(dǎo)，增進(jìn)公眾對政策、決策的理解，凝聚人心，促進(jìn)社會共識的達(dá)成，從而為轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展?fàn)I造良好的輿論環(huán)境。最后，政府有能力整合社會資源，形成轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化社會治理的合力。這需要政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，著眼轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化全局，合理組織和協(xié)調(diào)社會資源，激發(fā)市場組織和社會組織活力，通過政策立法來保障決策成果的權(quán)威性和公信力，運(yùn)用行政、法律和市場化手段來確保決策的執(zhí)行。

（二）專家評審，提高轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化決策的科學(xué)性

轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)是高技術(shù)含量的領(lǐng)域，需要專業(yè)知識的指導(dǎo)和鑒別。一般的公眾不具備專業(yè)判斷能力，容易人云亦云，趨附大眾心理。因此，專家的科學(xué)研究成果是提高轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化決策的科學(xué)性的根本。

一方面，要完善我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因生物審批制度，學(xué)習(xí)借鑒美國食品藥物管理局的經(jīng)驗(yàn)，建立起較為獨(dú)立而權(quán)威的專業(yè)審核部門和獨(dú)立的對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行評估和監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化決策過程中享有決定權(quán)。2009年，國家對華恢1號與Bt汕優(yōu)63兩種轉(zhuǎn)基因水稻頒發(fā)了安全證書；2013年，61名兩院院士聯(lián)名上書國家領(lǐng)導(dǎo)人，請求盡快推進(jìn)轉(zhuǎn)基因水稻產(chǎn)業(yè)化。時(shí)至今日，我國只批準(zhǔn)了棉花和番木瓜兩種作物的產(chǎn)業(yè)化，其他作物即便具備了安全證書，其產(chǎn)業(yè)化卻仍然未被提上議程?？梢?，我國雖然有由科學(xué)家組成的轉(zhuǎn)基因生物安全委員會，但安全委員會只能發(fā)放安全證書，轉(zhuǎn)基因作物能否推廣還是由不具備專業(yè)知識的行政部門決定。而行政部門不僅僅要考慮轉(zhuǎn)基因作物的安全性，還要考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的種種因素，這也是導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因作物推廣一再拖延的重要原因；另一方面，科學(xué)家們要切實(shí)擔(dān)負(fù)起社會責(zé)任，客觀評價(jià)和評估轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)。而且因?yàn)榉磳Φ穆曇羧菀妆宦犚?，不明就里的公眾盲目跟風(fēng)。一旦科學(xué)家避開爭議熱點(diǎn)，保持沉默，沉默的螺旋則會使得意見一方的沉默造成另一方意見的增勢。如此惡性循環(huán)，便會造成“反轉(zhuǎn)”的聲勢越來越大，科學(xué)理性的聲音則愈發(fā)被湮沒在混亂的信息當(dāng)中。即使事后科學(xué)家們再站出來解釋，其可信度和影響力會大大降低，獲得的社會關(guān)注和社會影響會大打折扣。因此，科學(xué)家們應(yīng)該堅(jiān)持自己的職業(yè)操守，相信科學(xué)證據(jù)，無懼社會爭議，勇敢為科學(xué)真理發(fā)聲，從而引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識和選擇。

（三）公眾參與，促進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化決策的民主化

對于轉(zhuǎn)基因作物這種高新技術(shù)產(chǎn)物，政府與公眾之間良性的互動(dòng)和交流能夠促進(jìn)公眾對轉(zhuǎn)基因作物的理解和心理上的接受。多中心的社會治理模式強(qiáng)調(diào)社會公眾的參與意志，這是推動(dòng)社會治理從行政集權(quán)式向民主式、參與型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。積極推動(dòng)公眾參與決策，不僅可以促使一些以前從來不知道轉(zhuǎn)基因?yàn)楹挝锏墓娙ブ鲃?dòng)了解有關(guān)轉(zhuǎn)基因的知識，從而無形之中為推進(jìn)轉(zhuǎn)基因的科普工作提供了便利，而且此舉在一定程度上也能抑制妖魔化轉(zhuǎn)基因輿論的滋生。

公眾參與包括公眾知情、公眾選擇、公眾決策和公眾監(jiān)管四個(gè)層次。因此，推動(dòng)公眾積極參與轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化決策應(yīng)該從公眾參與決策的外部環(huán)境和公眾自身兩個(gè)方面展開。首先，政府、科學(xué)家要從觀念上認(rèn)同公眾參與決策的必要性，縮小政府、科學(xué)家和公眾之間的信息鴻溝，保障公眾的知情權(quán)，為實(shí)現(xiàn)公眾的理性選擇打下基礎(chǔ)。其次，建立適當(dāng)?shù)膮f(xié)商、參與機(jī)制，提供政府與公眾雙向溝通互動(dòng)的平臺?？梢猿浞掷镁W(wǎng)絡(luò)新媒體的優(yōu)勢，如建立轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化微信公眾平臺，為公眾的意見表達(dá)、公眾決策和公眾監(jiān)管提供合法便利的渠道；最后，作為參與轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化決策的公眾，一方面應(yīng)該樹立自覺的參與精神，主動(dòng)了解轉(zhuǎn)基因的相關(guān)知識，有權(quán)利和義務(wù)參與到轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的社會治理當(dāng)中；另一方面，公眾要提高科學(xué)文化素養(yǎng)，使自身具備參與決策的相應(yīng)能力。對于紛繁雜亂的調(diào)查和報(bào)道可以作出理性判斷和明辨是非，抱著對社會負(fù)責(zé)的態(tài)度提出建設(shè)性的意見，而不僅僅只是做空談議論、以訛傳訛的“鍵盤黨”。

（四）企業(yè)反饋，推動(dòng)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化產(chǎn)品的市場化

企業(yè)在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化過程中扮演了至關(guān)重要的角色，它直接將轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品推向市場、獲取利潤，也自然可以第一時(shí)間得到來自市場的反饋。加強(qiáng)政府、專家、企業(yè)間的交流，有利于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的完善；有利于第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，降低轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從而推動(dòng)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的健康發(fā)展。

因此，要充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用。一方面，企業(yè)有權(quán)利和義務(wù)參與到轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的決策中，通過市場信息的收集，加強(qiáng)與科學(xué)家的交流合作，促進(jìn)“產(chǎn)-研”聯(lián)盟的形成，有效地將轉(zhuǎn)基因技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，并且在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上市后積極推廣，時(shí)刻關(guān)注轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品來自市場的反饋，為轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的推動(dòng)貢獻(xiàn)自己的力量；另一方面，企業(yè)要堅(jiān)持創(chuàng)新，不斷改良轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，以提高企業(yè)的核心競爭力，獲得經(jīng)濟(jì)效益；同時(shí)，企業(yè)也要承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識，促進(jìn)利益共享，為企業(yè)樹立良好的聲譽(yù)和形象。這也有利于提高轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的社會認(rèn)可度，從而促進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化全面健康發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

（五）社會監(jiān)督，控制轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)的最小化

轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展必將影響到整個(gè)社會的發(fā)展，社會的監(jiān)督無論是對預(yù)防轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，還是對發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣過程中產(chǎn)生的問題，都具有重要作用。尤其是來自于非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）以及網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督，對于社會輿論的形成發(fā)揮著直接的作用，從而對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化這個(gè)頗具爭議的領(lǐng)域發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。

但是，目前在我國轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域活躍的非政府組織和非營利組織大都是國際性組織，大量不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查被“挺轉(zhuǎn)”（支持轉(zhuǎn)基因）人士指出居心叵測；而許多媒體新聞人為了搶奪熱點(diǎn)而忽視調(diào)查的真實(shí)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，發(fā)布大量關(guān)于轉(zhuǎn)基因作物負(fù)面消息的批判性報(bào)道。最后導(dǎo)致不明就里的社會大眾盲目跟風(fēng)，造成“挺轉(zhuǎn)”和“反轉(zhuǎn)”兩大陣營的分化對峙，給轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的決策者帶來莫大的壓力，從而大大滯后了轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。因此，社會監(jiān)督一方面要求媒體這樣的社會公器切實(shí)遵循新聞職業(yè)規(guī)范，媒體人提高自身的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力，加強(qiáng)對事實(shí)的調(diào)查和判斷，如實(shí)報(bào)道轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣過程中顯露的弊病和成效，切勿陷入某些居心不良的組織的圈套，受其利用以致誤導(dǎo)大眾；另一方面，又倡導(dǎo)包括政府-專家-公眾-企業(yè)-社會在內(nèi)的決策主體相互監(jiān)督，從而將轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)控制到最低。

哈貝馬斯在商談倫理中提出了“話語原則”和“普遍化原則”。他認(rèn)為，讓一切與社會規(guī)范的建立有關(guān)的人，參與到對規(guī)范的商談和討論之中，從而達(dá)成共識；同樣地，一切旨在滿足每個(gè)參與者的利益的規(guī)范，也必定能夠?yàn)樗邢嚓P(guān)者接受所有[6]。就轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的社會治理而言，其利益相關(guān)者、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者都應(yīng)該享有話語權(quán)。只有它們參與到?jīng)Q策中或者認(rèn)同決策，這樣的規(guī)范才具有效性，同時(shí)這樣制定的規(guī)范也能更好地為公眾所接受。這就需要提高政府決策的透明度或者建立公眾參與轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化決策的固定渠道，例如聽證會、座談會、案例討論等形式，集中反映公眾的意見并予以考慮和采納[7]。

四、結(jié) 語

總而言之，轉(zhuǎn)基因作物作為一種高科技的“風(fēng)險(xiǎn)景觀”，傳統(tǒng)的社會治理模式存在太多的局限性以至于涌現(xiàn)出眾多社會問題和社會矛盾。因此必須構(gòu)建適合我國國情的政府、市場、社會三維框架下的多中心治理模式，實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的專家決策體系向政府、專家、公眾、企業(yè)和社會組織共同參與的決策體系轉(zhuǎn)變。并且通過建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和公眾參與機(jī)制，將各社會利益訴求的表達(dá)和交流納入合法的可控渠道，保證政策的科學(xué)性和民主性，最終實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的可持續(xù)發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]孫曉莉.多元社會治理模式探析[J].理論導(dǎo)刊，2005（5）：7-9.

[4]陸群峰.轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管：政府失靈與公眾監(jiān)督[J].中國科技論壇，2014（2）：118-123.

[5]毛新志.轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的倫理辯護(hù)[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2011（1）：5-11.

[6] J.Habermas.Justification and Application[M].Cambridge： Polity Press，1993：32.

[7]毛新志.我國轉(zhuǎn)基因水稻產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)實(shí)困境及其出路[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2011，11（3）：124-131.

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