深圳社區(qū)治理網(wǎng)格化改革的回顧與前瞻

摘 要：深圳市是全國較早進行社區(qū)網(wǎng)格化管理的城市。經(jīng)過十多年的發(fā)展，網(wǎng)格化治理從初期探索、到規(guī)范發(fā)展、再到綜合性應用，深圳積累了一定的經(jīng)驗。但在社區(qū)網(wǎng)格化治理的法律依據(jù)、網(wǎng)格化的功能與定位、統(tǒng)籌管理與成本控制、網(wǎng)格管理人員的身份和待遇等方面，仍然需要不斷地深化改革。

關鍵詞：社區(qū)治理;網(wǎng)格化;共建;共治;共享

一、深圳社區(qū)治理網(wǎng)格化改革的演進

城市網(wǎng)格化管理是由北京市東城區(qū)首創(chuàng)，后來在全國多個城市展開。深圳市自2008年開始探索社區(qū)網(wǎng)格化管理，大致分為初期探索、規(guī)范化治理和綜合性應用三個階段。

1.初期探索

2008年5月7日開始，深圳市南山區(qū)蛇口街道辦開始探索對轄區(qū)各種不和諧因素實施科學治理。2009年4月，網(wǎng)格化管理在南山區(qū)全面推廣。曾任蛇口街道黨工委書記的韓江同志后來總結到①：

在網(wǎng)格管理責任分配上，每個網(wǎng)格配備 3 名工作人員，即網(wǎng)格協(xié)管員、網(wǎng)格管理員和網(wǎng)格督導員，分別由社區(qū)綜合協(xié)管員、社區(qū)工作站專職人員和街道辦事處掛點社區(qū)干部擔任。網(wǎng)格協(xié)管員主要負責網(wǎng)格內所有不和諧因素的排查和上報工作;網(wǎng)格管理員主要負責對網(wǎng)格協(xié)管員采集、排查的信息進行核實確認，并做好前期穩(wěn)控工作;網(wǎng)格督導員主要負責對網(wǎng)格工作的檢查、指導和督促。在網(wǎng)格管理規(guī)范運作上，主要形成了四個運行機制：一是統(tǒng)籌機制，由街道辦事處綜治信訪維穩(wěn)工作中心作為總牽頭部門，統(tǒng)一指揮、部署網(wǎng)格工作;二是發(fā)現(xiàn)機制，網(wǎng)格協(xié)管員要通過每日在網(wǎng)格內巡查、隨時接受居民電話和信件等投訴、經(jīng)常接訪約訪居民以及通過媒體曝光等發(fā)現(xiàn)各類不和諧因素，第一時間予以上報;三是預警機制，綜治信訪維穩(wěn)工作中心對社區(qū)工作站以網(wǎng)格為核心排查出來的不和諧因素進行分析評估，分別按事態(tài)嚴重緊急程度和整治難易程度實施三級預警，對處理流程、處理時限進行事先界定;四是分流機制，對已確定預警級別的不和諧因素，在 24 小時內按照“誰主管、誰負責”的原則進行分流，實施歸口調處整治。

2.“織網(wǎng)工程”

2010年10月，中央政法委、綜治委正式將深圳確定為全國社會管理創(chuàng)新試點。2011年1月1日，市委、市政府印發(fā)《關于加強社會建設的決定》的1號文件，19日市人大通過《政府工作報告》對“織網(wǎng)工程”的實施內容進行具體的安排和部署，“織網(wǎng)工程”正式展開。2012年4月14日市政府辦公廳印發(fā)《深圳市社會建設“織網(wǎng)工程”綜合信息系統(tǒng)建設工作方案》，2013年12月16日中共深圳市委辦公廳、深圳市人民政府辦公廳印發(fā)了《關于全面推進社會建設“織網(wǎng)工程”的實施方案（試行）》。隨后，深圳市社會管理綜合治理委員會和深圳市社會工作委員會聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步加強社區(qū)網(wǎng)格化管理工作的意見（試行）》的通知。2014年6月6日，經(jīng)市編辦研究批復，市、區(qū)流動人口和出租屋綜合管理辦公室將分別加掛市、區(qū)社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室的牌子，在街道流動人口和出租屋綜合管理所加掛社區(qū)網(wǎng)格管理中心的牌子。

“織網(wǎng)工程”的指導思想是：以“惠民生、保民安、穩(wěn)民心、聚民智、借民力、修民德”為原則，堅持以人為本，強化服務理念，促進系統(tǒng)融合，推動數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)信息惠民，加快推動政府職能轉變，有效提升社會服務管理水平，加強以改善民生和創(chuàng)新社會管理為重點的社會建設?！翱椌W(wǎng)工程”的目標要求是：按照“公共信息資源庫、網(wǎng)格信息員隊伍、社會管理工作網(wǎng)、社區(qū)家園網(wǎng)、社區(qū)綜合信息采集系統(tǒng)、決策分析支持系統(tǒng)”的基本架構，建設覆蓋市、區(qū)、街道、社區(qū)四級的“織網(wǎng)工程”綜合信息系統(tǒng)。并對“織網(wǎng)工程”提出了四個原則：一是整體規(guī)劃，統(tǒng)籌推進;二是一格一員，采辦分離;三是依法申報，完善登記;四是資源整合，共建共享。

3.百花齊放

2014年以后，在市社區(qū)網(wǎng)格辦的指導下，各區(qū)、街道、社區(qū)在社區(qū)網(wǎng)格化治理工作中，因地制宜，各顯身手，大膽創(chuàng)新，社區(qū)網(wǎng)格化治理呈現(xiàn)百花齊放的局面。

龍崗區(qū)探索“中心+網(wǎng)格化+信息化”綜治新模式，新設立了街道網(wǎng)格服務管理中心，加掛街道綜治信訪維穩(wěn)中心、街道綜治聯(lián)勤指揮室、街道社區(qū)網(wǎng)格事件分撥中心的牌子，形成了“組織架構規(guī)范化、隊伍管理一體化、網(wǎng)格信息系統(tǒng)化、機制保障制度化”的特點。2015年全年，全區(qū)“八類暴力”警情同比下降7.94%;“兩搶”警情同比下降24.58%;“兩盜”警情同比下降24.08%。今年以來，全區(qū)“八類暴力”警情同比下降40.42%，“兩搶”警情同比下降47.93%，“兩盜”警情同比下降25.31%，體現(xiàn)了良好的治安防范效果，基層社會治理水平明顯提升。

龍華新區(qū)（后成立了龍華區(qū)）整合多頭調度機構，構建統(tǒng)一治理平臺，以“格”為基礎，以“網(wǎng)”為工作依托，提供差異化服務?！靶【W(wǎng)格”聯(lián)動內外治理資源，優(yōu)化社區(qū)共治格局，以網(wǎng)格員為帶動，以網(wǎng)格熱心居民為主體，培育網(wǎng)格自服務團隊，實現(xiàn)以網(wǎng)格為單位的微觀治理。

2013年坪山新區(qū)在深圳率先試點“織網(wǎng)工程”，成立智慧社會服務中心，形成“一庫一隊伍、兩網(wǎng)兩系統(tǒng)”，即公共基礎信息資源庫、網(wǎng)格員采集隊伍和社會服務管理工作網(wǎng)、社區(qū)家園網(wǎng)、綜合信息采集系統(tǒng)、決策分析支持系統(tǒng)。

2014年，羅湖區(qū)多部門聯(lián)動、多項改革并舉，合力推行社區(qū)網(wǎng)格化基礎上的大數(shù)據(jù)管理模式，取得了明顯成效。一是整合網(wǎng)絡資源，構建統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)綜合信息平臺。二是整合機構資源，構建高效響應快速處置機制。三是整合人力資源，建立素質過硬的社區(qū)管理和服務隊伍。

福田區(qū)2014年3月出臺《全面推進社會建設“織網(wǎng)工程”暨智慧福田建設工作實施方案》。2018年又出臺《福田區(qū)社區(qū)基礎網(wǎng)格標準化管理1+12文件》，以《福田區(qū)社區(qū)基礎網(wǎng)格標準化管理規(guī)定》為主文件，附加了12個附件，附件內容涉及網(wǎng)格信息員的標準化管理、網(wǎng)格劃分的標準、設備配置等內容。

限于篇幅，其它區(qū)、街道的創(chuàng)新做法就不一一列舉。

二、關于深化社區(qū)治理網(wǎng)格化改革的思考

深圳市社區(qū)網(wǎng)格化管理最初是迫于人口倒掛的壓力，1990年，深圳的非本市戶籍人口便高達124.0萬，是總人口的74.4%;2000年，非本市戶籍人口分別增至584.9萬，是總人口的83.5%。為了加強對流動人口和出租屋的管理，深圳市政法委牽頭，將負責房屋租賃合同登記管理的房屋租賃管理所與公安部門被裁撤的暫住人口戶管員隊伍重新整合，解決過往管房、管人兩張皮的問題，在市、區(qū)層面成立“出租屋綜合管理辦公室”（后又更名為“流動人口與出租屋管理辦公室”、“社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室”）。

深圳市社區(qū)網(wǎng)格化治理經(jīng)歷了從治安管控到綜合化、網(wǎng)格化、技術化管理幾個階段。最初，工作重點是對社區(qū)流動人口和出租屋的信息采集和治安管控，主要是采集相關信息。后來過渡到對社區(qū)人口、出租屋、社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、消防安全等信息的掌握。進行網(wǎng)格化管理后，配備了專門的網(wǎng)格員和PDA手持終端等設備，主要負責網(wǎng)格內所有不和諧因素的排查和上報工作，并做好前期穩(wěn)控工作，積極配合協(xié)助有關職能科室（部門）調處矛盾糾紛和整治問題隱患。近幾年，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術的發(fā)展，網(wǎng)格化管理進入到信息化、智能化階段。

總體看來，自從實行了網(wǎng)格化管理以后，深圳市社區(qū)的治安得到明顯改善，公共服務的供給更加全面和精準，城市治理的基本信息更加完善，也為打造共建共治共享的基層治理格局提供了系統(tǒng)的平臺。但深圳市的社區(qū)網(wǎng)格化治理也需要進一步的反思和提升。

一是網(wǎng)格化治理的法律地位有待進一步明確。深圳市目前與社區(qū)網(wǎng)格化治理有關的頂層設計，主要是政策手段，市里有相關的政策規(guī)定和要求，各區(qū)也都出臺了有關的政策文件，但沒有法規(guī)支撐。社區(qū)網(wǎng)格化治理打破了原有的城市基層治理架構、碎片了原有的社區(qū)劃分，如何處理好網(wǎng)格與街道辦事處、社區(qū)工作站、居民委員會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、社區(qū)社會組織、社區(qū)股份公司、轄區(qū)公安派出機構等之間的關系，以及各網(wǎng)格管理機構、網(wǎng)格員的責任等，都需要深圳市利用其地方立法權，制定一部類似《深圳經(jīng)濟特區(qū)網(wǎng)格化治理工作條例》的法規(guī)。

二是網(wǎng)格化治理的功能定位需要更加科學。深圳市的網(wǎng)格化管理源于對流動人口和出租屋的管理，主要功能是社區(qū)管控和綜治維穩(wěn)。但隨著城市治理的發(fā)展，基層的治理需求也在發(fā)生轉換，社區(qū)服務職能越來越凸顯。社區(qū)網(wǎng)格的服務作用有兩個方面，一是對社區(qū)居民及其所駐機構的服務，如對居民的養(yǎng)老、婦女兒童權益保障、社區(qū)矯正、文化體育活動，為駐社區(qū)的學校、醫(yī)院、企業(yè)等機構提供便捷化服務，等等。二是對相關公共部門在社區(qū)的工作提供支持與服務。如計生、消防、安全生產(chǎn)、執(zhí)法、社會治安等工作提供信息服務和預警服務等。

因此，社區(qū)網(wǎng)格化治理的功能和價值取向，要逐步從綜治維穩(wěn)向公共服務轉變。

三是統(tǒng)籌管理與控制成本。我國的公共政策制定和執(zhí)行，一直存在條塊分割的問題。缺乏統(tǒng)籌，這就會導致或條或塊各自為政、機構膨脹、成本增加、效率低下等弊端。深圳市的網(wǎng)格化治理隸屬于市、區(qū)政法委，市、區(qū)、街、社都設立了相應的機構。深圳市已經(jīng)有了全市的網(wǎng)格化治理的統(tǒng)一規(guī)范和標準，但要研究各級網(wǎng)格化治理部門如何與同級的其它有關業(yè)務部門的協(xié)同問題，打通與民政部門、執(zhí)法部門、科教文衛(wèi)部門、市場監(jiān)管部門等的阻隔，政策統(tǒng)籌，執(zhí)行同步，不重復收集信息，不重復檢查考核，經(jīng)費要統(tǒng)一預算和使用。

四是打造共建共治共享社區(qū)治理格局。黨的十九大提出了打造共建共治共享的社會治理格局，為探索中國化的社會治理提出了明確的目標和路徑。社區(qū)網(wǎng)格化治理必須納入到這個大格局之中。要把社區(qū)網(wǎng)格化治理嵌入到街道黨工委、社區(qū)黨委的統(tǒng)一領導之中，確保治理的正確政治方向和價值取向。網(wǎng)格管理要與社區(qū)工作站、社區(qū)居民委員會、社區(qū)社會組織、駐社區(qū)單位和企業(yè)等協(xié)作共治，建立協(xié)調機制，協(xié)商治理方法，共享治理資源，共享治理成果。

五是保障公民權利和促進社區(qū)自治。網(wǎng)格化治理的一個重要手段是對社區(qū)居民、組織的信息采集，維穩(wěn)預警，這必然會涉及到對公民權力影響問題，如深圳市遍布社區(qū)各個角落的攝像頭就需要處理好公共安全需要與個人隱私保護之間的關系。社區(qū)網(wǎng)格化治理有明顯的行政色彩，而且對社區(qū)的滲透十分深入，如何處理好公權力的使用與社區(qū)居民自治的關系就尤為重要。要從政策和制度層面，清晰公權力與居民自治的邊界，明確自治的空間和事項，既相互區(qū)分又相互協(xié)調，形成公權力與居民自治間的良性互動關系。

六是保障信息安全。深圳市目前還沒有形成大數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理和使用體制，各區(qū)、各街道、各社區(qū)都有自己的數(shù)據(jù)收集渠道和使用權力，數(shù)據(jù)的安全管理就成了當務之急。網(wǎng)格的數(shù)據(jù)采集、管理、使用，必須統(tǒng)一起來，嚴格制度管理，建立問責機制。技術層面要解決好數(shù)據(jù)的安全問題，防止數(shù)據(jù)外泄或被黑。

七是網(wǎng)格員身份與素質問題。社區(qū)網(wǎng)格化治理中，網(wǎng)格員的作用十分重要。深圳市目前是通過購買服務、勞務派遣的方式解決網(wǎng)格員的配備。雖然，深圳市從市、到區(qū)和街道都出臺了網(wǎng)格員的管理辦法、工作職責、工作標準、考核與問責機制等，但勞務人員的身份與他們從事的具有公共性和高度保密性的工作之間存在一定的矛盾，其身份不足以支撐其工作性質。因此，要研究對社區(qū)網(wǎng)格員的身份定位問題，納入公務員或職員管理是不可能的，但可以考慮類似于雇員的身份管理。同時，嚴格網(wǎng)格員的招考、政治審查和素質培訓，制定有針對性的考核辦法、問責機制和退出機制。

總之，社區(qū)網(wǎng)格化治理在深圳乃至全國都是新生事物，需要從法治、政治、管理等多維度進行深入的探索和研究。

注釋：

①韓江.街道、社區(qū)網(wǎng)格化綜合治理模式的實踐[J].特區(qū)實踐與理論，2011年第01期.

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作者簡介：

胡冰（1964.6～ ）男，漢族，湖北人，深圳市委黨校公共管理學副教授。研究方向：社會治理、行政改革。