司法責(zé)任制改革下檢察委員會(huì)的運(yùn)行

林婷 柏水英 錢(qián)冰青

摘 要：檢察委員會(huì)作為檢察權(quán)的運(yùn)行的一種方式，是人民檢察院實(shí)行民主集中制、堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的組織形式。健全、落實(shí)司法責(zé)任制是本次深化司法體制改革的核心內(nèi)容之一。隨著司法責(zé)任制改革的推進(jìn)，檢察委員會(huì)在某些方面出現(xiàn)不適應(yīng)、不適合的現(xiàn)象，完善檢察委員會(huì)制度成為亟待解決的重要課題。本文首先對(duì)檢察委員會(huì)的價(jià)值做出論述，接著對(duì)司法責(zé)任制改革背景下的檢察委員會(huì)存在的問(wèn)題做淺要分析，最后針對(duì)性地提出完善的建議，期望對(duì)司法責(zé)任制改革下檢察委員會(huì)制度的正常運(yùn)行有所幫助。

關(guān)鍵詞：司法責(zé)任制;檢察委員會(huì);司法屬性;檢察權(quán)

在司法體制改革的大背景下，作為檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革重要舉措的檢察官辦案責(zé)任制正在全國(guó)積極實(shí)踐。隨著改革進(jìn)程的加快，檢察委員會(huì)制度因其自身存在的缺陷在一定程度上阻礙了價(jià)值最大程度的體現(xiàn)，其與檢察官辦案責(zé)任制之間的矛盾也逐漸顯現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)目前亟待解決的問(wèn)題是如何在司法責(zé)任制背景下完善檢察委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制。

一、檢察委員會(huì)制度的價(jià)值

人民檢察院檢察委員會(huì)是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要組成部分，是各級(jí)檢察院進(jìn)行科學(xué)民主決策的法定組織，是人民檢察院的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，是人民檢察院實(shí)行民主集中制，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的一種組織形式[1]。檢察委員會(huì)制度來(lái)源于《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》等制度，其主要職責(zé)在于討論決定重大事項(xiàng)、重大問(wèn)題和重大疑難復(fù)雜案件，對(duì)檢察工作具有指導(dǎo)、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等重要作用。

（一）檢察委員會(huì)制度符合民主集中制組織原則的需要

檢察委員會(huì)制度是司法民主的一種表現(xiàn)形態(tài)。檢察院相較于行政機(jī)關(guān)或法院這一純粹的司法機(jī)關(guān)而言，其同時(shí)具有行政屬性和司法屬性，檢察委員會(huì)的集體決策最大限度地發(fā)揚(yáng)民主，更好地集中群體智慧，集思廣益，彌補(bǔ)個(gè)人知識(shí)和能力的不足，并且提供群體決策的校驗(yàn)機(jī)制，強(qiáng)化檢察決策的可接受性。

（二）檢察委員會(huì)制度符合檢察權(quán)配置和運(yùn)行的規(guī)律

檢察權(quán)是集行政、司法、監(jiān)督為一身的復(fù)合性權(quán)力。隨著近年來(lái)檢察委員會(huì)制度的不斷調(diào)整和完善，其司法屬性也在不斷地增強(qiáng)。漫長(zhǎng)的司法歷史實(shí)踐證明，檢察委員會(huì)制度既有效保障了檢察權(quán)的依法行使，更保障了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有效運(yùn)行。檢察委員會(huì)制度與檢察權(quán)配置和運(yùn)行具有高度的默契性。

（三）檢察委員會(huì)制度保障檢察權(quán)的依法行使

在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情下，檢察權(quán)的依法行使會(huì)遇到各種各樣的干擾和阻礙，而目前又缺乏對(duì)檢察官及其家屬的有效保護(hù)制度。因此，對(duì)一些具有重大社會(huì)影響和涉及社會(huì)敏感話題的案件，應(yīng)當(dāng)由檢委會(huì)作出決定，這樣既在一定程度上保護(hù)檢察官，又能由檢察委員會(huì)對(duì)此類(lèi)案件的處理直接把控，有效阻止社會(huì)人情對(duì)于檢察官的干擾，防止其犯下方向性的錯(cuò)誤。

二、司法責(zé)任制改革下檢察委員會(huì)存在的問(wèn)題

深化檢察改革，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的研究論證[2]。司法責(zé)任制改革后，檢察委員會(huì)在運(yùn)行過(guò)程中暴露出諸多的問(wèn)題，阻礙其在實(shí)踐中發(fā)揮實(shí)效價(jià)值，這點(diǎn)在基層檢察院表現(xiàn)尤為明顯。目前基層檢察院檢察委員會(huì)存在的問(wèn)題有幾下幾點(diǎn)：

（一）檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置專業(yè)化不夠

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，因?yàn)楝F(xiàn)有制度對(duì)是否設(shè)置專門(mén)的檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)沒(méi)有硬性規(guī)定，由此導(dǎo)致各級(jí)檢察院對(duì)于檢察委員會(huì)的設(shè)置多種多樣，有的基層院將檢察委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在研究室，有的設(shè)在案件管理部門(mén)，有的設(shè)在辦公室，這種現(xiàn)狀導(dǎo)致上下級(jí)院辦事機(jī)構(gòu)間關(guān)系相對(duì)松散，工作機(jī)制不好理順，對(duì)口指導(dǎo)和部署工作難度大。在人員配置方面，普遍出現(xiàn)短缺的現(xiàn)象，基本都是由一人專職或者兼職，有些甚至由行政人員擔(dān)任。一人兼職，受精力、能力所限，難以對(duì)辦事機(jī)構(gòu)工作給予足夠重視，有的連最基本的會(huì)務(wù)工作都不能勝任，更何況實(shí)體性審查等更高要求的工作了。行政人員因?yàn)槿狈σ痪€辦案經(jīng)驗(yàn)，很難把握制度的基本運(yùn)行。

（二）檢察委員會(huì)履職能力缺乏

1.檢察官專業(yè)化精英化的要求與檢察委員會(huì)專業(yè)化水平不夠之間存在矛盾

司法的專業(yè)性要求司法主體具有扎實(shí)的專業(yè)功底、豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)以及熟練的專業(yè)技能，作為檢察機(jī)關(guān)的重要業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，檢委會(huì)的專業(yè)化水平直接影響決策的正確性、效率性。司法責(zé)任制改革后，檢察官的專業(yè)化、精英化要求更加突出，隨之出現(xiàn)的是檢察委員會(huì)的專業(yè)化水平無(wú)法跟上的問(wèn)題，作為檢察權(quán)的最高決策機(jī)構(gòu)，專業(yè)性不足則會(huì)導(dǎo)致決策水平不高。

第一，委員選任過(guò)于注重行政化。委員資格多集中在行政資歷、黨組成員、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等行政等級(jí)方面，而真正一些專業(yè)素質(zhì)過(guò)硬、業(yè)務(wù)水平較強(qiáng)的檢察業(yè)務(wù)能手因行政級(jí)別不夠被排除在外。第二，委員任期無(wú)限制。法律未明文規(guī)定委員任期，檢察委員會(huì)也沒(méi)有換屆的說(shuō)法，而并不像人大代表制度一樣有年限。委員除調(diào)離、退休等原因，很少被免職，這樣就導(dǎo)致年富力強(qiáng)的青年干警不能及時(shí)充實(shí)到委員崗位，檢察委員會(huì)組成人員更新不暢。第三，委員履職無(wú)考核。對(duì)于委員的履職情況、履職能力、履職水平等缺乏系統(tǒng)性的考核，委員在開(kāi)會(huì)前是否準(zhǔn)備充分、議事議案水平高低等都無(wú)法評(píng)價(jià)，造成委員的知識(shí)儲(chǔ)備更新不足，自我更新知識(shí)的壓力不足，加之部分委員并不處于司法辦案一線，長(zhǎng)期脫離業(yè)務(wù)，導(dǎo)致檢察委員會(huì)整體業(yè)務(wù)水平無(wú)法提高。

目前在檢察委員會(huì)作出決議的過(guò)程中，個(gè)別委員在集體討論過(guò)程中發(fā)表意見(jiàn)過(guò)于簡(jiǎn)單，或者由于業(yè)務(wù)水平限制而一味應(yīng)承承辦檢察官的意見(jiàn)，但是即使這樣也很少承擔(dān)責(zé)任，現(xiàn)有制度對(duì)檢察委員會(huì)作出的決議的整個(gè)過(guò)程缺少一套監(jiān)督機(jī)制，這顯然于權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的司法要求不符。這種辦案與決策錯(cuò)位、權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)的工作機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中就可能出現(xiàn)影響案件質(zhì)量、降低辦案效率、無(wú)人承擔(dān)責(zé)任的情況出現(xiàn)。

2.檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會(huì)責(zé)任承擔(dān)制度之間存在矛盾

檢察委員會(huì)在檢察機(jī)關(guān)體制架構(gòu)中屬于決策機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定重大、疑難、復(fù)雜案件的處理，經(jīng)檢察委員會(huì)討論后作出的案件定性等法律問(wèn)題，檢察人員必須按照檢察委員會(huì)的決策執(zhí)行。依照《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察委員會(huì)和檢察官辦案組的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是命令和執(zhí)行的關(guān)系。司法責(zé)任制之后，檢察官被賦予更多的司法能動(dòng)性，成為“獨(dú)立辦案、自主決定、獨(dú)立負(fù)責(zé)”的司法權(quán)責(zé)主體。檢察委員會(huì)討論案件實(shí)行民主集中制，討論決定應(yīng)當(dāng)由集體負(fù)責(zé)，如果出現(xiàn)決策錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)由檢察委員會(huì)擔(dān)責(zé)。然而到底如何追究檢察委員會(huì)的責(zé)任目前尚不明確，并且還存在“集體負(fù)責(zé)而最終無(wú)人負(fù)責(zé)”的情況。由此使得檢察官和檢察委員會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生根本性的動(dòng)搖，檢察官辦案責(zé)任制和檢委會(huì)責(zé)任承擔(dān)制度之間極易出現(xiàn)以下矛盾：其一，當(dāng)檢察人員遇到疑難復(fù)雜案件時(shí)，為避免承擔(dān)責(zé)任，一律交由檢察委員會(huì)討論，將檢察委員會(huì)的討論意見(jiàn)作為最后的意見(jiàn)執(zhí)行，轉(zhuǎn)嫁責(zé)任承擔(dān)主體，使得檢委會(huì)成為責(zé)任的“避風(fēng)港”;其二，真正碰到疑難復(fù)雜案件或敏感性話題案件，檢察委員會(huì)對(duì)案件是否作出決議，都不會(huì)承擔(dān)責(zé)任。檢察委員會(huì)對(duì)案件不做決議，那根本無(wú)責(zé)任可尋;檢察委員會(huì)對(duì)案件作出決議，但最終因?yàn)樽坟?zé)機(jī)制不健全而無(wú)法追責(zé)。

（三）檢察長(zhǎng)與檢察委員會(huì)在決策權(quán)行使中存在的矛盾

從檢察權(quán)的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部在權(quán)力分配上逐漸傾向于制約監(jiān)督與多元民主化管理的理念[3]?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》將原來(lái)由檢察委員會(huì)討論決定的案件事宜修改為由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。規(guī)定的初衷是好的，該規(guī)定同時(shí)保證了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部決策的民主和效率，然而在實(shí)踐操作層面就出現(xiàn)很多問(wèn)題，導(dǎo)致檢察長(zhǎng)的權(quán)力和檢察委員會(huì)的權(quán)力范圍缺乏明確的區(qū)分。該規(guī)定暗示了檢察長(zhǎng)基于司法效率的考慮對(duì)提交檢察委員會(huì)討論的案件可以進(jìn)行截留，因?yàn)樵诔绦蛏咸峤粰z察委員會(huì)討論的案件必須經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。如此一來(lái)，一定程度上就使得檢察委員會(huì)在案件審議上受限于檢察長(zhǎng)的決定。根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)主持下討論決定重大案件或者其他重大問(wèn)題[4]。據(jù)此，檢察長(zhǎng)在檢委會(huì)討論決定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)起著主持人的作用，把握會(huì)議的進(jìn)程與方向，但實(shí)踐中檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的工作，檢察長(zhǎng)的意見(jiàn)具有很高的權(quán)威性和終局性，很大程度上影響著檢察委員會(huì)的最終決策。

三、司法責(zé)任制背景下檢察委員會(huì)的完善

（一）統(tǒng)一檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置，規(guī)范檢察委員會(huì)委員的選任制度

借此次司法責(zé)任制改革，應(yīng)當(dāng)從上而下統(tǒng)一辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置，可繼續(xù)與其他部門(mén)合署辦公，也可單獨(dú)設(shè)立辦公室，名稱統(tǒng)一為檢察委員會(huì)辦公室。機(jī)構(gòu)定位于檢察委員會(huì)日常工作運(yùn)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)檢察委員會(huì)的授權(quán)開(kāi)展工作，對(duì)外代表檢察委員會(huì)并對(duì)檢察委員會(huì)負(fù)責(zé)，接受檢察委員會(huì)和檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。辦事機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可配備檢察官和檢察官助理、書(shū)記員，要求專業(yè)素養(yǎng)良好、法律政策水平高超、司法辦案經(jīng)驗(yàn)豐富。

明確檢察委員會(huì)委員的選任條件，除檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)之外，其余院領(lǐng)導(dǎo)并不必然成為委員。其他委員應(yīng)當(dāng)采取公開(kāi)競(jìng)選的方式，擇優(yōu)選聘。在委員會(huì)委員滿員的情況下，可以選拔部分年輕干警列席檢察委員會(huì)，不僅增長(zhǎng)年輕干警的業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且為檢察委員會(huì)下一屆的選任儲(chǔ)備人才。應(yīng)當(dāng)明確委員的任期以及換屆的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)規(guī)定委員在任期內(nèi)有出現(xiàn)違反法律或者相關(guān)規(guī)定的情況，應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者提出罷免。建立對(duì)委員參與情況、發(fā)言質(zhì)量等指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化考核機(jī)制，要求委員在審議時(shí)提交書(shū)面意見(jiàn)，明確闡明本人意見(jiàn)、理由及法律依據(jù)，防止人云亦云、隨波逐流。

（二）建立檢察委員會(huì)委員擔(dān)責(zé)機(jī)制

對(duì)于上交檢察委員會(huì)討論的案件，員額檢察官與檢察委員會(huì)之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“案件匯報(bào)”與“決策”的關(guān)系。即在辦案過(guò)程中，案件的承辦檢察官對(duì)普通案件存在事實(shí)認(rèn)定或者證據(jù)上的困擾時(shí)，可以將案件上交至檢察委員會(huì)。此時(shí)檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)就承辦檢察官匯報(bào)的案情對(duì)該案的定性、處理等作出最后的決定，而檢察委員會(huì)討論所作出的決定對(duì)承辦檢察官具有約束力，承辦檢察官依照檢察委員會(huì)的決定執(zhí)行。此時(shí)案件的責(zé)任由檢察官轉(zhuǎn)換成檢察委員會(huì)。

通過(guò)進(jìn)一步完善組織條例和相關(guān)責(zé)任追究辦法等方式，明確檢察委員會(huì)委員執(zhí)法過(guò)錯(cuò)認(rèn)定、責(zé)任劃分、追究程序，做到追責(zé)有據(jù)。同時(shí)加強(qiáng)檢察委員會(huì)記錄的效力，將集體責(zé)任分別具體到個(gè)人，明確責(zé)任鏈條，做到追責(zé)有效。應(yīng)當(dāng)根據(jù)委員作出錯(cuò)誤決策時(shí)心理狀態(tài)追究責(zé)任，區(qū)分“故意”、“過(guò)失”等狀態(tài)。對(duì)于委員徇私舞弊、徇私枉法而故意作出錯(cuò)誤決策和由于重大過(guò)失導(dǎo)致錯(cuò)誤決議的，應(yīng)當(dāng)基于過(guò)錯(cuò)原則予以追責(zé)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)保障委員的基本言論豁免權(quán)，防止責(zé)任成為自由言論的枷鎖[5]。

（三）理順檢察委員會(huì)和檢察長(zhǎng)的關(guān)系

檢察長(zhǎng)具有的決策權(quán)應(yīng)當(dāng)與檢察委員會(huì)的決策權(quán)相分離。對(duì)于檢察委員會(huì)討論重大案件或者重大問(wèn)題時(shí)，檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)擔(dān)任主持人的角色而并非決策人的角色，強(qiáng)調(diào)檢察委員會(huì)審議時(shí)應(yīng)當(dāng)按照法定程序嚴(yán)格進(jìn)行，重視委員“表決”這一環(huán)節(jié)，即要通過(guò)正式的表決，由檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)計(jì)算表決票數(shù)，嚴(yán)格按照民主集中制的少數(shù)服從多數(shù)的原則來(lái)討論案件和事項(xiàng)，將最后表決結(jié)果作為決定予以執(zhí)行。

為了制約檢察長(zhǎng)對(duì)個(gè)案的干預(yù)，可以建議議案提請(qǐng)備案制。對(duì)于承辦人擬提交檢察委員會(huì)審議的案件，如果檢察長(zhǎng)不同意上會(huì)討論，必須由檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)如實(shí)登記備案。

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