我國運(yùn)動(dòng)式治污的有限否定及漸進(jìn)調(diào)試

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

一、問題的提出及模型預(yù)設(shè)

隨著中國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化進(jìn)程加快，帶來了經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境約束強(qiáng)化及逆向報(bào)復(fù)性呈態(tài)。政府部門試圖從以德國著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯提出的“法理型支配”(科層法治)為主導(dǎo)的技術(shù)性環(huán)境治理模式向以群眾性動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)為特征的“總體性參與”[1]模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變既順應(yīng)了新公共管理浪潮下行政主體權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行邏輯的變遷，也體現(xiàn)了社會(huì)民主意識(shí)的增強(qiáng)，但行政主體仍然貫穿始終。掙扎在科層化和社會(huì)化之間的異體制度邏輯與行政管理體制相結(jié)合，催生成環(huán)境威權(quán)主義，以地方政府的逐級(jí)任務(wù)發(fā)包和行政首長目標(biāo)責(zé)任為運(yùn)行機(jī)制，具體表現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式治污”。

在已有的環(huán)境治理學(xué)科中，以環(huán)境政治學(xué)為代表的研究主要關(guān)注污染問題下權(quán)力的來源、構(gòu)成及作用形式，包括政黨、政府、公民、社會(huì)組織等多個(gè)層級(jí)的權(quán)力主體，也包括環(huán)境政策、環(huán)境理論、環(huán)境行動(dòng)等多個(gè)維度的分析對(duì)象[2]。其中，環(huán)境民主論認(rèn)為民主制度下的公民社會(huì)參與能夠彌補(bǔ)政府有限資源的不足，獲取更多信息、維護(hù)自身利益。但也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，過多的民主參與會(huì)額外增加協(xié)商治理成本，成為環(huán)境有效治理的障礙，如馬努斯·米德拉斯基實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：土地荒漠化、二氧化碳排放和水土流失指標(biāo)都與民主化程度存在負(fù)相關(guān)性[3]。因此，環(huán)境威權(quán)主義成為民主化治理的對(duì)立面，主張只有通過歸攏行政權(quán)力、“命令-強(qiáng)制”型的方式才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境的善治。這種理論傾向于通過行政主體的逐級(jí)發(fā)包，由行政首長責(zé)任包干的模式，代替?zhèn)鹘y(tǒng)官僚制的官員惰性及扯皮、推諉等消極行為。同時(shí)排斥公民參與，由中央政府采取命令管控型政策工具實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。

圖1 政府環(huán)境治理模式四象限模型

如圖1的四象限模型，乏力型、強(qiáng)制型、放任型和治理型治理模式分居四個(gè)象限，分別代表民主化治理與理性化治理的四種典型組合狀態(tài)。

I 表示“弱民主-弱理性”模式下的乏力型政府，代表我國政府治理能力的起始階段。以傳統(tǒng)科層制為依托，政府組織效率低下、官員冗余、結(jié)構(gòu)龐雜、排斥民眾參與，導(dǎo)致治理變相成本的增加與治理結(jié)果無效。

II表示“弱民主-強(qiáng)理性”模式下的強(qiáng)制型政府，代表我國政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展階段。政府機(jī)構(gòu)摒棄傳統(tǒng)且效率較為低下的科層體系，精簡組織機(jī)構(gòu)，追求效率導(dǎo)向。通過高度集中的政治權(quán)力，以責(zé)任承包為主要驅(qū)動(dòng)力，集中應(yīng)對(duì)某些環(huán)境問題引發(fā)的應(yīng)急性或抗?fàn)幮源笫录?。該模式下的理性治理程度達(dá)到較高水準(zhǔn)，但民主治理程度依舊偏低。

III 表示“強(qiáng)民主—弱理性”模式下的放任型政府，代表一種理論上的霍布斯叢林狀態(tài)，即民主化程度較高、理性科層制相對(duì)缺乏。這種政府治理模式具體表現(xiàn)為安那其主義(Anarchism)或極端民主主義，試圖通過民眾自身自下而上進(jìn)行整治。

IV表示“強(qiáng)民主—強(qiáng)理性”模式下的治理型政府，代表一種較為理想的政府治理模式，建立在理性治理與民主化程度雙高基礎(chǔ)上的復(fù)合型政府治理模式。在法治化治理的邏輯框架下，政府機(jī)構(gòu)普遍接受民眾訴求為第一要義，并伴隨主體多元化的協(xié)同治理，搭建環(huán)境污染整治的長效機(jī)制。

事實(shí)上，無論是權(quán)威體制下的環(huán)境威權(quán)主義還是環(huán)境民主治理，都只是實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染善治的途徑選擇或手段，而非目的。路徑一展示由群眾動(dòng)員的民主化治理為依托到民主與效率兼顧的可能路徑，顯然不為我國治理方式所考慮，這是因?yàn)槲覈鴤鹘y(tǒng)的社會(huì)管理模式為政府主導(dǎo)、行政命令式的管理形式，在治污領(lǐng)域，從以政府主導(dǎo)的權(quán)威型治污向以群眾為主角的民主型轉(zhuǎn)變往往需要一個(gè)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變過程。而路徑二則展示了另外一種治理可能，即先由強(qiáng)勢行政主體依托權(quán)威力量迅速聚攏社會(huì)資源，再考慮通過漸進(jìn)調(diào)試向參與式治理進(jìn)行轉(zhuǎn)變。盡管威權(quán)主義的治理模式為多數(shù)學(xué)者所詬病，但這種治理模式可以在短期內(nèi)迅速動(dòng)員社會(huì)力量，充分利用行政管理資源，強(qiáng)勢改變?nèi)藗儗?duì)環(huán)境的破壞行為，有效遏制環(huán)境進(jìn)一步惡化，從而達(dá)到環(huán)境治理的目標(biāo)預(yù)設(shè)。

因此，通過政府環(huán)境治理模型的預(yù)設(shè)，開啟了我國運(yùn)動(dòng)式治污之窗。這種強(qiáng)制性治污模式成為彌合傳統(tǒng)體制下消極行為和政策執(zhí)行受阻的可能路徑，同時(shí)又孕育了向多元參與式治理轉(zhuǎn)變的可能。即通過政府主導(dǎo)和行政性動(dòng)員，以目標(biāo)責(zé)任為導(dǎo)向，自上而下逐級(jí)發(fā)包，通過黨和國家有效意識(shí)形態(tài)宣傳和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)滲透，在行政性動(dòng)員中集中有限的社會(huì)資源，從而在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速治污。這種治理機(jī)制在學(xué)界也被稱為運(yùn)動(dòng)式治理、風(fēng)暴型治理、專項(xiàng)整治[4]、強(qiáng)制執(zhí)行，等等。

二、國內(nèi)關(guān)于運(yùn)動(dòng)式治理模式的研究

對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理模式的研究目前主要集中于公共管理和法學(xué)領(lǐng)域。就概念厘定方面，馮志峰認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是政治權(quán)力主體通過政治動(dòng)員，對(duì)突發(fā)或久拖不決的社會(huì)問題進(jìn)行暴風(fēng)驟雨式的治理過程[5]。李元珍則從政府治理資源的視閾出發(fā)，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是傳統(tǒng)科層制的異化產(chǎn)物，并在現(xiàn)代化進(jìn)程中與科層制交叉協(xié)調(diào)的治理方式[6]?？梢娺\(yùn)動(dòng)式治理與我國傳統(tǒng)的科層管理體制緊密相連，是行政主體自上而下集中資源，針對(duì)沉疴的環(huán)境問題集中整治的行為模式。

在運(yùn)動(dòng)式治理的成因及邏輯分析方面，唐賢興、周雪光、葉敏等多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是一種行政治理的手段，一種對(duì)有限資源的高效利用，一種基于國家專制權(quán)力不力、基礎(chǔ)權(quán)力尚未確立的權(quán)宜之計(jì)[7]。王滬寧則指出國家治理資源的貧弱決定了國家治理方式與治理能力[8]。不難看出，運(yùn)動(dòng)式治理的邏輯起點(diǎn)來源于政府有效利用的資源匱乏以及權(quán)力弱化下的再生產(chǎn)，政府試圖通過運(yùn)動(dòng)治理模式進(jìn)一步重塑行政權(quán)威，并達(dá)到快速治污的目的。

對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理優(yōu)劣的評(píng)判是學(xué)者研究最廣泛的領(lǐng)域。該名詞第一次被提出來源于《中國青年報(bào)》在2004年刊登的一篇名為《淮河治污：運(yùn)動(dòng)式治理的敗筆》的文章。學(xué)者王洛中、劉金發(fā)直接批判運(yùn)動(dòng)式治理成本高、政府組織架構(gòu)冗余、權(quán)力尋租、破壞常態(tài)化治理等弊端[9]。而倪星則從時(shí)間分配角度分析，指出運(yùn)動(dòng)式治理是對(duì)現(xiàn)代科層組織常規(guī)工作的一種打斷，組織通過內(nèi)部制度設(shè)計(jì)吸納了運(yùn)動(dòng)式治理帶來的沖擊，組織成員則通過自主行為轉(zhuǎn)嫁治理壓力，實(shí)現(xiàn)個(gè)體工作負(fù)荷的長期均衡，但其中存在多余的行為成本[10]。也有學(xué)者對(duì)其進(jìn)行辯護(hù)，如唐皇鳳認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力的再生產(chǎn)和再補(bǔ)充，符合轉(zhuǎn)型時(shí)期國家治理的內(nèi)在邏輯[11]。但無論對(duì)運(yùn)動(dòng)治理持批判或是守衛(wèi)的態(tài)度，在以社會(huì)權(quán)利為中心的制度變革和政治權(quán)力為主導(dǎo)的權(quán)威控制碰撞下，必然對(duì)其存在應(yīng)否產(chǎn)生爭議。

綜合上述文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，已有的研究仍然存在零碎化現(xiàn)象。首先，多數(shù)學(xué)者就運(yùn)動(dòng)式治理的批判與守衛(wèi)采用二元對(duì)立式的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，忽略其作為我國高效良治的可能路徑及必經(jīng)階段是否一定存在非此即彼的矛盾關(guān)系。其次，現(xiàn)有研究多采用“國家與社會(huì)”的二元分析框架對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生的機(jī)理、局限性進(jìn)行解構(gòu)，停留在對(duì)治理手段、政府行為的宏觀把握。有鑒于此，運(yùn)動(dòng)式治理以權(quán)威和目標(biāo)責(zé)任為基礎(chǔ)的環(huán)境威權(quán)主義的集中體現(xiàn)，雖然在短期內(nèi)能夠起到快速動(dòng)員社會(huì)力量的作用，長遠(yuǎn)來看則面臨后勁不足及治理體制變異等困境，實(shí)則為治理陷阱。固應(yīng)持“有限否定”的價(jià)值取向，通過政府縱向有限“脫嵌”和公民橫向“再嵌”擺脫路徑依賴,構(gòu)建順應(yīng)國家與社會(huì)雙向運(yùn)動(dòng)力量的復(fù)合型治理模式，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)常態(tài)化運(yùn)作模式。

三、有限否定：運(yùn)動(dòng)式治理價(jià)值取向的中立評(píng)判

圍繞運(yùn)動(dòng)式治理辯護(hù)的雙方學(xué)者都在一定意義上具備站得住腳的觀點(diǎn)，這是“二元對(duì)立”思維方式濫觴的結(jié)果。我們也有理由相信任何制度都有其存在的必然性和應(yīng)然性。上述四象限模型的預(yù)設(shè)證明運(yùn)動(dòng)式治理是我國權(quán)威性體制下現(xiàn)階段必然，或者說不得不采用的治理模式之一。如果將其理解為經(jīng)歷轉(zhuǎn)型時(shí)期陣痛的必要調(diào)試手段，我們更應(yīng)該以“有限否定”的價(jià)值取向進(jìn)行評(píng)判：肯定該制度形塑的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需要，否定其固有局限和困境，嘗試勾畫其可能的治理向度與轉(zhuǎn)變空間。

(一)行政發(fā)包與目標(biāo)責(zé)任：運(yùn)動(dòng)式治理模式的案例檢視

在過去實(shí)施的目標(biāo)責(zé)任主體中，例如過去部分地區(qū)還實(shí)施的河長制即由各市、縣、鄉(xiāng)黨政負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任行政區(qū)域內(nèi)河流的河長，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)河流的水資源保護(hù)、污染治理和水生態(tài)維護(hù)等工作，從而推動(dòng)各級(jí)黨委、政府和村級(jí)組織全面履行保護(hù)河流湖泊保護(hù)責(zé)任。河長制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度[12]。

2007年5月，太湖爆發(fā)大面積藍(lán)藻事件，導(dǎo)致飲用水源危機(jī)，使當(dāng)?shù)卣坏貌恢匦滤伎继廴竞退卫砉ぷ?。同?月23日，無錫市印發(fā)《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，標(biāo)志著河長制的起源。緊跟著2008年時(shí)任江蘇省長羅志軍在內(nèi)的多名省廳級(jí)官員被授予“河長”官銜，共同負(fù)責(zé)太湖流域的15條河流，就此江蘇省也開始全面推行河長制。隨后，浙江、貴州、安徽、福建等省積極探索并相繼出臺(tái)相關(guān)政策。

表1 無錫市河長制首創(chuàng)階段與流程(太湖藍(lán)藻事件始末)

注：作者根據(jù)無錫市河長制創(chuàng)立流程檢視和總結(jié)所得。

由案例檢視發(fā)現(xiàn)，無錫市河長制政策的出臺(tái)源于太湖藍(lán)藻事件的應(yīng)急化處理結(jié)果?？v觀整個(gè)事件始末，從突發(fā)事件伊始、緊急議程建立到政策執(zhí)行、反饋和擴(kuò)大，符合運(yùn)動(dòng)式治污屬性的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

(二)科層困境、行政問責(zé)需求與有限治理資源：運(yùn)動(dòng)式治污的結(jié)構(gòu)性背景及局限

1.支持系統(tǒng)：運(yùn)動(dòng)式治污的本質(zhì)屬性

運(yùn)動(dòng)式治污的本質(zhì)來源于行政力量的主導(dǎo)，執(zhí)政黨是治理有效的保證，也是運(yùn)動(dòng)式治污的支撐力量。如河流污染治理，依靠科層體制逐級(jí)發(fā)包來分解任務(wù)，由生態(tài)精英和環(huán)境專家做出決策。雖然政策中提及面向公眾及時(shí)公開河流、河道污染信息，但有限的社會(huì)動(dòng)員僅僅體現(xiàn)在監(jiān)督和反饋環(huán)節(jié)，運(yùn)動(dòng)式治污從一開始定義權(quán)力主體來源于行政權(quán)威而非民眾，就注定了參與式治理的缺失。

2.科層困境：運(yùn)動(dòng)式治污的結(jié)構(gòu)要素

運(yùn)動(dòng)式治污的本質(zhì)是依靠壓力型體制和行政激勵(lì)將治理需求轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖芋w制的政治性任務(wù)，即以科層制為原型，這種治理模式沿襲了其理想狀態(tài)下的傳統(tǒng)組織架構(gòu)和功能運(yùn)轉(zhuǎn)，通過運(yùn)動(dòng)的方式強(qiáng)化治理。如過去河長制中的行政首長負(fù)責(zé)制，各省市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人親自動(dòng)員和部署工作，通過自上而下的縱向職責(zé)分配，自行其職，一旦確定包干區(qū)域，便以嚴(yán)格的績效目標(biāo)為硬指標(biāo)。同時(shí)，過去河長制還具有明顯的“事本式治理”特征，即一切以水環(huán)境治污為目標(biāo)，不論河長采用何種治理和監(jiān)管手段，只重結(jié)果而非過程，有可能在實(shí)施中形成“高壓目標(biāo)約束”和“低度過程約束”并存的局面。在“壓力型”的倒金字塔治理結(jié)構(gòu)下，河長制沿科層路徑縱向分配任務(wù)，仍隸屬于科層體制內(nèi)。

既然運(yùn)動(dòng)式治理以科層治理的替代方案為政府所采用，其實(shí)施中難免存在一些困境。其一，采用運(yùn)動(dòng)式的治污模式，群眾參與度難以達(dá)到最大化。其二，環(huán)境水污染的流域性特征對(duì)跨域治理提出更高的要求。依靠暫時(shí)和非常態(tài)化的運(yùn)動(dòng)治污，容易造成合作治污制度的缺位。相反，強(qiáng)勢行政主體的責(zé)任承包制可能會(huì)更加異化其行為，例如綿陽市游仙區(qū)街子鄉(xiāng)岳家村的村級(jí)河長王萬軍就提到：“由于地勢和流域的原因，內(nèi)江的地表徑流主要來自于沱江，但我們與上游的資陽等兄弟市缺乏常態(tài)化的溝通機(jī)制?！盵14]至此，利益協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)分配等方面都面臨挑戰(zhàn)。其三，“人治”的困境。雖然過去實(shí)施的河長制的創(chuàng)新制度努力使行政精英“包干負(fù)責(zé)”，并通過問責(zé)手段將其框限在法治的籠子里，但由于治理行為畢竟需要從領(lǐng)導(dǎo)精英始發(fā)，且黨政領(lǐng)導(dǎo)具有縱覽全局的優(yōu)勢，落實(shí)方案的下達(dá)均出自其手，于某種意義上來說，執(zhí)行者容易對(duì)高度集權(quán)的人治依賴，如果不重視協(xié)調(diào)整合，也不利于地方政府和部門的工作積極性。

3.行政問責(zé)需求：運(yùn)動(dòng)式治污的激勵(lì)要素

行政問責(zé)源于事態(tài)嚴(yán)重性，表現(xiàn)為政府治理意志及績效合法。首先，在權(quán)威型壓力體制下某一公共領(lǐng)域的事態(tài)引起公眾普遍關(guān)注時(shí)，迫使政府不得不出面整治，通過強(qiáng)大的行政激勵(lì)手段，克服惰性，提高政策效率。以張家口宣化縣一中發(fā)生的飲用水污染事件為例，該地飲水質(zhì)量不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致多名學(xué)生出現(xiàn)嘔吐、腹瀉等現(xiàn)象?；诤娱L制地方包干的制度創(chuàng)新使行政問責(zé)“有人可尋”。根據(jù)不同層級(jí)官員下達(dá)不同職責(zé)，諸如省級(jí)段河長對(duì)河道的生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)總負(fù)責(zé)，而市級(jí)段河長組建治理隊(duì)伍和管護(hù)制度，依法處置各類河道內(nèi)違法行為，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)段河長具體執(zhí)行、檢查河道工作維護(hù)、資源管理等。從上至下、層層推進(jìn)、條條落實(shí)、責(zé)任到人，嚴(yán)格考核。懾于責(zé)任追究及市民問責(zé)的處罰，地方官員“被迫”回應(yīng)居民訴求，單向的這種權(quán)威體制下的問責(zé)系統(tǒng)強(qiáng)勢催生出行政首長的治理意志。其次，單向的運(yùn)動(dòng)式治理模式的選擇是基于大背景下環(huán)境問題的極端事件誘發(fā)產(chǎn)生的，并且常常伴隨群體性抗?fàn)幨录?。唯有迅速治理能夠有效緩解群眾不滿情緒的發(fā)酵。信息化平臺(tái)的公開能夠使市民實(shí)時(shí)查詢河流污染狀況，集中的運(yùn)動(dòng)式治污也有利于政府借助直觀的數(shù)字增強(qiáng)績效合法性。

就行政問責(zé)需求而言，政府內(nèi)部的考核機(jī)制成為反映政治需求和政治激勵(lì)的標(biāo)桿[14]。這是源于該考核機(jī)制塑造了威權(quán)主義下的固有上下級(jí)關(guān)系，在“數(shù)字出官”語境下，比“治水”責(zé)任更受人重視的是“發(fā)展”責(zé)任，造成了官員的“晉升錦標(biāo)賽”。行政監(jiān)督的缺乏導(dǎo)致地方官員可以操縱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或變異治理目標(biāo)作為環(huán)境治理的捷徑，造成激勵(lì)模式的扭曲和科層損耗，因?yàn)檎l也無法保證實(shí)施者是以治污為績效履職的大前提。同時(shí)，績效合法性還催生出環(huán)境治理的另一個(gè)變異體——唯數(shù)字論?？己说膬?nèi)容、方式及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲使政府的工作任務(wù)被區(qū)分為單一的數(shù)字衡量。將河道治理的成效以直觀數(shù)字表達(dá)確實(shí)能在一定程度上反映政府治理成效，但與民眾滿意度的目的背道而馳。

4.資源貧弱：運(yùn)動(dòng)式治污的能力要素

任何治理手段和公共政策的選擇都受制于國家治理資源的存量與結(jié)構(gòu)，吉登斯將構(gòu)成支配結(jié)構(gòu)的資源區(qū)分為配置型資源和權(quán)威型資源[15]。政府體制并不缺乏權(quán)威型資源，但配置型資源的相對(duì)薄弱成為運(yùn)動(dòng)式治理政策被頻頻選用的一大誘因，具體表現(xiàn)為物質(zhì)資源和人力資源。物質(zhì)資源是指河道治理中配套措施的完善程度，包括信息化公開平臺(tái)、河道監(jiān)測系統(tǒng)等，并隨著技術(shù)革新的腳步不斷發(fā)展。而人力資源則指環(huán)境治理中政府能夠動(dòng)員到的所有參與對(duì)象，包括行政官員、編外人員、一般群眾。

從上述兩種資源角度進(jìn)行考察，運(yùn)動(dòng)式治污以風(fēng)暴式管理為特征并非空穴來風(fēng)，但其短期時(shí)效性的特征很難經(jīng)受住長時(shí)間的考驗(yàn)。動(dòng)員對(duì)象的缺乏以及權(quán)威型資源的背離是制約其向上發(fā)展的誘因。在動(dòng)員對(duì)象方面，運(yùn)動(dòng)治污依舊沒有彌補(bǔ)科層治理下單一主體的困境，公眾動(dòng)員能力的薄弱不但沒有改變，甚至更甚，表現(xiàn)為行政主體的主動(dòng)排斥、限制公民參與，主觀性認(rèn)為參與人數(shù)的增加會(huì)額外增加協(xié)調(diào)成本，延緩治污效率等。事實(shí)上，人力資源的不足是權(quán)威體制下的必然產(chǎn)物，自上而下的命令管控型治理模式給予群眾有限的參與空間。因此國家寄希望于通過行政動(dòng)員能力的運(yùn)動(dòng)治污緩解資源匱乏的困境，通過縱向逐級(jí)發(fā)包，先動(dòng)員政府官員牽頭，伴隨必要的獎(jiǎng)懲、激勵(lì)機(jī)制，再擴(kuò)大到群眾性參與。

而權(quán)威性資源方面，美國社會(huì)學(xué)家懷特把中國科層化發(fā)展過程中的問題歸結(jié)為“結(jié)構(gòu)”科層化。如果我們就將運(yùn)動(dòng)治污背景下的行政主導(dǎo)力量理解為一個(gè)大規(guī)模壟斷組織，在環(huán)境問題嚴(yán)重時(shí)具有短暫且超強(qiáng)的凝聚力。但一旦治污收到一定成效，以動(dòng)員手段形成的組織是極其脆弱的，零時(shí)搭建的組織成員以自私人為預(yù)設(shè)，容易形成治理目標(biāo)的置換。除此以外，我國較強(qiáng)的權(quán)威型資源與不足的分配型資源相互碰撞，容易造成行政力量在治污管理上的恣意和膨脹以及有效公眾監(jiān)督不足的結(jié)果。

(三)有限否定：運(yùn)動(dòng)式治污的科學(xué)評(píng)價(jià)

綜合學(xué)者觀點(diǎn)和上述分析，運(yùn)動(dòng)式治污存在其發(fā)展的必然性，但在實(shí)施中卻不能到位。其產(chǎn)生的原因源于傳統(tǒng)科層體制的困境，分別表現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)治污動(dòng)力系統(tǒng)下的結(jié)構(gòu)要素、能力要素和激勵(lì)要素。結(jié)構(gòu)要素下的單一行政主體、跨域治理受限、人治與法治的矛盾；激勵(lì)要素下的唯數(shù)字論、晉升錦標(biāo)賽；能力要素下的公眾動(dòng)員能力不足、零時(shí)組織的瓦解等，均稱為現(xiàn)實(shí)中“發(fā)生式的對(duì)立”。從行政生態(tài)視閾分析，任何一種政府治理模式都是一定社會(huì)歷史條件和行政環(huán)境的產(chǎn)物[16]。就我國環(huán)境治理而言，復(fù)雜多變的社會(huì)結(jié)構(gòu)及龐大的社會(huì)需求共同構(gòu)成了宏觀社會(huì)生態(tài)背景。在我國權(quán)威體制的治理邏輯下，運(yùn)動(dòng)式治污成為治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，有其存在的必然性和應(yīng)然性。我們應(yīng)該摒棄二元對(duì)立的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，持有限否定的態(tài)度承認(rèn)其作為現(xiàn)今治理手段的一種，并正視其自身的局限性。不可否認(rèn)的是，運(yùn)動(dòng)式治污也具備傳統(tǒng)科層體制所不具備的優(yōu)勢，并存在可能的革新空間。

四、復(fù)合型治理模式：運(yùn)動(dòng)式治污的未來

縱觀我國政府治理歷程，結(jié)合政府環(huán)境治理模式四象限模型進(jìn)行檢視，我國環(huán)境治理的民主化和理性化仍處于發(fā)展階段，且依舊不足。隨著新公共管理范式及服務(wù)型政府的崛起，催生出理性官僚制及民主化治理的思維浪潮。

其一，理性官僚制以非人格化的法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，以法律化和程序化的規(guī)章制度為保障[17]。其遵循的價(jià)值在于效率原則及機(jī)構(gòu)改革。效率是治理目標(biāo)，機(jī)構(gòu)改革是手段。其二，民主治理作為理性治理工具屬性下的合法性困境替代品，要求政府的最終目標(biāo)是最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。既然享用公共利益的主體是群眾，治理主體的群眾也應(yīng)該包含群眾。綜合二者，政府既要遵循效率優(yōu)先，又要廣泛動(dòng)員群眾。以規(guī)范化的制度保障公民參與治理，合理分配社會(huì)資源和價(jià)值，達(dá)到效率與民主曲線的最優(yōu)點(diǎn)。在此我們試圖建構(gòu)一個(gè)合理的復(fù)合型治理模式，以競爭性民主為依托，通過和平的方式進(jìn)行權(quán)力競爭。通過政府機(jī)構(gòu)的重組和針對(duì)特殊案件臨時(shí)搭建的行政組織，構(gòu)建一個(gè)常態(tài)高效的常設(shè)行政組織。組織內(nèi)部包括環(huán)保精英、政府行政人員及大眾群體。該模式一方面通過動(dòng)員群眾參與貫徹民主價(jià)值，一方面規(guī)范政府行為以優(yōu)化行政管理的結(jié)構(gòu)形式和功能。在行政高效基礎(chǔ)上最大可能地融入共治，又在參與治理的基礎(chǔ)上盡可能提高組織效率，從而實(shí)現(xiàn)政府治理的科學(xué)化和制度化。

如圖2所示，運(yùn)動(dòng)式治污面臨的結(jié)構(gòu)困境、能力困境、激勵(lì)困境均來自于傳統(tǒng)科層制的異化產(chǎn)物。作為治理現(xiàn)代化下的必然過程，通過革新系統(tǒng)的沖擊，即理性與民主的復(fù)合型治理模式，尋求瓶頸突破。

圖2 運(yùn)動(dòng)式治污的轉(zhuǎn)型模式

(一)“脫嵌”與“再嵌”：復(fù)合型治理模式的轉(zhuǎn)型方式

運(yùn)動(dòng)式治污起源于行政權(quán)力的過度“嵌入”。基于過去河長制地方創(chuàng)新制度的案例以小看大，基層政府環(huán)境治理中可以訴諸行政首長承包的方式完善體制。即在短期內(nèi)通過“強(qiáng)理性-弱民主”的管控型政府構(gòu)建，實(shí)行“自上而下、精英執(zhí)行、上級(jí)監(jiān)督”的被動(dòng)型策略。但權(quán)力的過度歸攏、超強(qiáng)度和不科學(xué)的施壓容易引發(fā)民眾抗議等群體性抗?fàn)?。常態(tài)化治理首先需要擺脫運(yùn)動(dòng)式驟然施壓的路徑依賴，即政府機(jī)構(gòu)的合理“脫嵌”。其次在于群眾個(gè)體的“再嵌”。體現(xiàn)在政府對(duì)治理問題的適當(dāng)干預(yù)，原子化的個(gè)人存在且認(rèn)同社會(huì)關(guān)系及自身價(jià)值，在社會(huì)資本培育到一定程度時(shí)積極投身于環(huán)境治污中。

(二)運(yùn)作機(jī)制：建立和完善長效治理機(jī)制

長效治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)是治污政策的最終目的。在前期“強(qiáng)理性—弱民主”的管控型政府構(gòu)建的基礎(chǔ)上，從長遠(yuǎn)角度打造“弱權(quán)力—強(qiáng)回應(yīng)”的治理型政府。弱權(quán)力并不是指政府無作為，而是放權(quán)于民，由公眾根據(jù)自身訴求參與社會(huì)治理、監(jiān)督政府行為，構(gòu)建“自下而上、全民治理、社會(huì)監(jiān)督”的長效機(jī)制，一勞永逸。具體行為包括理性化治理模式下的維護(hù)正當(dāng)權(quán)威、厘定政府權(quán)力、責(zé)任和能力邊界、推行政府機(jī)構(gòu)改革、增強(qiáng)常態(tài)化制度供給、提升官僚體系自主化運(yùn)作以及健全相關(guān)法律法規(guī)和制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制；除此以外還包括民主化治理模式下的完善制度性公眾參與渠道、構(gòu)建多中心協(xié)同治理機(jī)制。

運(yùn)動(dòng)式治污作為現(xiàn)階段我國無法回避的制度選擇，需秉持有限否定的態(tài)度。政府治理模式的轉(zhuǎn)型本就是一個(gè)漫長的系統(tǒng)性過程，理想和現(xiàn)實(shí)能否一以貫之還需時(shí)間的檢驗(yàn)。全面理解一系列生態(tài)文明要求，樹立新發(fā)展理念，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的治污管理機(jī)制，尤為重要。

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