試論晚清地方局的創(chuàng)設與分類*

(山東農(nóng)業(yè)大學 文法學院，山東 泰安 271000)

近年，涉及晚清保甲局、軍需局、善后局、洋務局、厘金局、轉(zhuǎn)運局、官書局、制造局、火藥局、礦務局、墾務局、農(nóng)務局，以及慈善社會類堂、所、會等機構(gòu)的相關(guān)研究日益豐富。關(guān)曉紅對局所進行分層劃分，注意到經(jīng)濟實體類局的社會經(jīng)濟作用，“晚清局所類型層次不同、性質(zhì)迥異。州、縣以下密切結(jié)合地方的基層局所，各省、府、州、縣以上與職官體制相輔而行的行政、商政局所，二者差異極大”[1]5。馮峰探討了晚清局發(fā)展的幾個階段，經(jīng)歷“軍幕”制度、“委紳設局”“科層管理”等階段，認為：“局最早大致出現(xiàn)于北齊。清初戶部寶泉局、工部寶源局?？滴鯐r在京設內(nèi)織染局，亦有江寧、蘇州、杭州江南三織造局?！盵2]52邱捷結(jié)合廣東地方社會機構(gòu)設立的局，給局定義：官署被稱為“局”的多為臨時性或新設立的機構(gòu)，非官方的辦事機構(gòu)往往也稱為“局”[3]45。黃鴻山專門研究江浙地區(qū)借錢局、洗心局、遷善局等地方慈善機構(gòu)[4]。鄧文鋒對晚清官書局做了系統(tǒng)全面介紹[5]。還有學者關(guān)注各地設立的輪船招商局等，將其進行具體個案研究。

晚清地方社會中府、州、縣局的研究一直以來是史學界的薄弱環(huán)節(jié)。以往學者選用的研究路徑，即對省、府、州、縣以上的中央、直省(直隸地區(qū)和各省)類局，以及相對應的府、州、縣地方基層局務機構(gòu)進行研究。目前看來，明代以來，尤其清代局的整體研究，運用此類理論，稍顯不妥。本文根據(jù)明代以來地方局整體發(fā)展脈絡，將晚清地方局分為三類：官府類局、慈善社會類局、地方實業(yè)經(jīng)營類局。挖掘其在晚清地方社會經(jīng)濟中的作用，闡述局務機構(gòu)的歷史地位與意義。

一、地方局創(chuàng)設的歷史脈絡

明代稅課局是常見的地方機構(gòu)，地方志中多有記載，這是局務機構(gòu)大量出現(xiàn)在府、州、縣地方基層行政機構(gòu)的開始?！懊鞔荨⒖h設有通課局或稅課局，專管征課稅務，是官署機構(gòu)的一種，其官員及機構(gòu)均納入王朝職官體系?！盵1]5僅以《明實錄》為例，《明太祖實錄》卷一百二十二：“丁巳置濟寧府城武縣稅課局。”卷一百二十三：“壬午置廣信府貴溪縣稅課局?！本硪话俣模骸耙宜戎眯熘葚S縣稅課局?！本硪话俣模骸爸脻鷮幐疣l(xiāng)縣稅課局?！钡膊⒉粚儆谄毡樵O立機構(gòu)，隨時裁撤。《明太祖實錄》卷一百一十：“罷四川成都各府稅課局一十八所，令各縣兼領之，以其地僻不通商旅故也?！薄睹饔⒆趯嶄洝肪硭氖骸绊樚旄鹌娇h言，本縣旌善、申明二亭，年遠廢弛，其基址皆淪為民居，今有課稅局已經(jīng)裁減者，請即其處為之，上從其請?！?/p>

清代府、州、縣基層稅局較為多見。而清初以來朝廷多設立有火藥、鑄造、司經(jīng)、書館等局。清前中期朝廷對于局的設立限制非常嚴格，地方督撫權(quán)力不大，一旦出現(xiàn)戰(zhàn)事便有糧臺。乾隆年間地方專門事務需要設立局務辦事機構(gòu)，諸如軍需、發(fā)審、稅收、救濟等，僅為臨時性機構(gòu)，隨設隨裁。

清中期地方社會已經(jīng)出現(xiàn)各類慈善機構(gòu)，并且趨于制度化，多以堂、會、院、社命名，而用局作為組織名稱的并不多見[6]。據(jù)此推測，局依然被用于官方屬性很強的機構(gòu)。在官方的積極介入的背景下，慈善機構(gòu)出現(xiàn)了“官僚化”，一些朝廷救災設立的教養(yǎng)局等間有出現(xiàn)。

嘉道時期地方局務機構(gòu)也是圍繞著厘稅、軍餉、財權(quán)來展開的，較早出現(xiàn)的局一般認為是在軍隊之中，以軍需局和火藥局為代表?！肚鍖嶄洝坊旧夏軌蚍从尘值陌l(fā)展整體脈絡，軍需局與善后局隨著各地戰(zhàn)事而設立，同類型還包括火藥、炮、硝等局，普遍存在于軍營，涉及戰(zhàn)爭、籌款、軍餉、糧草等內(nèi)容。目前推測，晚清各地大量局的設置、名稱可能與嘉道時期設立的軍需局、善后局有著密切聯(lián)系。

鴉片戰(zhàn)爭后，善后局最為普遍，且經(jīng)營內(nèi)容較多，涉及范圍較廣，其他各類地方局務組織多來源于善后局的影響，主要是善后事宜職權(quán)的分化與官府治理職能的增多。道咸以來局務機構(gòu)普遍出現(xiàn)的復雜背景，尤其是近代以來戰(zhàn)事頻繁、戰(zhàn)后社會修復任務繁重。關(guān)曉紅總結(jié)道咸以來，局、所興起三個原因：“一、另設行政機構(gòu)，集中人員和各項資源，以因應戰(zhàn)時危局和戰(zhàn)后亂象。二、為軍需餉源及戰(zhàn)后賠款而開辟財源，緩解財政緊張。三、對藩、臬兩司業(yè)務的清查與糾弊，維持刑名錢糧為主要內(nèi)容的行政運作。”[1]6

太平天國后，局務機構(gòu)局限于軍事組織的趨勢發(fā)生了根本性變化。府、州、縣地方性局數(shù)量驟增，機構(gòu)形式與經(jīng)營內(nèi)容錯綜復雜。晚清地方局務機構(gòu)范圍上擴大，包括中央設立局，戰(zhàn)爭軍需、善后、火藥等局，各省設立的厘金、稅收、轉(zhuǎn)運、支應、發(fā)審等局，地方社會的教養(yǎng)、洗心、遷善等慈善社會類局，洋務派設立機器、輪船、礦務、招商等局，以及省、府、州、縣設立的其他各類局務機構(gòu)。據(jù)《清實錄》記載，除各類軍事局之外，同治六年地方局務機構(gòu)普遍增多，達十幾種，《清實錄》同治六年記載的局包括司經(jīng)局、火藥局、錢局、京局鼓鑄、善后局、軍需局、糧運局、轉(zhuǎn)運局、捕盜局、撫恤局、厘局、軍需厘金局、牙厘局、沙田局、屯田總局、捐局、稅局、鹽局、買馬局、米局、木局、練勇局、團防局、船政局、輪船局。涉及廣泛，未僅限于鑄造、軍需領域?？梢苑Q之為晚清地方局務機構(gòu)迅速發(fā)展的標志與歷史轉(zhuǎn)折。

光緒初局務機構(gòu)在晚清政治與經(jīng)濟各個領域得到普遍應用，可以稱之為是一種軍事局務機構(gòu)的延續(xù)使用與移植，范圍擴大，影響深遠。邱捷對廣東地方上的局頗有研究，認為：“局一般指官署或辦事機構(gòu)。在清代，官署被稱為局的多為臨時性或新設立的機構(gòu)，如善后局、厘金局、緝捕局之類?！盵3]45盡管晚清的局長期未被納入正式職官建制，但其種類繁雜、數(shù)量眾多，功能齊全、分布廣泛，是處理地方上政治經(jīng)濟文化事務諸多機構(gòu)的典型代表。

研究地方性局務機構(gòu)大量興起，必須關(guān)注整個局務機構(gòu)發(fā)展的時代背景，各類局務機構(gòu)的設立原因、設立者、機構(gòu)組織、運營形式等都具有一定普遍性。局務機構(gòu)具有歷史慣性，并非偶然設立，具有深層次的歷史原因。太平天國后，地方性局務機構(gòu)發(fā)展受中央和地方督府權(quán)力變化影響明顯，二者權(quán)力的轉(zhuǎn)化是一個緩慢交替變化的過程，這種轉(zhuǎn)化是局務機構(gòu)從軍事、厘金、鑄錢等領域擴大到地方治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵因素，局務機構(gòu)因之應時而生與應勢而設，此際中央已經(jīng)很難限制局的奏報與設立。幕僚與候補官員膨脹、地方戰(zhàn)后修復也是各地局的普遍出現(xiàn)的重要因素。以戰(zhàn)后基層組織職能缺失與士紳權(quán)力擴張角度來解釋這一時期的現(xiàn)象更加貼切。

馮峰從戰(zhàn)后基層組織職能缺失的角度，將局興起第二個階段進行定位，“1875年至1898年之間，戰(zhàn)后局的職能由戰(zhàn)事轉(zhuǎn)入民事，解決地方治理存在的問題?！盵2]50在中央對地方控制減弱的形勢下，各省督撫紛紛建立各類直屬于自己的新機構(gòu)。“督撫以軍務、善后等名義先后建立起來的地方專職機構(gòu)，由戰(zhàn)時臨時變成了平時常設，彌補了地方政府行政職能的不足?！盵7]當時地方政府急于處理戰(zhàn)后善后，對于發(fā)展經(jīng)濟、為民興利等需要長遠考慮的事務尚無暇顧及，成立局恰好可以彌補現(xiàn)有機構(gòu)設置的缺陷。徐茂名將基層組織分為：官方基層組織、半官方基層組織、民間基層組織[8]。士紳也由原來官方基層組織的控制對象變?yōu)榭刂浦黧w，這是從士紳角度切入得出的結(jié)論，劃分的三類組織中包括局務機構(gòu)?？梢园l(fā)現(xiàn)，局作為基層組織是在士紳權(quán)力擴張與基層社會管理缺乏解決能力的情況下逐漸發(fā)展起來的。

清末，局的機構(gòu)形態(tài)發(fā)生了變化，這一階段可以發(fā)現(xiàn)局作為傳統(tǒng)向近代轉(zhuǎn)型時期的過渡形態(tài)。首先，直省局開始了改革，馮峰認為很多局成為政府正式機構(gòu)，局成為政府機構(gòu)的轉(zhuǎn)型來源?！扒迥┬抡?，一些新興衙門，大多采取局、科、股的組織方式。科層制遂成為了局最主要的興辦模式”[2]53。包括此類機構(gòu)在內(nèi)，以及多數(shù)以往軍事類局都已經(jīng)發(fā)生變化，其近代行政與軍事機構(gòu)屬性愈發(fā)明顯，以往考察手段并不適用于基層局的研究與分類。此外，清末民國，基層類實業(yè)局大量存在，涉及社會各個領域，官民經(jīng)營屬性、歷史階段屬性、采用技術(shù)屬性、社會功能屬性都已經(jīng)發(fā)生變化，普遍具備近代特點。至今，此經(jīng)營類局并沒有得到過多的關(guān)注，運用以往的分類方法進行考察更為不盡合理。晚清慈善社會機構(gòu)研究愈趨成熟，學者對此類機構(gòu)長時期歷史階段變化給出了定位。清末，各類基層慈善社會機構(gòu)稱謂上有局，但慈善社會類機構(gòu)選取局作為稱呼的并不普遍，隨著時代發(fā)展，此類稱呼更為淡化。

二、晚清地方局的三種分類

晚清地方局務機構(gòu)涉及領域極其廣泛，持續(xù)歷史時間較長，區(qū)域范圍廣泛，也沒有統(tǒng)一的規(guī)制，所以局的分類并不能簡單的歸并。晚清局務機構(gòu)是地方重要的基層組織形式，涉及“賑災、農(nóng)業(yè)建設、地方教化事業(yè)，以及慈善社會事業(yè)的舉辦，是地方社會秩序穩(wěn)定的標志”[2]51。各類機構(gòu)也不能籠統(tǒng)研究，諸如地方上的署、廳、所、堂、院、會等機構(gòu)，互相之間的形式與內(nèi)容有明顯的區(qū)別，以往史學界往往模糊處理各類機構(gòu)形式上的差異，很少對將局與院、堂、所、會等機構(gòu)進行區(qū)分。事實上，并不能將局與其他類機構(gòu)簡單地進行歸并研究。

關(guān)曉紅認為：“晚清局所在各直省的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，性質(zhì)有別，種類各異，此消彼長。鴉片戰(zhàn)爭軍事和厘稅類局所居多。同光洋務、軍工類局所。清末巡警、商務、政務、實業(yè)、教育各類局所?！盵1]8歷史階段劃分比較清晰，根據(jù)從事具體內(nèi)容劃分為：軍事、厘稅、洋務、軍工、巡警、商務、政務、實業(yè)、教育等類。其選取史料《戶部奏報顯示光緒十年的局所狀況》涉及大量局務機構(gòu)名稱：“其一，軍需：善后總局、善后分局、軍需總局、報銷總局、籌防總局、防營支應總局、軍裝制辦總局、造制藥鉛總局、收發(fā)軍械火藥局、防軍支應局、查辦銷算局、軍械轉(zhuǎn)運局、練餉局、團防局、支發(fā)局、收放局、轉(zhuǎn)運局、采運局、軍械局、軍火局、軍裝局、軍器所、軍需局等項名目。其二，洋務：則有洋務局、機器局、機器制造局、電報局、電線局、輪船支應局、輪船操練局等項名目。其三，地方：則有清查藩庫局、營田局、招墾局、官荒局、交代局、清源局、發(fā)審局、清訟局、課吏局、保甲局、收養(yǎng)幼孩公局、鐵絹局、桑線局、戒煙局、刊刻刷印書局、采訪忠節(jié)局、采訪忠義局等項目，其鹽務則有各處鹽局、運局、督銷局項；其厘卡除牙厘局外，則有百貨厘金局、洋藥厘捐局，暨兩項各處分局，更不勝枚舉?！盵1]13但僅為吏部與戶部調(diào)查部分，并沒有包括光緒十年九月所有局。

這種方法不符合晚清基層局務機構(gòu)的分類要求。地方志是研究晚清局務機構(gòu)的重要史料，晚清局務機構(gòu)在方志中被編纂的位置是對局進行分類最為直接的一種方法，各類方志撰寫過程中已經(jīng)明顯將局進行區(qū)分。清代地方事務局撰入內(nèi)容多樣，并不固定，根據(jù)各自屬性，多為公署、建置、營建、物產(chǎn)、慈善、義舉、自治、實業(yè)等，多屬于非官方地方事務機構(gòu)，應用于善后、治理、慈善、實業(yè)較多。清末民國編修大量方志、鄉(xiāng)土志、調(diào)查資料等，出現(xiàn)單獨實業(yè)條目非常普遍。因此，目前，各類方志分類方法難以滿足對整個晚清歷史階段和全面研究的需要。尤其忽視實業(yè)類局在地方治理中地位，以及是否選用“實業(yè)”這類詞語進行分類，都值得進一步探討。以往借助歷史階段與時代屬性進行分類手段，顯然不能滿足如此龐大與數(shù)量眾多的基層局務機構(gòu)類型劃分。

明清以來，尤其是晚清，不同歷史階段所設置各類局務機構(gòu)，職能與內(nèi)容為依據(jù)來分類是目前為止較為合理的方式根據(jù)職能與內(nèi)容，晚清地方局可分為：官府類局、慈善社會類局、地方實業(yè)經(jīng)營類局三類。

其一，官府類局。從地方志角度來說官府類局一般包括火藥局、鑄造、軍需、善后局、農(nóng)工商局、保甲局等，人員主要是官員，事務也以官府和軍隊的職能為主，這些機構(gòu)在轉(zhuǎn)型之后，皆屬于官方和軍隊機構(gòu)屬性，延續(xù)了較強的官方和軍隊特點，是中國近代化的主體。

其二，慈善社會類局。慈善社會類局是晚清一個重要地方機構(gòu)形式，類型多樣，主要以地方救濟、救助、慈善、修譜、救船、打撈、種痘等社會性事務為主，基本上是地方士紳辦理，涉及到地方宗族研究范疇，此類機構(gòu)民間屬性很強，基本上是官倡民辦。晚清慈善社會類機構(gòu)稱之為局的有積善局、遷善局、洗心局等，形式與內(nèi)容上與慈善社會類堂、會、所較為接近。

其三，地方實業(yè)經(jīng)營類局。地方實業(yè)經(jīng)營類局這主要源自戰(zhàn)后地方修復、洋務運動、清末興辦實業(yè)三者的結(jié)合，涉及洋務類局與實業(yè)類局兩類，諸如機械局、船政局、蠶桑局、桑棉局、水龍局、繅織局等。太平天國后地方使用實業(yè)一詞并不普遍，實業(yè)類型的局普遍應用于甲午與戊戌之后，而“1903年之后，工業(yè)和技術(shù)教育凌駕于較為廣義的商業(yè)和經(jīng)濟學教育之上，居支配地位。同樣新名詞實業(yè)也為人接受”[9]。晚清此類局不斷擴大，涉及范圍越來越廣，是中國傳統(tǒng)地方社會過渡到近代社會的主體力量，改變了傳統(tǒng)社會與經(jīng)濟的發(fā)展軌跡，沖擊民眾觀念，推動地方社會結(jié)構(gòu)變革，是中國近代化中經(jīng)濟與社會近代化的基礎。

洋務類局是普遍成立的機構(gòu)形式，主要是由地方督撫發(fā)起，地方官員創(chuàng)設并舉辦的近代化事業(yè)，帶有濃厚的官方色彩。洋務運動時期是中國由農(nóng)業(yè)社會向近代工業(yè)社會轉(zhuǎn)向的關(guān)鍵歷史階段，興辦人物上也涉及到了諸多洋務派官員，從其在創(chuàng)設時所起到的作用來看，洋務運動浪潮沖擊著基層社會。

實業(yè)類局是在洋務運動、其他新政等影響下在地方社會上的產(chǎn)物。中國近代化趨勢不可逆轉(zhuǎn)，鴉片戰(zhàn)爭后江蘇長江兩岸附近地區(qū)應對戰(zhàn)爭破壞，在地方大員主持下開始設立大量的局，形式多樣，涉及局、署、廳、所、堂、院、會、廠、公司等。洋務運動刺激了地方官員實業(yè)類局的發(fā)展，尤其甲午戰(zhàn)爭之后，地方實業(yè)類局有了更進一步發(fā)展，不光數(shù)量上增多，而且在采用管理和技術(shù)上也都普遍開始了近代化，新政之后，各地大量存在，種類多樣，新舊并存。實業(yè)經(jīng)營類局屬于獨立經(jīng)營的個體單元，領域廣泛，諸如槍炮、印刷、水運、通信、農(nóng)業(yè)、畜牧、漁業(yè)、蠶桑、棉布等涉及近代技術(shù)的領域，也延伸至水龍局、種痘局等。

全國地方實業(yè)經(jīng)營類局數(shù)量龐大，涉及行業(yè)廣泛，分布區(qū)域遍及中國各地府、州、縣，很難進行各地實業(yè)經(jīng)營類局的分布規(guī)律、涉及領域、組織模式、以及發(fā)展階段性特征等方面的充分研究。目前從學術(shù)界關(guān)注角度來說，江浙地區(qū)地方實業(yè)經(jīng)營類局已經(jīng)有所研究。就其分布范圍與數(shù)量多寡來講，太平天國之后江蘇數(shù)量增長最為明顯，甲午戰(zhàn)爭與新政之際也是地方實業(yè)經(jīng)營類局蓬勃發(fā)展的重要時期。

晚清地方實業(yè)經(jīng)營類局亦存在于地方社會，尤其在府、州、縣等基層社會，從事生產(chǎn)和經(jīng)營，采用傳統(tǒng)或近代技術(shù)，具有獨特的運營實態(tài)，以地方官員與士紳為主要參與者。形態(tài)多樣，包括官督商辦、官紳合辦、官辦紳助、官倡紳辦、官紳合辦等形式的生產(chǎn)經(jīng)營性機構(gòu)，是晚清地方社會經(jīng)濟發(fā)展的重要組織形式。

清末，局機構(gòu)形式應用范圍越來越小，例如實業(yè)類局的稱呼開始轉(zhuǎn)變?yōu)楣?、公社、工廠、行會、商會、試驗場。至民國局被更多地應用到政府機構(gòu)與事業(yè)型單位上，比如農(nóng)務局、郵政局、電報局等。遍布于社會各個角落的局務組織對基層地區(qū)政治、社會、經(jīng)濟、經(jīng)濟、文化都有著重要的作用。民國地方志收錄大量的局務機構(gòu)，這一龐大的社會組織為中國地方社會近代化做出了突出貢獻。隨著近代史研究不斷深入，研究內(nèi)容不斷豐富，清末民國時期地方局務機構(gòu)也會不斷地被系統(tǒng)化挖掘與整理。

三、結(jié)語

局在清代中前期的使用較為嚴謹，晚清使用逐漸泛濫，官民各個領域皆可使用，并沒有一定規(guī)律可言，上到朝廷各省局的設立，下到地方府、州、縣為舉辦事業(yè)而設立，只要創(chuàng)設事業(yè)，有一定場所，有一定人員，固定章程，皆可成立。民國以來，局的使用更加規(guī)范，范圍縮小。至今，局仍被我們廣泛應用，但其內(nèi)涵與形式已經(jīng)發(fā)生變化，不能以當今的標準來考察晚清的局。

晚清各地局的數(shù)量十分驚人，種類繁多，屬性多樣，人物復雜，領域廣泛。目前，學者主要關(guān)注小范圍、個別性、區(qū)域性、短時段的局，若想要清晰展示全部局的數(shù)量、背景、范疇、影響都十分困難。局的興起與發(fā)展適應晚清時代背景，是地方社會經(jīng)濟近代化轉(zhuǎn)型的真實寫照。局在晚清近代化過程作用突出，地方局在促進社會穩(wěn)定、經(jīng)濟恢復、科技引進、文化發(fā)展、機構(gòu)完善、城市發(fā)展等領域都有著重要的貢獻。

晚清局務機構(gòu)在歷史中存在毋庸置疑，盡管研究存在諸多困難，但今后仍有很多值得關(guān)注的內(nèi)容。其一，目前，清代中后期，戰(zhàn)事頻仍，戰(zhàn)后修復與治理亟需特定機構(gòu)的處理，這種機構(gòu)隨設隨裁，稱為“善后局”。目前，對善后局研究的并不多，尤其是對善后局整個歷史脈絡的把握亟待梳理。其二，晚清局務機構(gòu)的種類過多，難以統(tǒng)一進行梳理與分類。學者關(guān)于地方社會組織局的研究，切入點往往從官紳經(jīng)營、官督商辦、地方治理、行會商會、商品市場、海外貿(mào)易等領域，仍未能從全國各地地方基層組織研究中將實業(yè)類某一種局單獨作為一個研究客體，長時段大范圍的考察，進而總結(jié)其中規(guī)律，例如捐輸、清丈、忠義等局。其三，今后，實業(yè)類局在社會、經(jīng)濟、技術(shù)、人才等方面所起的作用都值得去充分挖掘，此類局依然是地方機構(gòu)史、社會史、經(jīng)濟史、文化史、科技史、實業(yè)史等研究領域的重中之重。

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