監(jiān)察體制改革背景下的“檢-監(jiān)”銜接機(jī)制構(gòu)建

賀衛(wèi)

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），決定在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。同年12月25日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》）?！斗桨浮泛汀稕Q定》的實(shí)施推進(jìn)，拉開了我國監(jiān)察體制改革的大幕，引起了社會(huì)各界對監(jiān)察體制改革的巨大關(guān)注。2018 年3 月，第十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），不僅從憲法層面明確了監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)的憲法地位，而且對監(jiān)察組織結(jié)構(gòu)、人員、范圍、職責(zé)、權(quán)限、程序、監(jiān)督方式等內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定，將改革成果進(jìn)一步固化為法律制度。

隨著監(jiān)察體制改革的順利推進(jìn)，監(jiān)察委員會(huì)、人民檢察院和人民法院三機(jī)關(guān)的新架構(gòu)正在生成，省級以下地方各級“一府一委兩院”新格局初步形成。在新的國家反腐敗機(jī)制運(yùn)行過程中，國家監(jiān)察權(quán)如何與國家行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相洽銜接并構(gòu)成科學(xué)完備的國家權(quán)力體系，尤其是職務(wù)犯罪偵查職能從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)后，其行使程序、運(yùn)行規(guī)則、約束規(guī)范等如何實(shí)現(xiàn)與刑事訴訟相銜接，這成為影響監(jiān)察體制改革深化發(fā)展的焦點(diǎn)問題之一。因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對這一問題的研究，使統(tǒng)一集中高效的反腐敗法律制度與刑事法律制度相照應(yīng)，探索建立檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)的協(xié)調(diào)銜接工作機(jī)制。

一、檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接的理論基礎(chǔ)

“在憲法上，每個(gè)國家機(jī)構(gòu)都有明確的性質(zhì)與功能”，任何政治改革以及必然伴隨的具體制度設(shè)計(jì)都應(yīng)當(dāng)遵循這一憲法原則。因此，要解決改革和創(chuàng)新中出現(xiàn)的具體問題，必須先從理論上厘清監(jiān)察權(quán)的屬性和監(jiān)察委員會(huì)的法律定位，并重新思考職能整合后的檢察權(quán)性質(zhì)以及檢察機(jī)關(guān)的憲法定位。

（一）監(jiān)察委員會(huì)體制下監(jiān)察權(quán)性質(zhì)之探討

目前，對于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界存在兩種對立觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說及近代以來的權(quán)力劃分原則，任何類型的國家公權(quán)力似乎都可以劃歸立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)中的一種，監(jiān)察權(quán)也概莫能外，沒有必要在三權(quán)之外另立新的權(quán)力類型。在此觀點(diǎn)下，監(jiān)察權(quán)因其所行使權(quán)力之性質(zhì)，既可以劃歸為行政權(quán)，也可以劃歸為司法權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)處于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外，具有獨(dú)立于三權(quán)的屬性。監(jiān)察體制改革所為之的便是將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)與檢察權(quán)當(dāng)中“剝離”出來，從而形塑出與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)平行并列的監(jiān)察權(quán)，尤其是讓監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)之外。在國家監(jiān)察委員會(huì)體制下，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)平行，屬于獨(dú)立的憲法權(quán)利。筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，將監(jiān)察權(quán)從三權(quán)中剝離并賦予其獨(dú)立的內(nèi)涵與外延，不僅符合我國的國家政治制度創(chuàng)設(shè)，而且有助于推進(jìn)實(shí)踐中監(jiān)察體制改革逐步走向深入。具體原因如下：

第一，符合我國人民代表大會(huì)制度的政體設(shè)置。不同于西方國家的三權(quán)分立，在人民代表大會(huì)制度下，由立法機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，三個(gè)機(jī)構(gòu)分別行使立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，立法權(quán)位階高于司法權(quán)與行政權(quán)，司法權(quán)、行政權(quán)要受立法權(quán)的監(jiān)督，對其負(fù)責(zé)。在此種權(quán)力架構(gòu)之下，在立法權(quán)下增設(shè)監(jiān)察權(quán)使其并列于行政權(quán)與司法權(quán)并不存在憲制障礙。因此，將監(jiān)察權(quán)作為獨(dú)立的一級權(quán)力，同我國的基本權(quán)力架設(shè)并不沖突，新形成的“一府一委兩院”政治體制格局具備合法性與正當(dāng)性。

第二，監(jiān)察委員會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)范圍上具有獨(dú)立性。一方面，從其產(chǎn)生來看，監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，與政府、法院、檢察院并列，并不隸屬任何一個(gè)機(jī)構(gòu)，因此很難將其歸類為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)抑或是司法機(jī)關(guān)。另一方面，從其職能來看，監(jiān)察委員會(huì)整合了行政監(jiān)察、反貪污賄賂、瀆職等方面的職能，既對公職人員的違法違紀(jì)行為實(shí)施行政監(jiān)察，也對犯罪行為進(jìn)行刑事監(jiān)察。其行使的權(quán)力混合了行政監(jiān)察權(quán)與刑事司法權(quán)，還有黨紀(jì)權(quán)力，無論在宏觀還是微觀層面都已經(jīng)“溢出”了司法權(quán)或者行政權(quán)的單個(gè)范疇，單純以司法權(quán)或者行政權(quán)予以界定均不全面。

第三，監(jiān)察權(quán)的確立有助于推動(dòng)監(jiān)察體制改革深入進(jìn)行。在監(jiān)察制度全面推開并且上升為法律時(shí)以及在今后法律適用過程中，必須在監(jiān)察制度本身尋求正當(dāng)性，促使其能夠自下而上地在本土資源中生長。在理論層面確立“監(jiān)察權(quán)”并對其深入進(jìn)行研究，明確其內(nèi)涵與外延，能夠?yàn)楸O(jiān)察體制改革提供理論支撐與發(fā)展動(dòng)力，確保監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行的“名正言順”。也可以避免權(quán)力的濫用，在根本上減少監(jiān)察體制改革過程中對于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的疑慮與困惑。

（二）職能轉(zhuǎn)隸整合后的檢察權(quán)性質(zhì)之思辨

在我國，關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，歷來頗具爭議，代表性的觀點(diǎn)有“行政權(quán)說”、“司法權(quán)說”、“雙重屬性說”、“法律監(jiān)督權(quán)說”等。我國憲法將檢察院定位為“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，因此，將檢察權(quán)定性為法律監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)占據(jù)了相對多數(shù)。這一觀點(diǎn)從檢察院的憲法定位出發(fā)，主張檢察機(jī)關(guān)的一切職能都應(yīng)該統(tǒng)一到法律監(jiān)督權(quán)的屬性中來?！皺z察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的‘專門性則主要表現(xiàn)為監(jiān)督主體的專門性和監(jiān)督手段的專門性?！比欢?，在監(jiān)察體制改革的方案下，檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)所導(dǎo)致的直接后果就是檢察機(jī)關(guān)喪失了其監(jiān)督主體的唯一性和監(jiān)督手段的專門性，繼而引發(fā)了檢察機(jī)關(guān)是否還是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以及檢察權(quán)是否還屬于監(jiān)督權(quán)的質(zhì)疑。有的觀點(diǎn)認(rèn)為由于檢察機(jī)關(guān)的幾乎所有權(quán)力皆與公共利益相關(guān)，因此應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)重新定位為公共利益的守護(hù)者，檢察權(quán)則是檢察機(jī)關(guān)基于保護(hù)公共利益之需要，而向司法機(jī)關(guān)提起訴訟請求及為實(shí)現(xiàn)該訴訟請求而行使的一系列權(quán)力的總稱。有的觀點(diǎn)立足于職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的現(xiàn)實(shí)和公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的異質(zhì)同構(gòu)性，主張將檢察機(jī)關(guān)重新定位為公訴機(jī)關(guān)與訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)。這些分歧和爭議從側(cè)面證明了重新界定檢察權(quán)的屬性和檢察院的職能定位具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

筆者認(rèn)為監(jiān)察體制改革并未改變檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，剝離了職務(wù)犯罪偵查權(quán)的檢察權(quán)仍然具有法律監(jiān)督權(quán)的屬性。首先，職務(wù)犯罪偵查權(quán)可以被視為檢察機(jī)關(guān)最具剛性的權(quán)力，但其并非最具監(jiān)督屬性的權(quán)力。根據(jù)我國《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定以及檢察工作實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)的職能主要包括公訴、偵查、偵查監(jiān)督、審判和執(zhí)行監(jiān)督以及行政監(jiān)督等。檢察機(jī)關(guān)在行使上述職權(quán)時(shí)并不直接介入被監(jiān)督對象的權(quán)力行使過程，而是以獨(dú)立的身份審視被監(jiān)督者行為的合法性，這恰恰是監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)特征。故被整合至監(jiān)察委員會(huì)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)并不屬于監(jiān)督權(quán)的范疇，檢察機(jī)關(guān)原有的監(jiān)督職權(quán)被全部保留。其次，職務(wù)犯罪偵查權(quán)并非我國憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的主要根據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的主要根據(jù)在于：第一，在我國憲法確定的國家機(jī)構(gòu)體系中，檢察機(jī)關(guān)是在權(quán)力機(jī)關(guān)之下與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)并列的國家機(jī)關(guān);第二，檢察院的監(jiān)督對象覆蓋了司法權(quán)和行政權(quán)的主體，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職權(quán)行為合法性的全面監(jiān)督。事實(shí)上，這兩點(diǎn)均未因?yàn)闄z察院的職能整合而受到任何影響。由此可見，檢察權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)性質(zhì)并未因職能整合而改變。

二、監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系解讀

改革以后，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系自然成為一個(gè)不容回避的問題。法律監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督存在諸多不同之處，但二者并行不會(huì)造成權(quán)力重疊或者沖突，相反，理清二者的關(guān)系可以更好地設(shè)計(jì)和完善國家監(jiān)督體系的運(yùn)行機(jī)制。

（一）檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的區(qū)別

1.監(jiān)督對象不同。從《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對象是自然人。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象則是國家機(jī)關(guān)，包括司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督針對的是國家機(jī)關(guān)的行為。正如有學(xué)者所指出的，檢察機(jī)關(guān)享有的監(jiān)督權(quán)側(cè)重于對法律實(shí)施情況的監(jiān)督，即對“事”的監(jiān)督;而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能側(cè)重于對公職人員的監(jiān)督，即對“人”的監(jiān)督。

2.監(jiān)督范圍不同。監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的范圍涵蓋了職務(wù)犯罪、一般違法、違反黨紀(jì)乃至違反道德規(guī)范。這一監(jiān)督范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)廣于其他任何形式的監(jiān)督。這說明監(jiān)察監(jiān)督遵循的是嚴(yán)格性原則，即對行使公權(quán)力的公職人員課以高于普通公民的義務(wù)要求。而檢察監(jiān)督遵循的是有限性原則，只能對監(jiān)督對象行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，而不應(yīng)干預(yù)其合理性。

3.監(jiān)督方式不同。監(jiān)察委員會(huì)對尚未構(gòu)成犯罪的公職人員違法違紀(jì)行為，可以直接作出相關(guān)處理決定，這種處置權(quán)是實(shí)體性的權(quán)力，而對涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察對象行使的處置權(quán)多數(shù)情況下是程序性權(quán)力，不是最終的處理權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式基本都是程序性的。檢察監(jiān)督的“程序性”體現(xiàn)在檢察權(quán)必須依法定程序行使，也體現(xiàn)在察監(jiān)督的行使僅僅具有程序的意義，而不具有終局和實(shí)體的意義。

4.監(jiān)督階段不同。監(jiān)察監(jiān)督不僅包括對職務(wù)違法犯罪行為的事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，還包括事前監(jiān)督，也就是預(yù)防。這就意味著監(jiān)察委員會(huì)對公職人員的監(jiān)督不受時(shí)間限制，實(shí)行終身監(jiān)督。而檢察監(jiān)督通常是事后監(jiān)督，原因在于檢察監(jiān)督是一種國家權(quán)力對另一種國家權(quán)力的評價(jià)，在被監(jiān)督的權(quán)力尚未行使之前即予以評價(jià)，就屬于權(quán)力的越界，可能造成法律監(jiān)督權(quán)對其他國家權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。

（二） 檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)是相互協(xié)調(diào)與配合的關(guān)系

檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的差異性恰好構(gòu)成了二者的互補(bǔ)性，這是二者共同構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的前提條件。監(jiān)察委員會(huì)在法律規(guī)定范圍內(nèi)有權(quán)對檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。但同時(shí)檢察機(jī)關(guān)也依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。一方面監(jiān)察機(jī)關(guān)將涉嫌職務(wù)犯罪的檢察對象移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，另一方面檢察機(jī)關(guān)在依法行使檢察監(jiān)督權(quán)過程中，發(fā)現(xiàn)公職人員存在違法違紀(jì)、貪腐等行為的，應(yīng)將線索移交監(jiān)察機(jī)關(guān)。無論是從法律的規(guī)定，還是從監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)實(shí)際的工作開展過程來看，只有雙方進(jìn)行有效的配合和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)職能上的保障和銜接，才能建立高效、合理的監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)和任務(wù)。

（三） 檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)是相互監(jiān)督與制約的關(guān)系

“不受約束的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，權(quán)力只有用權(quán)力來約束”。檢察監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督需要相互監(jiān)督、互相制約。國家大刀闊斧地進(jìn)行監(jiān)察體制改革，正是為了從根本上解決長時(shí)間存在于我國法律監(jiān)督體系內(nèi)的“同體監(jiān)督”的弊病。一方面，檢察人員作為公職人員，其在依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況等方面需接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督;其貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪行為要接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查、處置。另一方面，檢察機(jī)關(guān)依法對監(jiān)察機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。最新審議的《刑事訴訟法》修正草案二審稿規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的留置案件采取強(qiáng)制措施的規(guī)則，肯定了檢察機(jī)關(guān)依法對監(jiān)察機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力和地位。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)依法對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪的案件進(jìn)行審查，并依法行使退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查、決定是否提起公訴的權(quán)力，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)實(shí)施必要的訴訟監(jiān)督，規(guī)范、制約監(jiān)察權(quán)的行使。

綜上，從檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)行使職責(zé)與權(quán)力的關(guān)系來看，兩者并不是排他的關(guān)系，而是一種分工合作、相互配合、相互監(jiān)督的關(guān)系。在尊重檢察監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督各自特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)，方能實(shí)現(xiàn)二者職能的良好銜接。

三、“檢-監(jiān)”銜接的協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制構(gòu)建

國家監(jiān)察體制改革以來，試點(diǎn)地區(qū)各級監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)取得了一系列懲治腐敗的成果和進(jìn)展，然而由于缺乏明確的法律規(guī)定，也沒有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，兩機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)該怎樣協(xié)調(diào)、配合與銜接成為當(dāng)前實(shí)踐中最亟待解決的問題之一。當(dāng)下解決這一問題的路徑是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，遵循司法辦案規(guī)律，勇于探索構(gòu)建分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)銜接工作機(jī)制。

（一）協(xié)調(diào)工作機(jī)制

1.建立線索移送機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在審查案件和訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索或收到公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等違法違紀(jì)犯罪問題線索，應(yīng)當(dāng)根據(jù)干部管理權(quán)限，由控告申訴檢察部門分級移送同級監(jiān)察委員會(huì)。

2.建立協(xié)商通報(bào)機(jī)制。一是重大事項(xiàng)通報(bào)制度。例如對于改變管轄的案件，辦理審查起訴的檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件材料移送或者報(bào)送原管轄檢察院，由原管轄檢察院及時(shí)將上述情況通報(bào)同級監(jiān)察委員會(huì)。二是聽取意見制度。例如檢察機(jī)關(guān)公開職務(wù)犯罪案件信息應(yīng)當(dāng)由案件管理部門與監(jiān)察委員會(huì)案件管理室進(jìn)行溝通，聽取監(jiān)察委員會(huì)意見。

3.建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委通過召開聯(lián)席會(huì)議，互相通報(bào)有關(guān)工作信息、數(shù)據(jù)等，對重要案件、工作安排部署、重大事項(xiàng)、重大疑難問題進(jìn)行研究解決。聯(lián)席會(huì)議分為定期和不定期兩種，定期聯(lián)席會(huì)議上可以通報(bào)檢察機(jī)關(guān)形成的《職務(wù)犯罪案件分析報(bào)告》，雙方共同研商執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的重大疑難問題和認(rèn)識分歧。遇有疑難復(fù)雜案件、重大或緊急情況或?qū)Π讣嬖谳^大分歧意見時(shí)，可以立即召開不定期聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)溝通對話、達(dá)成共識、解決問題。

4.建立信息共享機(jī)制。一是數(shù)據(jù)平臺(tái)共享。監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)有著各自的執(zhí)法和司法流程，以及不同的數(shù)據(jù)平臺(tái)和涉密要求，兩機(jī)關(guān)搭建法律、法規(guī)、規(guī)章、制度、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，開放高效安全的信息傳輸端口，能夠?yàn)檠杆俨樵儓?zhí)法司法依據(jù)提供便利，消除信息孤島現(xiàn)象。二是技術(shù)資源共享。司法會(huì)計(jì)、司法鑒定等專業(yè)技術(shù)資源共享，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)就執(zhí)紀(jì)執(zhí)法與司法銜接工作中的專業(yè)性 結(jié)論達(dá)成共識，避免重復(fù)工作，節(jié)約時(shí)間和經(jīng)費(fèi)。

（二）業(yè)務(wù)銜接機(jī)制

1.建立有效的案件移送機(jī)制。監(jiān)察委員會(huì)兼具執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的雙重職能，其執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的處置依據(jù)、措施等要明確區(qū)分。對涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察對象，在對其進(jìn)行監(jiān)察處分的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴，追究刑事責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2008年到2012年內(nèi)，全國紀(jì)檢監(jiān)察部門每年立案查處約13萬件，移送司法機(jī)關(guān)處理的僅有4千件，不到立案總數(shù)的4%;這期間檢察機(jī)關(guān)每年偵辦職務(wù)犯罪案件約5萬件，屬于紀(jì)檢監(jiān)察部門移送的不到10%。這說明作為反腐主要力量的兩個(gè)機(jī)關(guān)在辦案中缺少協(xié)調(diào)與配合，一些涉嫌職務(wù)犯罪的行為僅被給予了紀(jì)律處分或行政處分，而沒有移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，這對我國反腐工作是極為不利的。因此，要建立有效的案件移送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國法在反腐工作中的無縫對接。第一，對涉嫌職務(wù)犯罪的案件應(yīng)當(dāng)規(guī)定強(qiáng)制移送，以防止監(jiān)察委員會(huì)濫用職權(quán)。第二，移送的時(shí)間應(yīng)當(dāng)為調(diào)查活動(dòng)結(jié)束后，確定案件涉嫌職務(wù)犯罪，需要追究刑事責(zé)任。第三，應(yīng)當(dāng)確立同級移送原則，市監(jiān)察委辦理的案件由市檢察院受理后，指定相應(yīng)分院辦理;區(qū)監(jiān)察委辦理的案件由區(qū)檢察院受理。如辦理案件的分院、區(qū)院審查認(rèn)為案件不屬于本院管轄，可依法改變管轄。第四，移送后檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極審查，在法定的審查期限內(nèi)將審查結(jié)果及時(shí)反饋給監(jiān)察委員會(huì)，審查結(jié)果不予起訴的，應(yīng)當(dāng)將不起訴的理由向監(jiān)察委員會(huì)說明。監(jiān)察委員會(huì)認(rèn)為不起訴決定錯(cuò)誤，可以向檢察院申請復(fù)議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)核。第五，建立案件移送的保障制度，對監(jiān)察委員會(huì)不依法移送案件的情形檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議或向上一級監(jiān)察委員會(huì)通報(bào)。

2.建立留置與強(qiáng)制措施的銜接機(jī)制。監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查階段采取留置措施后將案件移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴，在審查起訴階段該留置措施應(yīng)如何處理？ 應(yīng)該怎樣與《刑事訴訟法》所規(guī)定的強(qiáng)制措施相銜接？成為實(shí)踐中影響監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)辦案銜接順暢度和邏輯性的關(guān)鍵問題，也引起了理論界的廣泛關(guān)注，學(xué)者普遍建議在國家立法層面確立二者的銜接規(guī)則。因此，《刑事訴訟法》修正草案規(guī)定了人民檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。對此又有意見提出，人民檢察院采取先行拘留措施是在案件移送前還是移送后，表述不清楚。建議明確是在監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送后，人民檢察院即應(yīng)當(dāng)采取先行拘留措施。據(jù)此，2018年8月27日提請審議的草案二審稿進(jìn)一步明確了留置與強(qiáng)制措施的銜接機(jī)制，規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定時(shí)間可以延長一日至四日。人民檢察院決定采取強(qiáng)制措施的期間不計(jì)入審查起訴期限?！倍徃宓囊?guī)定基本掃除了留置與強(qiáng)制措施銜接的制度障礙，在實(shí)踐中還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確相關(guān)工作規(guī)則。一是明確強(qiáng)制措施的決定流程。需要決定逮捕的案件，應(yīng)當(dāng)訊問被調(diào)查人，并報(bào)檢察長決定;采取其他強(qiáng)制措施的案件，由主任檢察官?zèng)Q定，并報(bào)檢察長審核。二是規(guī)范強(qiáng)制措施的執(zhí)行。強(qiáng)制措施統(tǒng)一由職務(wù)犯罪檢察官辦公室通知公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，對于逮捕的犯罪嫌疑人，由職務(wù)犯罪檢察官辦公室依法通知犯罪嫌疑人家屬。

3.建立重大疑難案件提前介入機(jī)制。2018年4月16日中紀(jì)委、國家監(jiān)察委、高檢院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《國家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》）?！躲暯愚k法》第二章明確了監(jiān)察委商請檢察機(jī)關(guān)提前介入的相關(guān)規(guī)定，據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)的提前介入有了法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)明確一系列提前介入的具體問題，才能更好地發(fā)揮提前介入機(jī)制的實(shí)際效用。一是提前介入的案件范圍。對于提前介入的案件類型，目前尚未有明確規(guī)定。結(jié)合當(dāng)前的職務(wù)犯罪案件數(shù)量特點(diǎn)與檢察資源配置，對案情重大復(fù)雜、取證存在困難和分歧意見較大的案件進(jìn)行提前介入是較為合理且現(xiàn)實(shí)的。二是提前介入的時(shí)機(jī)。在介入公安機(jī)關(guān)案件偵查時(shí)，檢察機(jī)關(guān)越早介入越有利于證據(jù)的收集與固定、有利于辨明偵查方向、理順偵查思路。與之類似，筆者建議對于重大疑難案件，提前介入的時(shí)間可以盡可能提早，如探索在留置程序啟動(dòng)之時(shí)就介入引導(dǎo)調(diào)查。三是提前介入的方式。從全面掌握案情，順利處理案件的角度，除基礎(chǔ)的閱卷外還可以逐步增加審查同步錄音錄像、審計(jì)報(bào)告、扣押方案等方式，為監(jiān)察委優(yōu)化相關(guān)調(diào)查工作提供建議。四是提前介入的成果。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在提前介入后15日內(nèi)出具《提前介入調(diào)查的階段性意見》，寫明提前介入的基本情況、審查認(rèn)定的事實(shí)、定性意見、補(bǔ)證意見和需要研究說明的問題等內(nèi)容。

4.建立證據(jù)適用的銜接機(jī)制。監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查階段收集的證據(jù)能否直接進(jìn)入刑事訴訟程序作為起訴和定罪的依據(jù)，還是需要經(jīng)過轉(zhuǎn)化？這是“檢-監(jiān)”證據(jù)銜接問題的起點(diǎn)?！缎淌略V訟法》第五十二條規(guī)定了行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)的銜接，解決了行政機(jī)關(guān)在移送涉嫌犯罪案件時(shí)證據(jù)使用上的困難，也同樣為監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)在辦案中的證據(jù)銜接提供了經(jīng)驗(yàn)與借鑒。監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查活動(dòng)中收集的證據(jù)，收集程序符合法律、行政法規(guī)規(guī)定并查證屬實(shí)的，可以作為提起訴訟的依據(jù)。然而實(shí)際操作中有兩點(diǎn)難點(diǎn)：一是非法證據(jù)排除規(guī)則的適用。檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)所搜集的證據(jù)進(jìn)行審查，適用非法證據(jù)排除規(guī)則，法理上應(yīng)無疑義，但困難在于實(shí)際操作。例如監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序中對審訊及重要取證活動(dòng)實(shí)行全程錄音錄像及資料可核查問題，為了使高度封閉的監(jiān)察調(diào)查尤其是留置條件下的調(diào)查具有一定的可查核性，建議在法律中規(guī)定移送起訴時(shí)錄像資料隨案移送檢察機(jī)關(guān)。二是證人包括偵查（調(diào)查）人員出庭問題。加強(qiáng)證人出庭，是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化進(jìn)而推動(dòng)審判為中心訴訟制度改革的關(guān)鍵性舉措，是保障案件證據(jù)質(zhì)量最重要的措施之一。然而，實(shí)際推動(dòng)這一制度難度較大，尤其是職務(wù)犯罪，證人出庭極為困難。建議參照刑事訴訟法關(guān)于目擊犯罪的偵查人員出庭作證以及對偵查合法性問題出庭說明情況的相關(guān)規(guī)定作出規(guī)定，在監(jiān)察法中對監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助職務(wù)犯罪證人出庭的責(zé)任做出明確要求，以保障職務(wù)犯罪案件的審理質(zhì)量。

建立健全檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的緊密銜接機(jī)制，是鞏固反腐執(zhí)法成果，實(shí)現(xiàn)反腐法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。今后一個(gè)階段檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和監(jiān)督制約，把建立職務(wù)犯罪檢察部門與監(jiān)察委的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制作為工作重點(diǎn)，用法治思維、法治方式來強(qiáng)化落實(shí)，使其制度化、常態(tài)化，進(jìn)而推動(dòng)中國特色監(jiān)察體制與國家腐敗治理體系的優(yōu)化完善。