落實(shí)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡的思考

陳美球+洪土林+劉桃菊+王艷華

摘 要：落實(shí)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡是新時(shí)期貫徹耕地保護(hù)基本國(guó)策的內(nèi)在需求。然而，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能平衡卻面臨著耕地產(chǎn)能核算標(biāo)準(zhǔn)和方法缺乏、現(xiàn)行建設(shè)用地供地機(jī)制不利于減少對(duì)耕地產(chǎn)能的占用、對(duì)產(chǎn)能平衡的監(jiān)管困難、地方政府提升耕地產(chǎn)能的積極性不足、農(nóng)民建房補(bǔ)充耕地責(zé)任主體無(wú)落實(shí)等諸多現(xiàn)實(shí)困境。落實(shí)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡亟須構(gòu)建科學(xué)的產(chǎn)能核算標(biāo)準(zhǔn)與方法，強(qiáng)化規(guī)劃編制中建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能核算，嚴(yán)控建設(shè)對(duì)耕地的占用，把耕地產(chǎn)能占用計(jì)入建設(shè)成本，盡快制定異地補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益計(jì)算辦法，完善耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡的“補(bǔ)、備、核、用、考”全程監(jiān)管體系，發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)提升耕地產(chǎn)能的主體作用，謹(jǐn)慎吸納社會(huì)資本參與耕地補(bǔ)充，推行農(nóng)村宅基地有償使用并回歸耕地占用的農(nóng)戶補(bǔ)充責(zé)任主體。

關(guān)鍵詞：耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡；政策內(nèi)涵；現(xiàn)實(shí)困境；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）01-0039-06

《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）是構(gòu)建中國(guó)特色耕地保護(hù)機(jī)制的一個(gè)綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我國(guó)耕地保護(hù)總方略進(jìn)入了新時(shí)期。①《意見(jiàn)》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)中“占優(yōu)補(bǔ)劣”的突出問(wèn)題，明確提出要回歸耕地占補(bǔ)平衡的產(chǎn)能本質(zhì)，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)建設(shè)所占用的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)損失來(lái)確定需要補(bǔ)充的耕地。這既遵循了耕地產(chǎn)能由數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境共同決定的客觀規(guī)律，也與耕地的數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”保護(hù)戰(zhàn)略形成了相互呼應(yīng)?！叭终?，七分落實(shí)”，作為一項(xiàng)旨在保障國(guó)家糧食安全的公共政策，耕地占補(bǔ)平衡不僅要得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可，更應(yīng)通過(guò)落實(shí)成為現(xiàn)實(shí)，才能發(fā)揮政策的功效，而基層是政策落實(shí)的關(guān)鍵。為了深入了解基層對(duì)落實(shí)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡可行性的看法，2017年6—9月，課題組開(kāi)展了專題調(diào)研，多次召開(kāi)由江西省部分縣（市、區(qū)）國(guó)土資源管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)用地單位、村干部、村民等各方代表參加的座談會(huì)。與會(huì)代表完全贊同耕地占補(bǔ)的產(chǎn)能平衡，但普遍認(rèn)為政策落實(shí)中存在各種困難，必須進(jìn)行配套制度創(chuàng)新。為此，本文對(duì)照耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡的內(nèi)涵及政策目標(biāo)導(dǎo)向，在系統(tǒng)分析基層落實(shí)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡面臨困境的基礎(chǔ)上，提出促進(jìn)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡落實(shí)的對(duì)策建議，以期為相應(yīng)配套政策的制定提供參考。

一、耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡的內(nèi)涵及政策目標(biāo)導(dǎo)向

作為最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度框架內(nèi)的重要組成部分，耕地占補(bǔ)平衡政策是針對(duì)我國(guó)人多地少、人均耕地占有量低的基本國(guó)情，按照“占多少、補(bǔ)多少”的原則，要求非農(nóng)建設(shè)單位或個(gè)人補(bǔ)充與所占耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，以維持全國(guó)耕地農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的平衡，實(shí)現(xiàn)“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的戰(zhàn)略目標(biāo)。耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)質(zhì)就是產(chǎn)能平衡，其內(nèi)涵包括耕地的數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”的占補(bǔ)平衡：數(shù)量是基礎(chǔ)，保持足夠數(shù)量的耕地才能滿足日益增長(zhǎng)的農(nóng)產(chǎn)品需求；質(zhì)量是根本，有質(zhì)量的耕地才能提供滿足品質(zhì)要求的各類農(nóng)產(chǎn)品；而生態(tài)是保障，只有處于良好生態(tài)環(huán)境中的耕地才能維持耕地質(zhì)量，保障所產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的安全。在耕地占補(bǔ)平衡政策中，進(jìn)一步明確了耕地占補(bǔ)的產(chǎn)能平衡內(nèi)涵，其政策目標(biāo)導(dǎo)向也非常明確。

1.從根本上遏制“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象

“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象是目前耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施中最大的問(wèn)題，并由此受到學(xué)術(shù)界的廣泛質(zhì)疑。②由于把耕地占補(bǔ)平衡簡(jiǎn)單理解為數(shù)量上的占補(bǔ)平衡，不少地方為了減少“五通一平”的基礎(chǔ)建設(shè)成本，城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)常常選擇區(qū)位比較好的地勢(shì)平坦、土壤質(zhì)量高、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全、交通便利的優(yōu)質(zhì)良田，而補(bǔ)充的耕地卻基本上是地處偏遠(yuǎn)、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全、耕作困難且產(chǎn)出率較低的耕地，結(jié)果是耕地?cái)?shù)量上保持了平衡，但耕地的生產(chǎn)能力卻下降了，與占補(bǔ)平衡政策的目標(biāo)背道而馳。③明確耕地占補(bǔ)的產(chǎn)能平衡，就是要求各地不能簡(jiǎn)單地追求耕地?cái)?shù)量上的平衡，而是要根據(jù)建設(shè)所占用耕地的產(chǎn)能來(lái)補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，這將從根本上遏制“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)維持耕地生產(chǎn)能力不降低。

2.促使建設(shè)用地單位不占或少占耕地、能占劣地不占好地

成本是建設(shè)用地單位在耕地占用決策中最重要的考慮因素之一，目前簡(jiǎn)單以數(shù)量決定建設(shè)占用耕地的成本，難以真實(shí)反映耕地被侵占的實(shí)際損失，無(wú)法發(fā)揮出耕地占補(bǔ)平衡政策對(duì)占用耕地產(chǎn)能的調(diào)控作用。落實(shí)耕地占補(bǔ)的產(chǎn)能平衡，就是要求用地單位依據(jù)所占用的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)損失來(lái)確定需要交納的耕地開(kāi)墾費(fèi)，這就意味著占用同等數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地需要交納的耕地開(kāi)墾費(fèi)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出占用劣質(zhì)耕地，勢(shì)必真正發(fā)揮耕地占補(bǔ)平衡政策的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控作用，從而促使建設(shè)用地單位不占或少占耕地、能占劣地不占好地。

3.促進(jìn)耕地補(bǔ)充路徑由開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向耕地提質(zhì)改造

在追求耕地?cái)?shù)量平衡的目標(biāo)導(dǎo)向下，人們往往把土地開(kāi)發(fā)作為補(bǔ)充耕地的主要途徑，視補(bǔ)充耕地等同于土地開(kāi)發(fā)。然而我國(guó)可供開(kāi)墾的宜耕后備土地資源日益枯竭，剩下的資源往往比較偏遠(yuǎn)，耕作條件差，且分布零散。一些地方為追求耕地?cái)?shù)量上的平衡，忽視了土地開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，甚至極個(gè)別地方由政府出面協(xié)調(diào)林業(yè)部門、水利部門與國(guó)土部門的關(guān)系，為“造地”開(kāi)綠燈，“圍湖造田”“毀林造田”“侵占河床”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的還在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)開(kāi)墾耕地，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，不僅易造成水土流失、洪澇災(zāi)害，且易導(dǎo)致新增耕地遭受自然災(zāi)害的威脅，無(wú)法耕種。④明確耕地占補(bǔ)的產(chǎn)能平衡，核心是耕地產(chǎn)能的長(zhǎng)期培育與維持，違背生態(tài)規(guī)律的耕地開(kāi)墾難以達(dá)到這個(gè)要求，這必將促使補(bǔ)充耕地工作重心轉(zhuǎn)向現(xiàn)有耕地的提質(zhì)改造上，如中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，這與我國(guó)實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略高度契合。

二、基層落實(shí)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡面臨的主要困境

作為耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡政策落地的實(shí)際踐行者，縣鄉(xiāng)國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)等基層單位是關(guān)系政策能否生效的關(guān)鍵主體。盡管他們非常認(rèn)同耕地產(chǎn)能占補(bǔ)平衡的必要性和重大意義，但在目前的環(huán)境下，能否真正落到實(shí)處，還存在很多現(xiàn)實(shí)困境，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。endprint

1.耕地產(chǎn)能核算的標(biāo)準(zhǔn)和方法缺乏

產(chǎn)能的量化，是耕地占補(bǔ)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能平衡的核心問(wèn)題，也是最需要解決的基礎(chǔ)性關(guān)鍵問(wèn)題。一方面，非農(nóng)建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能如何評(píng)價(jià)？雖然國(guó)土部門開(kāi)展的農(nóng)用地分等定級(jí)和農(nóng)業(yè)部門開(kāi)展的耕地地力評(píng)價(jià)，都是對(duì)耕地質(zhì)量的評(píng)價(jià)，然而在應(yīng)用中卻面臨實(shí)際困難：一是這些成果精度能否反映地塊間的產(chǎn)能差異？二是兩項(xiàng)成果本身存在區(qū)別，到底以哪個(gè)為依據(jù)？三是產(chǎn)能評(píng)估的主體是誰(shuí)？中介機(jī)構(gòu)還是政府職能部門？中介機(jī)構(gòu)是否需要相應(yīng)的評(píng)估資質(zhì)？另一方面，補(bǔ)充耕地產(chǎn)能如何核算？那些通過(guò)開(kāi)發(fā)新增的耕地，需要幾年的地力培育才能形成穩(wěn)定的產(chǎn)能，評(píng)估時(shí)點(diǎn)如何確定？是項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)？還是形成穩(wěn)定產(chǎn)能時(shí)？那些通過(guò)農(nóng)用地整治提質(zhì)改造而地力提升的耕地產(chǎn)能核算又如何評(píng)定？特別是耕地生態(tài)保護(hù)如何在產(chǎn)能核算中得到合理的體現(xiàn)？

另外，目前絕大多數(shù)用地單位都沒(méi)有條件進(jìn)行耕地自行補(bǔ)充，主要采取交納耕地開(kāi)墾費(fèi)的形式實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。從耕地產(chǎn)能的內(nèi)涵看，耕地開(kāi)墾費(fèi)應(yīng)根據(jù)占用耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)損失來(lái)確定，但是否還應(yīng)包括耕地的后期管護(hù)、耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用？嚴(yán)格意義上說(shuō)，非農(nóng)建設(shè)對(duì)耕地的占用是永久性的，建設(shè)單位應(yīng)承擔(dān)對(duì)應(yīng)的耕地產(chǎn)能損失的一切保護(hù)與維護(hù)費(fèi)用，應(yīng)該支付耕地的后期管護(hù)和耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)，可這些費(fèi)用又該如何計(jì)算？目前也缺乏相應(yīng)的科學(xué)依據(jù)。

2.現(xiàn)行建設(shè)用地供地機(jī)制不利于減少對(duì)耕地產(chǎn)能的占用

目前，各地在用地報(bào)批前均會(huì)對(duì)新增建設(shè)用地占用耕地進(jìn)行實(shí)地踏勘，但大多流于形式，未對(duì)建設(shè)擬占用的地類（尤其是優(yōu)質(zhì)耕地）是否合理或建設(shè)項(xiàng)目可另行選址等提出異議，且在耕地占補(bǔ)平衡過(guò)程中，也都只注重耕地?cái)?shù)量的平衡。而在現(xiàn)行的新增建設(shè)用地供應(yīng)機(jī)制下，除單獨(dú)選址項(xiàng)目外，新增建設(shè)用地都采取“批量”報(bào)地、“零售”用地的形式，即由地方政府分批次報(bào)批建設(shè)用地，按標(biāo)準(zhǔn)由政府財(cái)政先行交納耕地開(kāi)墾費(fèi)，在土地出讓金中作為成本核減，然后征地、“五通一平”（通路、通訊、通電、供水、排水，場(chǎng)地平整），通過(guò)招、拍、掛向不同用地單位供地。在選址上，用地單位沒(méi)有主動(dòng)權(quán)，他們只是交納相應(yīng)的地價(jià)和契稅來(lái)獲得一定期限的土地使用權(quán)，而地價(jià)的高低主要取決于規(guī)劃用途和地塊區(qū)位，至于占用了多少耕地、是不是優(yōu)質(zhì)良田，沒(méi)有多大關(guān)系。調(diào)研中，不少建設(shè)用地單位反映，他們也不希望占用良田，但缺乏選址的自主權(quán)，即使有個(gè)別項(xiàng)目需要單獨(dú)選址，他們也只能根據(jù)土地利用總體規(guī)劃在新增建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)選擇。把侵占良田的板子打在他們身上，他們覺(jué)得挺冤的，地方政府的規(guī)劃才是控制建設(shè)占用耕地多少、是否占用良田的關(guān)鍵。在目前的建設(shè)用地預(yù)審與供地機(jī)制下，通過(guò)明確耕地占補(bǔ)的產(chǎn)能平衡來(lái)形成用地單位“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼機(jī)制，還不現(xiàn)實(shí)。

地方政府也有他們的苦衷。在GDP考核的壓力下，為了降低“五通一平”基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本，政府自然會(huì)選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入低的地段進(jìn)行建設(shè)。只要占用耕地的成本低于低丘緩坡等非耕地的開(kāi)發(fā)成本，政府就會(huì)趨向于占用耕地。另外，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，單獨(dú)選址的國(guó)家重大項(xiàng)目，地方政府其實(shí)沒(méi)有多大的自主權(quán)，卻要承擔(dān)一定的耕地補(bǔ)充責(zé)任，導(dǎo)致建設(shè)用地單位在選址中規(guī)避侵占耕地的動(dòng)機(jī)不強(qiáng)，也不利于形成通過(guò)加大投入、改進(jìn)建設(shè)工藝來(lái)減少對(duì)耕地占用的激勵(lì)機(jī)制。

3.對(duì)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡監(jiān)管困難

為了嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，各地都建立了補(bǔ)充耕地的監(jiān)管平臺(tái)，從補(bǔ)充耕地項(xiàng)目入手，在項(xiàng)目實(shí)施、備案、核實(shí)和補(bǔ)充耕地占補(bǔ)掛鉤使用、占補(bǔ)考核（即“補(bǔ)、備、核、用、考”）等環(huán)節(jié)上，利用土地利用“一張圖”和國(guó)土資源綜合信息監(jiān)管平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)控，形成相對(duì)完整的監(jiān)管機(jī)制。目前的監(jiān)管體系主要是針對(duì)耕地?cái)?shù)量的占補(bǔ)平衡，新增耕地面積有明確的圖斑，面積有據(jù)可查。但實(shí)行耕地占補(bǔ)的產(chǎn)能平衡后，通過(guò)項(xiàng)目區(qū)整個(gè)耕地提質(zhì)改造而提升的產(chǎn)能卻難以落實(shí)到具體地塊，傳統(tǒng)的圖斑一一對(duì)應(yīng)的管理已難以適應(yīng)，補(bǔ)充的產(chǎn)能無(wú)法實(shí)現(xiàn)地塊的跟蹤管理，這對(duì)信息化監(jiān)管提出了全新的要求。

4.地方政府提升與維持耕地產(chǎn)能的積極性不足

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下的宏觀環(huán)境下，“保護(hù)耕地就是維系貧窮”的尷尬局面難以打破，在缺乏耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的情況下，地方政府與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民保護(hù)耕地的積極性不高，具體表現(xiàn)在對(duì)耕地產(chǎn)能的提升與維持的投入行為缺失。盡管《意見(jiàn)》明確提出，要實(shí)行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地的利益調(diào)節(jié)，補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益可用于耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不能讓耕地保護(hù)地在經(jīng)濟(jì)上吃虧。但是，能有多少補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益？對(duì)這些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能否彌補(bǔ)當(dāng)?shù)胤艞壗?jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)損失，地方政府普遍持懷疑態(tài)度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的國(guó)家投資項(xiàng)目，地方政府的申報(bào)積極性也不高，其原因除了項(xiàng)目實(shí)施難度大之外，地方政府的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力并不強(qiáng)，遠(yuǎn)不如對(duì)招商引資中各類建設(shè)項(xiàng)目的積極性高。究其原因，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)這樣的耕地保護(hù)行為，其經(jīng)濟(jì)效益低，成效短期內(nèi)難以體現(xiàn)，而招商引資見(jiàn)效快，政績(jī)顯示度高。

5.農(nóng)民建房占用耕地的補(bǔ)充責(zé)任主體難以落實(shí)

盡管農(nóng)村農(nóng)民建房戶均用地面積小，但點(diǎn)多面廣，特別是一些地方形成了占用自家承包地建房的習(xí)慣，同時(shí)缺乏針對(duì)農(nóng)民建房的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村建房面積及其占用耕地的比重居高不下，且不乏違法用地。⑤據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，地處低丘山地的江西省贛州市依法報(bào)批的農(nóng)村宅基地面積為2067.61公頃，其中占用耕地913.76公頃，比重高達(dá)44.19%，而那些平原河網(wǎng)地區(qū)的宅基地占用耕地比重更高。根據(jù)1993年的《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》，各地取消了農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)、農(nóng)村宅基地超占費(fèi)、土地登記費(fèi)。為了進(jìn)一步減輕農(nóng)民建房負(fù)擔(dān)，即使是依法必須交納的耕地開(kāi)墾費(fèi)，也是由地方政府負(fù)責(zé)交納。這雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但在一定程度上助長(zhǎng)了農(nóng)民建房超占用地面積、侵占耕地的行為。農(nóng)戶建房耕地占用該不該由地方政府來(lái)負(fù)責(zé)？基層管理人員對(duì)此基本上持否定態(tài)度，認(rèn)為農(nóng)民建房也應(yīng)依法履行耕地占補(bǔ)義務(wù)，這樣有利于約束農(nóng)民占用耕地建房的行為。endprint

三、落實(shí)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡的對(duì)策建議

落實(shí)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡是切實(shí)貫徹我國(guó)耕地保護(hù)基本國(guó)策的客觀要求，也是發(fā)揮耕地占補(bǔ)平衡政策功效的內(nèi)在需求，更是堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)保障自給的方針，牢牢把握國(guó)家糧食安全主動(dòng)權(quán)的戰(zhàn)略實(shí)施必然路徑之一。面對(duì)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡落實(shí)中基層所反映的種種困境，必須有針對(duì)性地加以解決。

1.構(gòu)建科學(xué)的產(chǎn)能核算標(biāo)準(zhǔn)與方法，制定耕地開(kāi)墾費(fèi)計(jì)算辦法

建構(gòu)社會(huì)公認(rèn)的、易于操作的耕地產(chǎn)能核算標(biāo)準(zhǔn)與方法，是耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡政策落實(shí)的關(guān)鍵。由于我國(guó)地域廣闊，地域差異明顯，要構(gòu)建全國(guó)完全統(tǒng)一的產(chǎn)能核算標(biāo)準(zhǔn)不現(xiàn)實(shí)，且耕地產(chǎn)能受到耕地系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境等諸多因素的影響，要構(gòu)建易于操作的核算標(biāo)準(zhǔn)也不容易。因此，首先必須堅(jiān)持因地制宜原則，科學(xué)劃分區(qū)域，針對(duì)不同地域條件與特征，突出影響產(chǎn)能的主要因素，制定相應(yīng)的產(chǎn)能核算指標(biāo)體系與標(biāo)準(zhǔn)；其次要充分利用農(nóng)用地分等定級(jí)成果和耕地地力評(píng)價(jià)成果，在二者基礎(chǔ)上形成各地的耕地產(chǎn)能核算標(biāo)準(zhǔn)與方法；再次要明確耕地產(chǎn)能評(píng)估的權(quán)威主體，規(guī)定相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利，強(qiáng)化評(píng)估主體的責(zé)任感；最后要分別針對(duì)開(kāi)發(fā)新增耕地的產(chǎn)能和整治提質(zhì)改造提升的產(chǎn)能制定相應(yīng)的評(píng)估方法。當(dāng)前，絕大多數(shù)用地單位是無(wú)法進(jìn)行自行耕地補(bǔ)充的，交納耕地開(kāi)墾費(fèi)是用地單位履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)的主要選擇。因此，必須制定耕地開(kāi)墾費(fèi)計(jì)算辦法，規(guī)范用地單位交納耕地開(kāi)墾費(fèi)行為。建議耕地開(kāi)墾費(fèi)由所占用耕地產(chǎn)能補(bǔ)充成本、耕地資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償成本、耕地后期管護(hù)成本三部分組成，這就要求必須先確定當(dāng)?shù)匾援a(chǎn)能為單位的耕地建設(shè)成本、耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、耕地后期管護(hù)平均成本。

2.強(qiáng)化規(guī)劃編制中建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能核算，從源頭上控制對(duì)耕地的占用

根據(jù)《土地管理法》，任何建設(shè)項(xiàng)目的供地都必須符合土地利用總體規(guī)劃，即規(guī)劃決定了建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量的多少和質(zhì)量的高低。因此，在土地利用總體規(guī)劃方案編制中，就必須充分論證新增建設(shè)用地的選址，應(yīng)增加建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能損失測(cè)算，明確不同地段占用耕地的產(chǎn)能損失及其耕地補(bǔ)充的交納費(fèi)用。建議把新增建設(shè)用地占用耕地的產(chǎn)能核算作為規(guī)劃方案評(píng)估的必備指標(biāo)，這樣既可以依據(jù)建設(shè)用地占用耕地產(chǎn)能來(lái)優(yōu)化規(guī)劃方案，也能明確規(guī)劃實(shí)施期間需要補(bǔ)充的耕地產(chǎn)能任務(wù)，從而有利于促使各地根據(jù)自身耕地產(chǎn)能的補(bǔ)充潛力，優(yōu)化新增建設(shè)用地的規(guī)劃布局，倒逼新增建設(shè)用地的安排，盡量減少對(duì)耕地產(chǎn)能的占用，進(jìn)而減輕耕地產(chǎn)能的補(bǔ)充壓力。

3.嚴(yán)控建設(shè)對(duì)耕地占用的規(guī)模，推進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用

要切實(shí)執(zhí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，通過(guò)提高新增建設(shè)用地的集約利用水平，減少對(duì)耕地的占用，這是促進(jìn)耕地保護(hù)、減輕耕地補(bǔ)充壓力的重要途徑。當(dāng)前大量“批而未供”“供而未用”現(xiàn)象的存在，造成了不少耕地的無(wú)謂占用，這是對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)工作的重大威脅。⑥因此，要在新增建設(shè)用地報(bào)批過(guò)程中，嚴(yán)格按項(xiàng)目實(shí)際需求安排用地指標(biāo)，防止過(guò)度包裝項(xiàng)目，在項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工建設(shè)等環(huán)節(jié)必須嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，針對(duì)目前普遍存在的工業(yè)用地低效利用突出問(wèn)題，積極探索長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的用地方式，創(chuàng)新供地機(jī)制，杜絕用地單位隨意擴(kuò)大用地規(guī)模。

4.把耕地產(chǎn)能占用計(jì)入建設(shè)用地成本，調(diào)動(dòng)用地單位的耕地保護(hù)積極性

在批次報(bào)批用地中，應(yīng)將占用耕地的產(chǎn)能高低與用地成本掛鉤。由于目前地價(jià)定義基本上是符合規(guī)劃用途的“五通一平”地塊法定最高出讓年限的土地出讓權(quán)價(jià)格，根本沒(méi)有考慮占用耕地產(chǎn)能的高低。為此，建議在現(xiàn)行地價(jià)中單獨(dú)把耕地產(chǎn)能占用成本剝離出來(lái)，且主要由建設(shè)用地單位承擔(dān)。地價(jià)完全由市場(chǎng)決定，耕地產(chǎn)能占用成本則根據(jù)項(xiàng)目所占耕地的產(chǎn)能決定，在招、拍、掛之前公布。這樣既可促進(jìn)用地單位優(yōu)先選擇占用耕地成本低的地塊，也可促使政府優(yōu)先對(duì)耕地產(chǎn)能補(bǔ)充任務(wù)輕的地塊進(jìn)行報(bào)批、征用和“五通一平”。而單獨(dú)選址項(xiàng)目常常因?yàn)轫?xiàng)目自身建設(shè)的特定條件要求，在土地利用總體規(guī)劃方案編制時(shí)，作為不確定地址項(xiàng)目而未能落實(shí)在具體地塊上，一般需要通過(guò)規(guī)劃調(diào)整或修編來(lái)保證建設(shè)項(xiàng)目符合規(guī)劃要求。對(duì)于這類建設(shè)項(xiàng)目，一定要切實(shí)把握好新增建設(shè)用地占用耕地的實(shí)地踏勘，將占用耕地的產(chǎn)能作為關(guān)鍵指標(biāo)，并落實(shí)耕地占用產(chǎn)能平衡的建設(shè)單位主體責(zé)任，依據(jù)建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能科學(xué)核算耕地開(kāi)墾費(fèi)，足額交納，不宜由地方政府代交。只有這樣，才能運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿倒逼用地單位“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”。

5.盡快制定異地補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益計(jì)算辦法，激發(fā)地方政府保護(hù)耕地的積極性

構(gòu)建耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是國(guó)際上耕地保護(hù)的慣例，且耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是以發(fā)展權(quán)為核心的多元補(bǔ)償。《意見(jiàn)》明確規(guī)定可以實(shí)施省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑，也可探索補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌。那些無(wú)法實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的縣（市、區(qū)），可在省域內(nèi)資源條件相似的地區(qū)調(diào)劑補(bǔ)充；宜耕后備土地資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，可向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)籌，交納跨省補(bǔ)充耕地資金。補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑費(fèi)用或跨省補(bǔ)充耕地資金，也是對(duì)耕地保護(hù)地的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是否能達(dá)到激發(fā)地方政府耕地保護(hù)積極性的目標(biāo)，關(guān)鍵取決于這些資金的高低。因此，應(yīng)切實(shí)根據(jù)文件精神，既要考慮經(jīng)濟(jì)成本，更要考慮發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，盡快綜合考慮補(bǔ)充耕地成本、資源保護(hù)補(bǔ)償和管護(hù)費(fèi)用等因素，確定省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑價(jià)格；綜合考慮補(bǔ)充耕地成本、資源保護(hù)補(bǔ)償、管護(hù)費(fèi)用及區(qū)域差異等因素，確定跨省補(bǔ)充耕地資金收取標(biāo)準(zhǔn)。由于產(chǎn)能是衡量補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑費(fèi)用及跨省補(bǔ)充耕地資金的關(guān)鍵基數(shù)指標(biāo)，因此，耕地保護(hù)地的產(chǎn)能提升的量化就成為核心，這就要求在土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收中，必須增加產(chǎn)能提升這一關(guān)鍵指標(biāo)。

6.完善耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)耕地產(chǎn)能的“補(bǔ)、備、核、用、考”全程監(jiān)管

傳統(tǒng)的耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管體系已難以適應(yīng)耕地占補(bǔ)的產(chǎn)能平衡要求，特別是通過(guò)土地整治提升的產(chǎn)能，并不與具體田塊或圖斑一一對(duì)應(yīng)，往往是以項(xiàng)目區(qū)為單元進(jìn)行備案的，與占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目也形成不了空間上的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，無(wú)法實(shí)施占補(bǔ)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)管。因此，要在現(xiàn)行的土地利用“一張圖”和國(guó)土資源綜合信息監(jiān)管平臺(tái)中，增加耕地產(chǎn)能的臺(tái)賬管理，完善“補(bǔ)、備、核、用、考”的產(chǎn)能內(nèi)容，創(chuàng)新管理方式，特別是省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑和跨省補(bǔ)充耕地，其后期管護(hù)的監(jiān)管也由耕地保護(hù)地負(fù)責(zé)，這種跨區(qū)域的耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡監(jiān)管必須得到解決。endprint

7.發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，切實(shí)保障耕地產(chǎn)能的維持

不論是通過(guò)開(kāi)發(fā)、復(fù)墾新增的耕地，還是通過(guò)土地整治對(duì)現(xiàn)有耕地提升的產(chǎn)能，都離不開(kāi)后期的維護(hù)。在我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制的背景下，村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用不容忽視。特別是在我國(guó)實(shí)行家庭承包責(zé)任制的現(xiàn)階段，各家各戶大多只關(guān)注自家承包地的基礎(chǔ)設(shè)施，忽視了對(duì)農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，而農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施是維持耕地產(chǎn)能的重要前提。農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，離不開(kāi)村集體的組織與協(xié)調(diào)。然而，我國(guó)的村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得到加強(qiáng)，相反，不少地方還存在不同程度的弱化現(xiàn)象，這在中西部廣大農(nóng)村地區(qū)尤其突出。因此，要加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，發(fā)揮其維持耕地產(chǎn)能的作用。為此，必須改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位無(wú)法人地位的現(xiàn)狀。雖然《憲法》等相關(guān)法律明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，但對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位缺乏明確的法律規(guī)定。隨著農(nóng)村各項(xiàng)制度改革的深化，相關(guān)權(quán)益的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)日益顯化，對(duì)明確集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的要求更加迫切。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有明顯的地域性、封閉性和生存保障性等特征，與一般的法人組織、公益性組織均存在較大區(qū)別，應(yīng)在頂層法律設(shè)計(jì)上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊法人地位。

8.謹(jǐn)慎吸納社會(huì)資本參與耕地補(bǔ)充，防止后期管護(hù)成本轉(zhuǎn)嫁給地方政府

從理論上看，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，吸引社會(huì)資本參與耕地補(bǔ)充，有利于增強(qiáng)耕地補(bǔ)充的能力，擴(kuò)大耕地產(chǎn)能提升的空間。但調(diào)研中，基層對(duì)此普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為不能鼓勵(lì)社會(huì)資本的介入，這也是不少地方曾經(jīng)吸納社會(huì)資金參與耕地補(bǔ)充后總結(jié)的一條教訓(xùn)。究其原因，在耕地占補(bǔ)的“補(bǔ)、備、核、用、考”一系列環(huán)節(jié)中，耕地補(bǔ)充項(xiàng)目并不是驗(yàn)收后就結(jié)束，項(xiàng)目實(shí)施與備案僅是其中的兩個(gè)環(huán)節(jié)，還有后期的核實(shí)、占補(bǔ)掛鉤使用、長(zhǎng)期考核等內(nèi)容。社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目后，往往在項(xiàng)目驗(yàn)收后即獲得相應(yīng)的利潤(rùn)，項(xiàng)目就此結(jié)束，而把后期的監(jiān)管成本直接轉(zhuǎn)嫁給了當(dāng)?shù)卣?。?shí)際上，對(duì)耕地補(bǔ)充項(xiàng)目的核查、耕種主體的落實(shí)、耕地質(zhì)量的維持等后期監(jiān)管內(nèi)容很多，且成本都不低。特別是一些耕地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在現(xiàn)有良田都存在拋荒的情況下，新開(kāi)發(fā)的耕地拋荒并不奇怪。調(diào)研中，常有基層人員反映，為了應(yīng)付上級(jí)檢查，政府只能籌資突擊翻耕，種上青苗，檢查完了，拋荒依然如故，然后等待下一次檢查時(shí)再次翻耕。

9.推行農(nóng)村宅基地有償使用并回歸耕地占用的農(nóng)戶補(bǔ)充責(zé)任主體，激勵(lì)農(nóng)戶珍惜耕地

經(jīng)濟(jì)手段是土地資源節(jié)約集約利用的重要調(diào)控杠桿。當(dāng)前的農(nóng)村宅基地?zé)o償使用制度，已成為制約宅基地利用效率提升的一個(gè)主要瓶頸，特別是不需要履行耕地占補(bǔ)義務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)戶建房在選址上幾乎不考慮耕地保護(hù)的基本國(guó)策。因此，必須推行農(nóng)村宅基地有償使用，提高農(nóng)戶對(duì)宅基地資源的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值的認(rèn)識(shí)，回歸農(nóng)戶建房占用耕地的補(bǔ)充責(zé)任主體，依法履行耕地占補(bǔ)義務(wù)，從而激勵(lì)農(nóng)戶在建房中節(jié)約用地、減少對(duì)耕地的占用。當(dāng)然，各地的宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)和耕地開(kāi)墾費(fèi)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、耕地資源的緊缺程度、耕地補(bǔ)充成本、耕地管護(hù)費(fèi)用等多種因素確定。對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)戶，可以允許其申請(qǐng)減免宅基地使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)，但必須經(jīng)過(guò)相應(yīng)的程序給予審批。

注釋

①董祚繼：《新時(shí)期耕地保護(hù)的總方略》，《中國(guó)土地》2017年第2期。

②李國(guó)敏、王一鳴、盧珂：《耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行偏差及糾偏路徑》，《中國(guó)行政管理》2017年第2期；陳美球、劉桃菊、吳萍：《耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)中的現(xiàn)實(shí)困境與完善對(duì)策》，《中州學(xué)刊》2016年第5期。

③孫蕊等：《中國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策的成效與局限》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2014年第3期。

④陳美球等：《我國(guó)耕地保護(hù)的效果與其提升對(duì)策探討》，《中州學(xué)刊》2012年第1期。

⑤李永芳：《新時(shí)期以來(lái)農(nóng)民建房與耕地保護(hù)問(wèn)題的思考》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2011年第1期。

⑥金星星：《土地批而未用“七宗罪”》，《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2014年5月8日。

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