金權(quán)政治下日本《政治資金規(guī)正法》的困境

徐冰清

[摘 要]日本作為一個(gè)實(shí)行代議制民主的國家，民眾的政治主張一般通過該國政黨、政治團(tuán)體及政治家的各種活動(dòng)得以體現(xiàn)。政黨和政治候選人若要在政治競選中獲勝，強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)必不可少，政治資金的獲取和運(yùn)用就成為日本政黨政治的關(guān)鍵要素。本文試圖從日本《政治資金規(guī)正法》的歷史發(fā)展脈絡(luò)出發(fā)，結(jié)合政治獻(xiàn)金的歷史與現(xiàn)實(shí)背景，分析金權(quán)政治下《政治資金規(guī)正法》難以規(guī)范政治資金的原因。

[關(guān)鍵詞]金權(quán)政治；政治資金規(guī)正法；缺陷

[中圖分類號] D73/77 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）12-0054-03

戰(zhàn)后日本歷屆內(nèi)閣由于政治資金引發(fā)的政治丑聞屢見不鮮，為了遏制政治腐敗和防止不正當(dāng)?shù)馁Y金授受行為，增強(qiáng)政治資金的透明度，日本于1948年7月制定并頒布了《政治資金規(guī)正法》。但是《政治資金規(guī)正法》的出臺并沒有能夠有效地遏制政治腐敗的發(fā)生，仍有不計(jì)其數(shù)的政要以辭職或接受司法審判收場，政治獻(xiàn)金問題似乎成了日本政壇的魔咒。基于此，本文從《政治資金規(guī)正法》的歷史發(fā)展脈絡(luò)出發(fā)，結(jié)合政治獻(xiàn)金的歷史與現(xiàn)實(shí)背景，探究金權(quán)政治下《政治資金規(guī)正法》難以有效抑制腐敗問題的原因。

一、制定之初只注重政治資金的公開，對捐獻(xiàn)行為沒有具體限制

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本被以美國為首的盟軍占領(lǐng)，開始進(jìn)入占領(lǐng)改革期。隨著民主化改革的推進(jìn)，日本的政黨政治開始恢復(fù)，出現(xiàn)了小黨林立、各政黨分化組合的現(xiàn)象；與此同時(shí)，戰(zhàn)后初期經(jīng)濟(jì)形勢的急劇惡化導(dǎo)致了政治上的腐敗行為和資金授受不當(dāng)行為的滋生蔓延。在此背景下，如何限制政治資金、防止腐敗行為發(fā)生就成為當(dāng)局者急需解決的緊迫任務(wù)。經(jīng)過一系列協(xié)商審議，占領(lǐng)當(dāng)局和日本政府最終于1948年7月29日公布了《政治資金規(guī)正法》。

1948年《政治資金規(guī)正法》的主要內(nèi)容可以歸納為三部分：第一、與政黨、協(xié)會及其他團(tuán)體、公職候選人及第三者的政治活動(dòng)相關(guān)的政治資金的收支必須向所管轄的選舉管理委員會報(bào)告，同時(shí)，為了讓選民了解該政治資金的來龍去脈，必須要向民眾公開，實(shí)行公開、透明的原則；第二、為了預(yù)防選舉過程中出現(xiàn)腐敗行為，必須對政治資金的捐獻(xiàn)進(jìn)行限制；第三、如果違反了上述規(guī)定，要給予無效當(dāng)選、剝奪選舉權(quán)和被選舉權(quán)等處罰。[1]

在最終敲定《政治資金規(guī)正法》這一名稱之前，全國選舉委員會擬定了“腐敗行為防止法”的名稱，也有人提議用“政治團(tuán)體費(fèi)用公開法”的名稱，但都未被采納。《政治資金規(guī)正法》之所以用“規(guī)正”而不用“規(guī)制”，意味著要對政治資金進(jìn)行矯正調(diào)整而不是限制。該法的基本精神是，為了謀求政治資金明朗化、實(shí)現(xiàn)“政治凈化”，應(yīng)向國民公布政治資金情況并將其置于國民監(jiān)督之下。令人唏噓的是，《政治資金規(guī)正法》公布之后不久即曝光了“昭和電工貪污事件”，這是戰(zhàn)后日本第一個(gè)大規(guī)模貪污受賄案件。其后又接連發(fā)生了“煤礦管理貪污”“造船貪污”等各類政治資金腐敗案件，這些案件都無法適用于這部剛制定的《政治資金規(guī)正法》。

由此觀之，《政治資金規(guī)正法》在制定之初就存在著嚴(yán)重缺陷，它只注重政治捐款的公開原則，但對捐獻(xiàn)行為本身沒有作具體限制，沒有明確條款限制政治捐款的數(shù)量，也沒有條款規(guī)定捐款者的資格，外國人、外國法人都可以捐款，個(gè)人和企業(yè)對政治家的捐款也幾乎處于沒有限制的狀態(tài)，不能有效發(fā)揮限制“金權(quán)政治”的作用。[2]1948年的《政治資金規(guī)正法》是一部存在先天性缺陷的法律，與其說它是一部預(yù)防和打擊政治資金腐敗的法律，還不如說它是一部僅強(qiáng)調(diào)政治資金的公開性和透明性的法律，[3]其自身的不完備性勢必會造成后期法律實(shí)踐中的漏洞百出，也難以有效抑制金權(quán)腐敗案件的頻繁發(fā)生。

二、歷次修改后效力仍有限，在競選現(xiàn)實(shí)與民眾認(rèn)同之間尋求妥協(xié)

從1948年設(shè)立該法律到2009年的60年間，《政治資金規(guī)正法》共修改了48次，其中進(jìn)行大范圍修改的有9次，剩余的39次只是對部分內(nèi)容及法條進(jìn)行修正，盡管進(jìn)行了9次大范圍的修訂，但每次都只是對有問題的條款內(nèi)容進(jìn)行修補(bǔ)。[4]幾乎每一次修補(bǔ)都可以追溯到金權(quán)腐敗案件的曝光，為了平息民眾的不滿、保持政黨或派閥的執(zhí)政地位，歷任內(nèi)閣都會對政治資金相關(guān)法律進(jìn)行修改或補(bǔ)充，但這些舉措能否最終施行、施行后能否有效發(fā)揮作用，從戰(zhàn)后日本金權(quán)政治愈演愈烈的政治現(xiàn)實(shí)就可窺見一斑。

早在1948年《政治資金規(guī)正法》公布之后不久，輿論界和在野黨就因?yàn)檫B續(xù)曝光的腐敗案件而提出修改該法的要求。但這一要求拖了二十多年后才得以實(shí)現(xiàn)，主要還是歸因于金權(quán)政治主導(dǎo)下的選舉現(xiàn)實(shí)。以長期執(zhí)掌日本政權(quán)的自民黨為例，修改該法律將會影響到其政治資金的籌集，對于修改總表示出消極的態(tài)度，除非發(fā)生重大的政治腐敗案件，引起日本社會的憤怒，最終影響到其選票時(shí)，自民黨才開始認(rèn)真應(yīng)對。[5]

70年代初，田中內(nèi)閣上臺伊始即表示要著手修改《政治資金規(guī)正法》，但此次修改是打算和《公職選舉法》的修改一同進(jìn)行，意在彌補(bǔ)《政治資金規(guī)正法》的修改所帶來的損失。因在野黨極力反對將中選舉區(qū)制改為更有利于自民黨的小選舉區(qū)制，此次修改最終成為泡影。其實(shí)，田中內(nèi)閣沒有修改《政治資金規(guī)正法》的真正原因是，修改該法之后很可能對田中角榮大搞金權(quán)政治造成阻礙，以致影響到自民黨的執(zhí)政地位及田中自身的總裁地位。[6]

1974年12月，日本前首相田中角榮因財(cái)源問題辭職下臺后，自民黨在民眾中的威信急劇下降，新任首相“廉潔的三木”決心改造自民黨的現(xiàn)行體制，開始著手制定《政治資金規(guī)正法》修正案。該法案鼓勵(lì)個(gè)人提供政治捐款，加強(qiáng)對企業(yè)、工會每年對政黨、政治團(tuán)體及政治家提供政治捐款數(shù)量的限制，同時(shí)要求政治團(tuán)體公開收支狀況。[7]然而，修改后的《政治資金規(guī)正法》通過之后不到半年，“洛克希德案件”遭曝光，三木表示追查到底。但事態(tài)的急劇發(fā)展使三木內(nèi)閣處于進(jìn)退兩難的境地：一方面，如果本案涉及現(xiàn)內(nèi)閣的某位“高官”，內(nèi)閣便會一舉崩潰；另一方面，在社會輿論的壓力下，現(xiàn)內(nèi)閣又不得不擔(dān)負(fù)起查明真相的責(zé)任。[8]這一案件最終以“倒三木”鬧劇收場，“廉潔的三木”本是積極改革的先行者，但他終究沒能抵住金權(quán)政治利益巨網(wǎng)下各派的聯(lián)合打壓，金權(quán)政治在自民黨內(nèi)占有不可撼動(dòng)的地位。endprint

縱觀戰(zhàn)后日本政治，無論是自民黨長期執(zhí)政，還是其他政黨聯(lián)合執(zhí)政，《政治資金規(guī)正法》的修改似乎一直逃不開這樣的歷史循環(huán)：腐敗事件→國民批判→修改政治資金規(guī)正法→腐敗事件→國民批判→修改政治資金規(guī)正法……[9]幾乎每一次政治腐敗案件的發(fā)生和曝光都可能成為該法修改的契機(jī)。《政治資金規(guī)正法》之所以歷經(jīng)修改，其法律效力卻依然有限，正是因?yàn)椤墩钨Y金規(guī)正法》的歷次修改總是圍繞既存的問題而展開，“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，并未觸及權(quán)錢交易背后選舉制度的根本。盡管民眾對于限制規(guī)范政治資金的要求會得到一定程度的采納，但選舉民主下各政黨對于政治資金的大量需求是不可回避的政治現(xiàn)實(shí)，這樣的政治現(xiàn)實(shí)勢必會造成《政治資金規(guī)正法》的修改要一次次地在競選現(xiàn)實(shí)和民眾認(rèn)同之間尋求妥協(xié)。

三、政治資金使用的相關(guān)規(guī)定仍不完備，難以有效懲治隱性及迂回式腐敗行為

從《政治資金規(guī)正法》的沿革來看，盡管該法的修改沒有達(dá)到預(yù)期的效果，不能從根本上抑制金權(quán)腐敗的發(fā)生。但也不可否認(rèn)，《政治資金規(guī)正法》經(jīng)歷了大小40多次修改之后，該法在提高政治資金來源和使用透明度、有效遏制腐敗、回應(yīng)民眾需求、推進(jìn)日本民主政治進(jìn)程方面產(chǎn)生了一定的積極作用，使得預(yù)防和制裁政治腐敗方面的職能逐漸得到完善?？陀^上來說，《政治資金規(guī)正法》目前能夠比較有效地抑制一些顯性的金權(quán)腐敗案件發(fā)生，但其對于隱性及迂回式的腐敗行為則往往難以奏效。

以2016年日本東京都知事舛添要一因挪用政治資金被迫辭職一事為例。據(jù)相關(guān)調(diào)查報(bào)告顯示，舛添要一“不當(dāng)”使用政治資金的行為共16項(xiàng)。他曾使用政治資金支付私人旅行住宿費(fèi)，其中“家庭旅行”和“私人飯局”等相關(guān)不當(dāng)支出一共約440萬日元（大約合28萬元人民幣）。他借口更好地理解兒童問題而挪用政治資金給自己的孩子購買《蠟筆小新》漫畫。除此之外，他還使用政治資金購買漢服、用于練習(xí)書法的文具、網(wǎng)上競拍藝術(shù)品等。盡管舛添要一存在這些政治資金使用“不恰當(dāng)”的行為，但他最終不必被追究法律責(zé)任。因?yàn)椤墩钨Y金規(guī)正法》在政治資金的用途上并未做出明確規(guī)定，而且舛添要一已經(jīng)按照法律規(guī)定公布了政治資金的使用方向，其各項(xiàng)支出并未被法律禁止，依法列入了政治資金收支報(bào)告，不存在違法問題。隨著舛添要一的辭職，他挪用政治資金一事將可能就此不了了之。在此之前，因政治資金問題辭職的前經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣小淵優(yōu)子和經(jīng)濟(jì)再生相甘利明等均明顯存在政治資金使用不當(dāng)?shù)膯栴}，但沒有一人因此被追究法律責(zé)任。[10]

由此觀之，《政治資金規(guī)正法》在規(guī)范政治資金使用上仍缺乏相關(guān)的細(xì)節(jié)性規(guī)定，它的著眼點(diǎn)只放在檢查資金的來源上，幾乎不過問政治資金的用途，也沒有明文規(guī)定可列入政治資金范疇的類別，對于支出幾乎沒有嚴(yán)格規(guī)范。所以擅自挪用政治資金的行為時(shí)有發(fā)生，而且這些不當(dāng)行為也不能得到有效規(guī)制和懲處。

四、保守支配下法律的變革依賴于制度文化和精神文化的總體發(fā)展

縱觀戰(zhàn)后日本政黨政治的發(fā)展歷史，保守政黨在戰(zhàn)后日本政治中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。對于保守政黨而言，尤其對于長期執(zhí)政的自民黨而言，對其長期執(zhí)政的最大威脅并不是在野黨的反對和抗?fàn)帲亲悦顸h自身的腐敗。政治腐敗不僅影響到自民黨的執(zhí)政地位，更阻礙了戰(zhàn)后日本民主政治的發(fā)展進(jìn)程?！墩钨Y金規(guī)正法》就是為了遏制政治腐敗而制定公開的，但該法的制定與修改并沒能從根本上制約金權(quán)政治的泛濫和發(fā)展，大案要案依然接連不斷地發(fā)生。表面上看來，政治腐敗沒能得到有效遏制是因?yàn)榉傻男Яξ茨苡行Оl(fā)揮，但向更深層的因素探究，能夠真正影響《政治資金規(guī)正法》發(fā)揮作用的其實(shí)就是制定和支配該法的保守政黨本身。

以自民黨為例，政黨腐敗產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是自民黨在多黨體制下所形成的長期獨(dú)霸政權(quán)本身。從理論上講，長期執(zhí)政并不必然導(dǎo)致執(zhí)政黨腐敗，但對于自民黨來說，它的長期執(zhí)政與它自身的腐敗卻有著必然性的關(guān)系，因?yàn)樽悦顸h“五五體制”的形成在很大程度上是日本財(cái)界要求的產(chǎn)物，也就是說，自民黨的統(tǒng)治從一開始就與財(cái)界的利益息息相關(guān)，一開始就以財(cái)界作為其保持政治優(yōu)勢地位的基礎(chǔ)。[11]除此之外，保守政黨內(nèi)部長期存在的派閥斗爭更加劇了政黨對于政治資金的依賴，因?yàn)樵邳h內(nèi)派閥之間，贏得執(zhí)政地位的關(guān)鍵在于派閥實(shí)力的大小，而派閥實(shí)力的大小又取決于所擁有政治資金的多少。由此觀之，對于保守政黨而言，盡管歷屆內(nèi)閣都把政治資金問題作為“政治改革”的一項(xiàng)重要內(nèi)容，卻始終無法根治政治腐敗的“痼疾”，其原因就在于保守政黨政治資源的獲取與執(zhí)政地位的取得都是以政治資金為基礎(chǔ)的，一旦保守政黨從根本上改革政治資金制度，就無法保證獲取執(zhí)政地位的優(yōu)勢來源。因此，政治資金制度的變革依靠保守政黨自身的改革是無法完成的。

從日本的政治現(xiàn)實(shí)出發(fā)，政治腐敗是保守支配不可避免的政治后果。[12]盡管戰(zhàn)后日本在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中取得了舉世矚目的成就，曾一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但植根于歷史、社會、文化中的政治腐敗有著深厚的基礎(chǔ)，現(xiàn)代化的發(fā)展和一般的政治改革并不能有效地根除這一日本政治的“頑癥”。因此，《政治資金規(guī)正法》未來的變革不能依靠保守政黨的自我修復(fù)，而要依靠社會的進(jìn)一步發(fā)展和成熟，關(guān)鍵是日本能夠在制度文化和精神文化的總體發(fā)展上有新的選擇和設(shè)計(jì)。[13]由此觀之，《政治資金規(guī)正法》的完善之路依然任重道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

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作者系中共上海市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：沈 潔endprint