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    創(chuàng)新自治共治機(jī)制 推進(jìn)基層社會治理

    2018-02-26 16:36:03張敬芬
    上海黨史與黨建 2017年12期
    關(guān)鍵詞:基層治理

    張敬芬

    [摘 要]習(xí)近平總書記今年參加全國兩會上海代表團(tuán)審議時(shí)提出,希望上?!霸谕七M(jìn)社會治理創(chuàng)新上有新作為”。上海市第十一次黨代會提出“構(gòu)建黨建引領(lǐng)的自治、共治、德治、法治一體的基層治理格局”的新要求。嘉定新城(馬陸鎮(zhèn))以黨建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新,通過搭建社區(qū)共治平臺,深化民主自治建設(shè),擴(kuò)展社會參與渠道等方式,不斷完善“行政、共治、自治”三元復(fù)合的基層社會治理機(jī)制,形成了“和諧、互補(bǔ)、高效”的新型社會治理合作關(guān)系,加快推動(dòng)單一行政型的社會管理向多元參與型的社會治理轉(zhuǎn)變,有效地促進(jìn)了基層社會的和諧穩(wěn)定。

    [關(guān)鍵詞]鎮(zhèn)管社區(qū);自治共治;基層治理

    [中圖分類號] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X(2017)12-0045-03

    創(chuàng)新社會治理體制是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記2017年參加全國兩會上海代表團(tuán)審議時(shí)提出,希望上?!霸谕七M(jìn)社會治理創(chuàng)新上有新作為”。上海市第十一次黨代會提出:“以黨建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新,增強(qiáng)社區(qū)自治共治、共建共享能力?!辈⑻岢鲆皹?gòu)建黨建引領(lǐng)的自治、共治、德治、法治一體的基層治理格局”。近年來嘉定新城(馬陸鎮(zhèn))通過搭建社區(qū)共治平臺,深化民主自治建設(shè),擴(kuò)展社會參與渠道等方式,不斷完善“行政、共治、自治”三元復(fù)合的基層社會治理機(jī)制,形成了“和諧、互補(bǔ)、高效”的新型社會治理合作關(guān)系,加快推動(dòng)單一行政型的社會管理向多元參與型的社會治理轉(zhuǎn)變,有效地促進(jìn)了基層社會的和諧穩(wěn)定。

    一、鎮(zhèn)管社區(qū)模式改革及基層治理難題

    嘉定新城(馬陸鎮(zhèn))于2011年8月調(diào)整成立,總面積62.51平方公里。全鎮(zhèn)共有12個(gè)村,28個(gè)居委會(其中12個(gè)居委籌建組),常住人口18萬人,其中戶籍人口5萬人,外來人口13萬人。截至2016年8月,新城核心區(qū)域共新發(fā)商品房2.53萬戶,實(shí)有住戶15812戶,入住率62.47%。此外,核心區(qū)還有新建住宅項(xiàng)目約20個(gè),預(yù)計(jì)全部建設(shè)完成將形成35個(gè)社區(qū)居委會。

    針對管理區(qū)域大、管理難度大等實(shí)際情況,嘉定新城(馬陸鎮(zhèn))于2013年11月,在城市化程度較高的核心區(qū)內(nèi)推行“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式。通過合理的區(qū)域劃分,在政府與村居間搭建了社區(qū)中間層,將大量人力、財(cái)力、物力下沉至社區(qū),同時(shí)為各社區(qū)配備專職管理人員13—17人,至少60人左右的聯(lián)勤、協(xié)管隊(duì)伍,直接管理3—4平方公里區(qū)域內(nèi)的各類事務(wù)。通過近三年的實(shí)踐操作和配套機(jī)制的完善,鎮(zhèn)管社區(qū)在整個(gè)轄區(qū)范圍內(nèi),基本形成了橫向到邊、縱向到底的社會管理網(wǎng)絡(luò),有效地解決了管理覆蓋不到位、服務(wù)效率低等問題,全鎮(zhèn)社會秩序得到了明顯的改善,社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和水平不斷提升,居民生活滿意度不斷提高。

    隨著嘉定新城城市化進(jìn)程的加快,單一社區(qū)向多元社區(qū)轉(zhuǎn)變。新建社區(qū)逐步發(fā)展成為一個(gè)由政府、社會組織、企事業(yè)單位、居民等為主體構(gòu)成的縱橫交錯(cuò)的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò),在鎮(zhèn)管社區(qū)深入推進(jìn)的過程中,政府、居委會的社會管理無法涵蓋和包容日趨分化的多元服務(wù)需求和利益矛盾,面臨許多新問題。

    一是社會管理日常運(yùn)行負(fù)荷增大。鎮(zhèn)管社區(qū)改革通過社區(qū)中間層的增加,基本實(shí)現(xiàn)了社會管理的全覆蓋。但由于新城處于“建管”并舉階段,人口流動(dòng)規(guī)模大,各類在建工地多,“群租”“居改非”等容易反彈的社區(qū)治理頑疾仍頻現(xiàn),單靠政府下沉的行政力量,無法做到日常監(jiān)管和處理問題及時(shí)有效。

    二是社會服務(wù)個(gè)性化精細(xì)化不足。雖然各社區(qū)采取了一系列行之有效的措施,滿足了轄區(qū)居民衣食住行等基本的生活需求,但由于管理人員數(shù)量少、專業(yè)受限等原因,在滿足轄區(qū)居民個(gè)性化、精細(xì)化服務(wù)方面仍顯露短板。

    三是社會協(xié)同居民參與程度不高。從整體情況看,新城地區(qū)擁有豐富的社會綜合資源,但由于新城居民來自不同地區(qū),且社區(qū)入住率高低不等,社區(qū)活動(dòng)平臺、通道單一,真正適合居民廣泛參與的活動(dòng)載體不多,實(shí)際參與社區(qū)建設(shè)的機(jī)會較少。導(dǎo)致居民社區(qū)共同體意識不強(qiáng),缺乏社區(qū)認(rèn)同感。

    二、自治共治機(jī)制的實(shí)踐創(chuàng)新

    黨的十八屆三中全會提出,要“堅(jiān)持系統(tǒng)治理,加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,鼓勵(lì)和支持社會各方面參與,實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。上海市第十一次黨代會提出:要“把握城鄉(xiāng)社區(qū)這個(gè)重心,強(qiáng)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo),依托區(qū)域化黨建平臺,完善基層社會治理體系,著力提高基層治理水平和為群眾辦事能力”。針對基層社會治理的新問題,嘉定新城(馬陸鎮(zhèn))以“鎮(zhèn)管社區(qū)”改革為基礎(chǔ),以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心,充分調(diào)動(dòng)駐區(qū)單位、社會組織、居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性,通過引導(dǎo)發(fā)揮社區(qū)共治和基層自治的力量,共同參與社會治理,形成了政府、社會、居民齊抓共管的基層社會治理新格局。

    (一)依托鎮(zhèn)管社區(qū)改革,為自治共治發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的體制保障。一是理清社區(qū)、居委的職能定位。鎮(zhèn)管社區(qū)中的社區(qū)層級,是馬陸鎮(zhèn)參照城區(qū)街居制社區(qū)管理方式,在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)設(shè)置的直接管理區(qū)域內(nèi)社會事務(wù),為屬地居民有效提供公共服務(wù)的基層區(qū)域劃分,它受政府領(lǐng)導(dǎo),并繼承了鎮(zhèn)與居委間的傳統(tǒng)管理方式和指導(dǎo)關(guān)系。作為政府派出機(jī)構(gòu),主要負(fù)有管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、黨建六大職能,承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)行政性、地區(qū)性、群眾性、公益性和社會性事務(wù)。居委在社區(qū)的指導(dǎo)扶持下,履行宣傳教育、居民自治、自我管理、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、溝通聯(lián)系和評議監(jiān)督等職能。為社區(qū)共治自治發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的體制保障。

    二是落實(shí)自治共治的推動(dòng)主體。職能的明確定位,為“社區(qū)共治、居委自治”奠定了基礎(chǔ),同時(shí)也提供了便利。一方面,鎮(zhèn)管社區(qū)模式改革,賦予了社區(qū)作為基層治理單元充分的行政權(quán)限和資源配置,同時(shí)也讓社區(qū)具備了統(tǒng)籌引領(lǐng)、協(xié)調(diào)發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各方資源作用的能力。而“社區(qū)行政、居委自治”的職能劃分,也讓居委會從大量的行政事務(wù)中解脫出來,集中精力發(fā)展社區(qū)自治。

    三是明確自治共治的參與對象。馬陸鎮(zhèn)通過制定《嘉定新城(馬陸鎮(zhèn))關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)共治作用的指導(dǎo)意見(試行)》《嘉定新城(馬陸鎮(zhèn))關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮居委會自治作用的指導(dǎo)意見(試行)》等文件,進(jìn)一步明確要求社區(qū)、居委注重引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)骨干、居民等多元主體,充分發(fā)揮共治自治的主動(dòng)性,積極參與基層社會治理。endprint

    (二)依托機(jī)制創(chuàng)新,為自治共治發(fā)展提供多樣的平臺渠道。一是黨政力量主導(dǎo),信息聯(lián)通機(jī)制基本形成。為充分發(fā)揮黨建在社區(qū)共治自治中的引領(lǐng)作用,馬陸鎮(zhèn)各社區(qū)黨組織建立了面向轄區(qū)單位的“上門走訪—了解訴求—解決問題—及時(shí)反饋”的聯(lián)系服務(wù)制度,主動(dòng)對接各駐區(qū)單位,提供多元服務(wù)幫助,建立互信互助互動(dòng)的良好關(guān)系,并通過定期召開社區(qū)代表大會、共建聯(lián)席會議、簽訂共建契約等方式,確保社區(qū)黨組織、工作委員會、駐區(qū)單位、社會組織、自治組織之間的信息聯(lián)通。

    二是居民立體自治,社區(qū)發(fā)展力量日益壯大。馬陸鎮(zhèn)積極探索新形勢下居民自治的新路徑,形成了社區(qū)居委會自治、專業(yè)委員會自治、小區(qū)業(yè)主自治、志愿者網(wǎng)格自治等多種模式共存的立體自治格局,居民在參與自治的過程中能共享自治成果。居委會通過“三會”以及社區(qū)議事日、居委QQ群等,共同討論決定社區(qū)事務(wù),實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督;專委會圍繞自身職能,建立銀盾巡邏、勸和小組等工作項(xiàng)目,將社區(qū)大大小小事務(wù)管理起來;由“趣緣”帶動(dòng)形成的睦鄰點(diǎn)在居委會扶持下遍地開花,居民在交流愛好、切磋技藝的同時(shí),通過將自制的手工藝品送給孤寡老人等形式將正能量傳遞給更多人;社區(qū)義工基地里,居民們或利用自己的一技之長為左鄰右舍提供理發(fā)、磨刀等便民服務(wù),或開設(shè)各類學(xué)習(xí)班、咨詢服務(wù),把自己的專長分享給鄰居。

    三是社會資源共聚,社區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。馬陸鎮(zhèn)通過建立社區(qū)代表大會等一系列平臺,切實(shí)為駐區(qū)單位、社會組織提供參與社會事務(wù)管理的平臺,并將轄區(qū)內(nèi)具有專業(yè)技術(shù)、威望較高的各類人才整合起來,組建各類專業(yè)委員會、社區(qū)工作社等,積極承擔(dān)社會責(zé)任,實(shí)際參與到基層社會治理中,營造“生活環(huán)境聯(lián)建、社會治安聯(lián)防、公益事業(yè)聯(lián)辦、科教文化聯(lián)誼”的共治共享氛圍。同時(shí),通過引入社會組織,充分發(fā)揮專項(xiàng)業(yè)務(wù)優(yōu)勢和行業(yè)協(xié)調(diào)作用,踴躍參與社會公共事務(wù)和公益活動(dòng),有效彌補(bǔ)了專業(yè)公共服務(wù)的空白,推進(jìn)了社區(qū)治理社會化進(jìn)程。資源共聚形成了政府、駐區(qū)單位、社會組織和居民個(gè)人的良性互動(dòng),最大限度地提高了社會資源的共享程度,實(shí)現(xiàn)了共建共享、多方共贏。

    (三)注重總結(jié)提煉,牢牢把握自治共治發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向。馬陸鎮(zhèn)根據(jù)全鎮(zhèn)社區(qū)共治自治推進(jìn)情況,定期開展優(yōu)化鎮(zhèn)管社區(qū)模式調(diào)研、社區(qū)共治推進(jìn)會等工作,不斷調(diào)整階段引領(lǐng)性目標(biāo)、研討可行性措施。在此基礎(chǔ)上,各社區(qū)圍繞目標(biāo),通過建立、推進(jìn)“V愛計(jì)劃”“銀火蟲在行動(dòng)”“百事幫”“惠民港”“家圓聯(lián)合體”“愛馬社”等一社一品工作項(xiàng)目,確保共治自治發(fā)展符合社區(qū)實(shí)際情況。

    三、自治共治機(jī)制的主要成效

    馬陸鎮(zhèn)緊緊圍繞“管理出實(shí)效、群眾得實(shí)惠、生活有保障、基層有活力”的發(fā)展要求,較好地整合了社會資源,激發(fā)了社會活力,形成了社區(qū)強(qiáng)力推進(jìn)、社會組織緊密配合、轄區(qū)單位大力支持、社區(qū)居民積極參與的良好局面。

    (一)構(gòu)建了科學(xué)高效的社會治理體系。共治自治機(jī)制的建立,促進(jìn)了“四位一體”(社區(qū)黨組織、轄區(qū)單位、社會組織、居民群眾)新型社區(qū)管理體制的建立,理順了社區(qū)內(nèi)部各類組織的關(guān)系,使各治理主體既各司其職,又相互補(bǔ)充。在社區(qū)治理中通過“四位一體”多元主體的合作協(xié)同,使各種基層社會治理問題得到更有效的解決。例如在群租的整治中,由聯(lián)勤、物業(yè)公司負(fù)責(zé)日常的巡查、發(fā)現(xiàn)和上報(bào)工作,社區(qū)、居委負(fù)責(zé)整治的情況排摸、前期約談和整治牽頭,執(zhí)法部門和職能部門負(fù)責(zé)提供執(zhí)法和后勤保障。形成了“條執(zhí)法、塊推進(jìn)”的模式化操作流程,杜絕了專項(xiàng)整治工作中互相推諉、協(xié)調(diào)困難、效率低下等現(xiàn)象的發(fā)生,確保了整治工作高效推進(jìn)。

    (二)凝聚了多方參與的社區(qū)共治力量。新型社區(qū)管理體制和共治共享工作機(jī)制的不斷完善,較好地整合了社會資源,進(jìn)一步激發(fā)了社會活力。目前有近10家社會組織、160余支志愿者隊(duì)伍,積極參與社區(qū)治理,形成了黨委政府強(qiáng)力推進(jìn)、社會組織緊密配合、轄區(qū)單位大力支持、社區(qū)居民積極參與的良好局面,實(shí)現(xiàn)了和諧共創(chuàng)、事務(wù)共辦、責(zé)任共擔(dān),充分體現(xiàn)了“共治共享”的治理理念。

    (三)緩解了多元分化的公共服務(wù)需求。通過各類共治自治平臺的搭建,使轄區(qū)各單位的“資源”和“需求”相互銜接起來,政府和社會的各類服務(wù)力量得到優(yōu)化配置。各方社會力量的廣泛參與,不僅拓寬了服務(wù)途徑,讓居民享受到了更加便捷、豐富、均衡的社區(qū)服務(wù),也使服務(wù)形式和內(nèi)容更為多元,實(shí)現(xiàn)了按需服務(wù),滿足了居民個(gè)性化、多樣化的服務(wù)需求,讓居民共享社區(qū)建設(shè)發(fā)展的成果。

    四、自治共治實(shí)踐的啟示與思考

    社會治理不是簡單的維護(hù)社會秩序,而是把黨的領(lǐng)導(dǎo)植根于基層,植根于人民群眾之中。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,組織群眾依法管理基層社會事務(wù),實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會治理、依靠群眾加強(qiáng)社會治理。

    政府應(yīng)該學(xué)會借用社會的力量來處理社區(qū)公共事務(wù)中出現(xiàn)的問題。馬陸鎮(zhèn)的實(shí)踐為政府在社會治理中職能和角色的轉(zhuǎn)變提供了有益的啟示與思考。

    (一)擺脫固有形象,正確“掌舵”。固有的“包辦型”政府職能過于強(qiáng)大,管理范圍過于寬泛,于是帶來了不少問題:政府管理工作效率的衰減、公共財(cái)政壓力的增加、社會管理功能的邊緣化、市場經(jīng)濟(jì)活力的喪失。從嘉定新城(馬陸鎮(zhèn))的實(shí)踐來看,政府完全有條件從全方位的服務(wù)者形象中解脫出來,走出包辦一切的“家長制管理”模式,其轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于要善于發(fā)揮市場和社會的雙重作用,起到導(dǎo)航的功能,合理確定公共治理目標(biāo),而不是將辦理事務(wù)的工作也一攬子承擔(dān)。

    (二)盤活社區(qū)資源,致力“搭臺”。馬陸鎮(zhèn)通過建立社代會、專委會等一系列平臺來切實(shí)為駐區(qū)單位、社會組織提供參與社會事務(wù)管理的平臺,通過實(shí)際賦予社代會、專委會一定的建議權(quán)、管理權(quán),調(diào)動(dòng)社會組織參與事務(wù)管理和社會治理的積極性,取得了良好的效果。由此,政府完全可以成為優(yōu)秀的“搭臺”者,讓更多的駐區(qū)單位、社會組織參與成為“唱戲”的主角。

    (三)轉(zhuǎn)變治理模式,鼓勵(lì)“擴(kuò)容”。馬陸鎮(zhèn)的實(shí)踐證明,在現(xiàn)階段及今后很長一段時(shí)期內(nèi),社區(qū)綜合事務(wù)的有效治理必然是政府與社會的共同治理,而非原有的政府行政性的單方治理,因此治理模式的轉(zhuǎn)變勢在必行。在條件成熟的情況下,政府應(yīng)當(dāng)像馬陸鎮(zhèn)一樣,學(xué)做“培育者”,鼓勵(lì)社會組織、社區(qū)團(tuán)隊(duì)組織的擴(kuò)容組建,并通過提高社會組織的責(zé)任意識、扶持社區(qū)團(tuán)隊(duì)組織的自我發(fā)展、自我完善,為社區(qū)居民提供全方位、個(gè)性化的服務(wù),并以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)塑造良好的影響力和凝聚力,吸引更廣泛的居民參與到團(tuán)隊(duì)建設(shè)和服務(wù)中,使被服務(wù)者同時(shí)亦是服務(wù)者,從而推動(dòng)社區(qū)公共事務(wù)共治的實(shí)現(xiàn)。

    作者系中共上海市嘉定區(qū)委黨校副教授

    責(zé)任編輯:趙 菲endprint

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