現(xiàn)代治理下府民關(guān)系的重塑：對傳統(tǒng)民本思想的二重超越

張力偉 楊博寧

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求國家與社會各個結(jié)構(gòu)與要素良性互動，從而實現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展?，F(xiàn)代化以實現(xiàn)對傳統(tǒng)的超越，在傳統(tǒng)的“有”中生發(fā)出新的要素，將制度蘊含的能量與活力釋放出來，在不斷解決問題的同時為改革掃清障礙。府民關(guān)系作為國家治理的重要環(huán)節(jié)，決定了國家治理的價值與效能。黨的十九大報告提出“堅持以人民為中心”的論斷，認為，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。由此，重新審視府民關(guān)系發(fā)展的歷程，對于理解人民在治國理政中的作用與地位具有深刻意義。本文從傳統(tǒng)的民本思想入手，探討中國府民關(guān)系的傳統(tǒng)模式，并重點討論在新時代的發(fā)展與要求下中國共產(chǎn)黨對于傳統(tǒng)民本思想的超越，以及對符合現(xiàn)代國家治理理念的新型府民關(guān)系的塑造。

一、民本思想概覽與傳統(tǒng)府民關(guān)系

民本思想是中國傳統(tǒng)政治哲學(xué)的理論濃縮，是應(yīng)然層面府民關(guān)系的寫照。《尚書·五子之歌》中流傳后世的“民可近，不可下，民惟邦本，本固邦寧”成為中國民本理念的濫觴。從戰(zhàn)國時代孟子的“民貴君輕”，到明代黃宗羲的“天下為主君為客”再到近代維新志士的吶喊，其中無不閃耀著民本思想的光輝。從概念上看，民本一詞由“民”與“本”共同構(gòu)成，因此，只有厘清“民”與“本”各自的概念，才能清晰地認識民本思想的內(nèi)涵。

從“民”的概念來看，民不僅與君相對，還應(yīng)該同整個官僚體系相對，是指分布在各個行業(yè)（例如士農(nóng)工商） 的沒有政治身份的人，即被統(tǒng)治階級。通常來說，民是政治性概念，與“君”和“官”等概念相對使用。例如“民為貴，社稷次之，君為輕。是故得乎丘民而為天子，得乎天子為諸侯，得乎諸侯為大夫。諸侯危社稷，則變置。犧牲既成，粢盛既潔，祭祀以時，然而旱干水溢，則變置社稷?！保ā睹献印けM心下》）。受制于傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)，“民”更多代表“四民之中占絕對多數(shù)的農(nóng)民”［1］。從“本”的概念看，關(guān)于“本”最概括性的解釋是事物的基礎(chǔ)與根本。學(xué)者從詞源學(xué)的角度對此進行討論，從本作為“木之根、樹之干”的內(nèi)涵來說明“所謂‘民本’，即國之有民，猶如樹之有根、木之有干，民眾是國家的基礎(chǔ)”［2］。

我們可以從兩個角度來解讀民本的內(nèi)涵：其一是民為國之基礎(chǔ)，國計與民生顯著相關(guān)，凸顯民對于國家的重要性；其二是“國”抑或“君”應(yīng)做到以民為本，通過一系列政策來重民養(yǎng)民。在此基礎(chǔ)上，可簡要洞悉中國傳統(tǒng)民本思想的內(nèi)在邏輯。目前學(xué)術(shù)界的一個共識是，民本思想符合林肯的“民有、民享、民治”理論中民有與民享這兩個內(nèi)涵。例如，蕭公權(quán)以孟子思想為例，認為孟子的貴民思想“由民享以達民有”［3］；金耀基先生從“天下非一人之天下，天下人之天下”出發(fā)肯定了民有（of the people） 的觀念，從“民之所好好之，民之所惡惡之”出發(fā)肯定了民享（for the people） 的思想［4］。

民本思想刻畫了民眾相對于國家的地位，為我們厘清傳統(tǒng)政治文化中的府民關(guān)系提供了基礎(chǔ)。本文所指代的府民關(guān)系是指民眾與政治權(quán)力擁有者之間的關(guān)系，而不是民眾與狹義上政府之間的關(guān)系。在傳統(tǒng)社會中，民本論實際上是君民關(guān)系論，由一系列涉及君、國、民的命題組合而成［5］。從民本思想的內(nèi)容出發(fā)，這種君民關(guān)系無疑強調(diào)了政治權(quán)力的擁有者應(yīng)該把民眾擺在國家的重要位置，力主“政在養(yǎng)民”，提倡富民、惠民以及重民等一系列政策。民本思想的集大成者黃宗羲論述道：“古者以天下為主，君為客，凡君之所畢世而經(jīng)營者，為天下也?！保ā睹饕拇L錄》） 盡管這種探究對理解傳統(tǒng)的府民關(guān)系具有一定意義，但由此我們只能看到問題的表征。因此，探究一種關(guān)系的本質(zhì)不僅應(yīng)分析其表現(xiàn)形式，還要從分析關(guān)系的產(chǎn)生原因、存續(xù)背景與目的等幾個方面入手。

民本思想起源于商周時期。首先，傳統(tǒng)社會對土地的極端重視與民眾對土地的依附，使農(nóng)業(yè)在中國歷史上一直扮演國家財富支柱的角色。統(tǒng)治者必須依賴以農(nóng)民為主體的民眾的穩(wěn)定。只有使民眾生活穩(wěn)定，國家的汲取能力才能正常維持，政權(quán)才能存續(xù)。其次，宗法秩序是古代社會憑借血緣關(guān)系進行權(quán)力分配的制度，從中抽象出來的等級制，經(jīng)儒家的“禮”強化論證，逐漸成為傳統(tǒng)社會的觀念共識并逐漸固化為普遍的社會心理結(jié)構(gòu)。因為，民本思想并非孤立的個體，其必須借助專制君主的權(quán)勢來推行，這也成為人們認為民本思想與專制主義是同道的根源。所以，民本思想從來不曾否認君主專制，也就沒有被君主專制所消滅。

從思想理論與歷史現(xiàn)實兩方面來看，踐行民本常依賴政治權(quán)力占有者的仁慈，歷史上眾多民本主義思想家也一直強調(diào)統(tǒng)治者的重要地位。不難理解，傳統(tǒng)的府民關(guān)系完全是自上而下的、恩惠式的，故而它是不平等、沒有制度約束的。蕭公權(quán)認為所謂的民貴思想不可與民權(quán)思想混同，在于“民權(quán)思想必含有民享、民有、民治之三觀念。故人民不只為政治之目的，國家之主體，必須具有自動參預(yù)國政之權(quán)利……民治之原則與制度皆為其所未聞”［6］。

民本思想經(jīng)歷了封建與大一統(tǒng)的漫長歷史，其本質(zhì)指向民眾，但依歸仍然是君主統(tǒng)治。這種思想在董仲舒之后體現(xiàn)得尤為明顯。我們可以認為，民本思想在中國歷史上的作用更多關(guān)涉工具理性，即民本從根本上講是一種維護君主專制、實現(xiàn)政治穩(wěn)定的工具。民本思想從立君為民、以民為基、施政養(yǎng)民這三個方面論述了立國之本，政治關(guān)系與理政原則的問題，通過一種自上而下的府民關(guān)系的建構(gòu)來維護政治統(tǒng)治的根本并體現(xiàn)傳統(tǒng)道德的要求。由于缺少“民治”（by the people） 的重要環(huán)節(jié)，民本思想與民主理念相去甚遠。直到現(xiàn)代，我們才在中國共產(chǎn)黨的話語體系與指導(dǎo)思想中尋到了民本與民主之間的貫通與交匯。

二、人本理念構(gòu)建府民關(guān)系：對民本的第一重超越

在傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的歷程中，中國共產(chǎn)黨根據(jù)時代特征，汲取傳統(tǒng)文化的優(yōu)秀精華，運用馬克思主義經(jīng)典理論并結(jié)合具體實踐，創(chuàng)造性地闡釋了新時代的民本思想。從胡錦濤的“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”到習(xí)近平進一步指出的“我們黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民”［7］，這些經(jīng)典論述結(jié)合了“全心全意為人民服務(wù)”“對人民負責”“代表最廣大人民的根本利益”等思想精華，確立了“以人為本”的核心理念，在借鑒傳統(tǒng)民本思想的同時實現(xiàn)了對傳統(tǒng)民本思想的批判與超越。在府民關(guān)系層面，必須以概念與價值的轉(zhuǎn)換為重塑理論基礎(chǔ)，以程序與制度的設(shè)計來保證實踐行動。

首先，中國共產(chǎn)黨將民本中的“民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭恕?，跳出了民與君、民與官之間的從屬關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的平等關(guān)系。毛澤東在《論人民民主專政》中業(yè)已指出：“人民團結(jié)起來，組成自己的國家，選舉自己的政府?！保?］這強調(diào)了人民的主體地位，承認了人的主動性、創(chuàng)造性，肯定了人在政治權(quán)力共享中具有確定的位置。在構(gòu)建府民關(guān)系上，中國共產(chǎn)黨將以人為本的價值準則作為一切行動的依據(jù)。中國共產(chǎn)黨以為人民服務(wù)、對人民負責來表達政府的性質(zhì)和宗旨，一方面它通過使用人民這一概念將人提升至國家的主體，另一方面它通過服務(wù)與負責來表述政府的公仆角色。

其次，中國共產(chǎn)黨化解了民本思想的內(nèi)在張力。中國共產(chǎn)黨將全心全意為人民服務(wù)作為根本宗旨，將實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為目的與歸宿，則是把“以人為本”的理念內(nèi)化為自身各類行動的價值準則，將人從手段變成目的，凸顯了人的主體性與人的尊嚴。由此可見，“以人為本”將民化“用”為“體”，將民本思想從工具理性轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值理性?，F(xiàn)代的民主理念以平等為基礎(chǔ)，“以人為本”通過強調(diào)平等的府民關(guān)系，真正實現(xiàn)了民本與民主之間的會通。

最后，中國共產(chǎn)黨采取群眾路線作為程序設(shè)計，這是中國共產(chǎn)黨借用民本思想而創(chuàng)新出來的工作方法。毛澤東指出：“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系?！保?］即從群眾中來到群眾中去的工作方法。在新的歷史時期，習(xí)近平同志結(jié)合時代背景對群眾路線的內(nèi)涵進行了進一步的闡釋：“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。”［10］群眾路線理論取經(jīng)于中國的傳統(tǒng)民本思想，超越了傳統(tǒng)民本思想對民眾認識能力的認知。賈誼認為：“夫民者，至賤而不可簡也，至愚而不可欺也，故自古及今，與民為仇者，有遲有速而民必勝之?！保ā缎聲ご笳稀罚┤罕娐肪€否定了傳統(tǒng)民本思想對此問題的認識：正是因為人民擁有對待問題的真知灼見，因此，政府應(yīng)該傾聽人民的需求與呼聲，只有滿足了人民的需求與呼聲，才是真正地為人民服務(wù)。群眾路線建構(gòu)了一個“提取—回應(yīng)”的系統(tǒng)性思路，轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)民本思想中自上而下的單一模式，將府民關(guān)系從單向度轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動，從程序設(shè)計上將民本推進到民主的層面。

總的來看，以人為本理念的提出與群眾路線的制度設(shè)計通過對人主體性地位的承認以及將人納入到政治議程中，揚棄了傳統(tǒng)民本思想中君為主體、民為客體的工具理念，塑造了符合現(xiàn)代精神的府民關(guān)系。雖然群眾路線體現(xiàn)的“民本”思想成為國家自主挖掘真實的政治信息的有效手段。但實踐中仍然存在利益表達渠道不平等帶來的信息不對稱的問題。因此，學(xué)者楊光斌將群眾路線界定為“民本主義民主”，是一種本質(zhì)性民主（如果將其視為一種民主模式的話——筆者加） 而不是程序性民主［11］。這一種觀點實際上含蓄地承認了人民雖然具有主體性，但在政治參與和利益表達上依然處于被動狀態(tài)，從實然角度來講，依然沒有達到一種理想的平等狀態(tài)。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求一種法治、責任、參與、公正、回應(yīng)等要素兼?zhèn)涞膰抑卫砟Ｊ?，因此，我們在注重實質(zhì)性民主建設(shè)的同時，還應(yīng)該兼顧程序建設(shè)，實現(xiàn)對民本的第二重超越：讓人民真正成為主動的主體，構(gòu)建出符合現(xiàn)代治理理念要求的平等、參與與協(xié)商的府民關(guān)系。

三、共治模式構(gòu)建府民關(guān)系：對民本的第二重超越

推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)與政治發(fā)展的必然要求，它不僅是對改革開放以來發(fā)展存量的應(yīng)用，而且是與現(xiàn)代化進程相結(jié)合的發(fā)展增量的創(chuàng)造。從統(tǒng)治走向治理，不僅僅是理念的轉(zhuǎn)變，也是方法的革新。我們從治理現(xiàn)代化的角度重新思索府民關(guān)系，首先要使重塑府民關(guān)系的內(nèi)在原則符合國家治理現(xiàn)代化的特征與內(nèi)涵，其次要使重構(gòu)府民關(guān)系的具體模式符合國家治理現(xiàn)代化的制度和程序。從特征與內(nèi)涵維度看，治理作為一種價值理性，要擺脫技術(shù)取向的窠臼，體現(xiàn)民主、自由、法治、責任、平等、公開等價值。從程序與制度維度看，治理作為一種工具理性，要從整體、系統(tǒng)與多元角度出發(fā)，實現(xiàn)一套運行成本低、行政效率高、公共服務(wù)提供能力強的制度設(shè)計。

中國語境下的國家治理雖然參考了西方治理理論的概念與價值，但并不能與其混同。因為世界各國制度產(chǎn)生的起點與維系的環(huán)境各不相同，所以在界定中國的國家治理內(nèi)涵時要立足于中國國情，防止純粹制度移植帶來的消極影響。國家治理是一個系統(tǒng)性的概念，需要從不同角度進行分析。只有明確國家治理的主體與機制，才能重塑現(xiàn)代治理時代的府民關(guān)系。

在治理主體的確定上，我們首先要明晰治理并非獨立的概念，而是和“國家”一詞相連的，即“國家治理”。這意味著，雖然治理強調(diào)多中心的主體與協(xié)同的合作，但是在中國，治理的根本主體是國家。各類社會組織與人民群眾雖然也是治理的參與者與合作者，但離不開國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與安排。在治理機制的選擇上，治理從宏觀意義上強調(diào)現(xiàn)代民主政治與參與，強調(diào)構(gòu)建具有人性關(guān)懷和互動建構(gòu)的公行良序［12］。在一系列法律、規(guī)范等制度的具體保證下，政府應(yīng)加強不同主體之間的溝通合作，健全責任機制，規(guī)范主體行為，構(gòu)建協(xié)同型的國家治理模式。府民關(guān)系則需實現(xiàn)一種共治模式，從程序上保障人民的主動性，實現(xiàn)上下互動、各方參與、平等協(xié)商，這也是國家治理的一種理想狀態(tài)。

共治模式將以人為本內(nèi)化為價值指導(dǎo)，通過協(xié)同治理等方式完善程序建設(shè)并促進民主發(fā)展，既回答了國家治理的基本問題，也折射了國家治理的價值意蘊。所謂“共治”，即共同治理。與體現(xiàn)“逆向參與”的群眾路線不同，共治更多強調(diào)人民群眾在法律與制度的框架下與國家合作，實現(xiàn)國家權(quán)力向公民回歸。由此看出，對主動參與與民主協(xié)商的凸顯承認并肯定了人民群眾在政治權(quán)力中的主動位置，實現(xiàn)了對于平等價值的強調(diào)與應(yīng)用，也完整地勾勒出民主的概念。我們強調(diào)人民是國家權(quán)力的所有者，但需要通過平等與自治來進行保證，因為不平等帶來的身份上的等級關(guān)系，“被統(tǒng)治”帶來的對自由的消解本身會解構(gòu)民主的價值。在具體的設(shè)計上，共治模式從工具與價值兩個方面體現(xiàn)并實現(xiàn)了對傳統(tǒng)民本的第二重超越。

第一，作為工具理性的共治。共治不僅承認國家治理的根本主體，也肯定了其他主體在政治權(quán)力中平等的位置，通過一種相互合作與協(xié)同的治理模式的構(gòu)建，將原有的府民關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉犀F(xiàn)代化發(fā)展，更能體現(xiàn)平等，并且具有參與、協(xié)商與信任的關(guān)系。“區(qū)分現(xiàn)代國家和傳統(tǒng)國家，最重要的標志乃是人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響”，并且“現(xiàn)代化意味著所有集團——新的和舊的，傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的——在它們與其他組織發(fā)生關(guān)系時都意識到自身是作為組織存在的，意識到各自的利益和要求”［13］。這表示人民可以并且也需要參與到公共事務(wù)當中。隨著市場化改革的不斷深入，國家事務(wù)和社會事務(wù)的多樣性與復(fù)雜性加劇了價值多元化與利益多樣化的趨勢，這本身意味著國家或者政府作為公共事務(wù)的單一性主導(dǎo)者不僅不能適應(yīng)時代的要求，也不能滿足日益多樣化的社會群體的需要。這就呼喚一種公民參與公共事務(wù)的治理模式，使位于不同層面、不同領(lǐng)域的問題在各自的范圍內(nèi)能得到最優(yōu)的解決。簡言之，可以交給社會去做的交給社會，應(yīng)該由人民自主決定的交給人民。這可通過強化民間組織的地位、肯定人民群眾的能力，搭建公眾參與平臺、暢通民主表達渠道來實現(xiàn)。正如黨的十八屆三中全會指出的，開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，使人民能夠參與關(guān)涉自身利益事務(wù)，實現(xiàn)自身利益訴求的滿足。對于整個國家和社會來說，這種多元力量共同治理社會的格局不僅減輕了政府的負擔、推動了政府轉(zhuǎn)型的腳步，還加強了府民之間的信任關(guān)系，以府民關(guān)系的和諧保證了國家與社會的穩(wěn)定。傳統(tǒng)的民本思想單純強調(diào)通過富民養(yǎng)民等手段維護穩(wěn)定，卻不注重從通過一種參與、協(xié)商的社會資本視角培植府民的信任關(guān)系。

第二，作為價值理性的共治。共治模式將實質(zhì)性民主與程序性民主統(tǒng)籌起來，不僅植根于中國土壤，也體現(xiàn)了關(guān)于民主的普世價值，彰顯了從民本到民主的應(yīng)有之義。前文談到，生發(fā)于傳統(tǒng)民本思想的群眾路線，作為一種傳統(tǒng)模式是一種實質(zhì)性的民主。這種民主模式的優(yōu)點在于彌補民主參與者不同的參與愿望與能力，使公共政策和公共服務(wù)能夠避免這些缺陷，實現(xiàn)公正化。這種植根于中國土壤的民主模式的確符合中國實際并富有創(chuàng)造性，也直接體現(xiàn)了民主的實質(zhì)性內(nèi)涵。若建設(shè)成一種全面的民主政治，需要在關(guān)注實質(zhì)性的基礎(chǔ)上將程序性建設(shè)也統(tǒng)合進來，只有實現(xiàn)實質(zhì)性與程序性并重的民主才能真正體現(xiàn)民主的目的。實用主義大師杜威談道，“民主自由的目的就是為了使得人類潛能獲得最大可能、圓滿地實現(xiàn)，因此當后者受到剝奪和壓抑的時候，它將會在適當?shù)臅r候起來反抗而要求有表現(xiàn)出來的機會”［14］。的確，受制于人本身的因素與政治文化傳統(tǒng)的影響，人的能力各不相同，人的參與意識也存在熱情與冷漠的區(qū)別。因此，共治并不否定實質(zhì)性民主建設(shè)，而是在支持實質(zhì)性民主建設(shè)的同時倡導(dǎo)程序性民主建設(shè)，進而激發(fā)出中國的民主活力，實現(xiàn)國家治理成就。在實質(zhì)性民主建設(shè)上，通過“民本主義民主”實現(xiàn)人類幸福生活與公共善業(yè)的目的；在程序性民主建設(shè)上，通過協(xié)同治理格局的構(gòu)建與民主參與平臺的建設(shè)，把人提高到一個新的層次，承認人的能力、肯定人的價值、凝聚人的功能。由此，共治將以民本為內(nèi)核的府民關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦裰鳛閮?nèi)核的府民關(guān)系，真正實現(xiàn)了民本思想的現(xiàn)代價值。

現(xiàn)代社會的基本命題需要一種符合現(xiàn)代特征的手段來解決，但現(xiàn)代脫胎于傳統(tǒng)，現(xiàn)代社會的思想觀念、價值取向與制度設(shè)計不能同傳統(tǒng)劃清界限。這意味著我們在處理中國問題上要在傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間尋求平衡，整合傳統(tǒng)與現(xiàn)代提供的資源來推進國家的現(xiàn)代化發(fā)展。良好的府民關(guān)系是和諧社會的政治社會基礎(chǔ)，對其探索不僅需要實現(xiàn)對傳統(tǒng)關(guān)照，也需要將傳統(tǒng)在正反合的辯證運動之中為現(xiàn)代提供理論借鑒。超越傳統(tǒng)民本思想來構(gòu)建府民關(guān)系，不僅是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，更是道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的真實寫照。

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