行政案件跨區(qū)域管轄改革的方向與路徑

李會(huì)勛

大陸法系的法國和德國通過建立專門的行政法院受理行政爭(zhēng)議，我國行政法和行政訴訟法的理論雖以大陸法系的法德為基礎(chǔ)，但其并未秉承司法體制建立起自己的行政法院。英美普通法院受理行政案件是建立在行政裁判基礎(chǔ)之上，但其并未在普通法院之外設(shè)立行政法院系統(tǒng)?！?〕我國行政審判庭體制類似于英美普通法院設(shè)置的專門法庭，但其運(yùn)行機(jī)制又類同于法德專門的行政法院對(duì)行政爭(zhēng)議的裁決。就國內(nèi)審判體制而言，與民事和刑事審判體制相比，作為唯一“以權(quán)制權(quán)”的訴訟形態(tài)，行政審判對(duì)司法的獨(dú)立性與權(quán)威性要求較高?！?〕我國行政審判體制建立時(shí)間短，受地方干預(yù)較大，通過訴訟化解行政紛爭(zhēng)發(fā)揮的作用有限。如何化解行政爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)性解決矛盾糾紛，一時(shí)間成為執(zhí)政黨、相關(guān)理論研究人員和實(shí)務(wù)工作人員都深切關(guān)注的話題。

一、 跨區(qū)域管轄改革存在的問題

(一)行政案件跨區(qū)域管轄案件的數(shù)量和難度加大

從最高人民法院和國務(wù)院法制辦公布的數(shù)據(jù)來看，行政訴訟案件數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，省級(jí)行政機(jī)關(guān)中在行政應(yīng)訴中的案件明顯增多。*根據(jù)最高人民法院《人民法院工作年度報(bào)告(2014)》《人民法院工作年度報(bào)告(2015)》《人民法院工作年度報(bào)告(2016)》公布的數(shù)據(jù)來看，2014年，全國法院共新收一審、二審和再審行政案件193240件，2015年全國法院共新收一審、二審和再審行政案件299765件，2016年全國法院共新收一審、二審和再審行政案件331549件。根據(jù)國務(wù)院法制辦近三年公布的數(shù)據(jù)，省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院各部門行政應(yīng)訴案件逐年增加。2014年省、自治區(qū)、直轄市行政應(yīng)訴案件80819件，國務(wù)院各部門1295件；2015年省、自治區(qū)、直轄市行政應(yīng)訴案件141627件，國務(wù)院各部門3724件；2016年省、自治區(qū)、直轄市行政應(yīng)訴案件161210件，國務(wù)院各部門4229件。參見《全國行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》(2014)、《全國行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》(2015)、《全國行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》(2016)。造成上述問題的原因主要有三個(gè)方面：一是行政審判的難度和復(fù)雜程度在提高。司法權(quán)和行政權(quán)本身就具有一定程度的張力。行政權(quán)的行使不只是依法而行，法律文本具有模糊性和不確定性，加之行政管理對(duì)象的復(fù)雜性，諸如海關(guān)、稅務(wù)、質(zhì)檢、商標(biāo)專利等，這些情況既加大了行政執(zhí)法的難度，同時(shí)增加了審判難度；二是短期內(nèi)地方對(duì)行政審判的干預(yù)難以快速消除。*姜明安：《論新〈行政訴訟法〉的若干制度創(chuàng)新》，載《行政法學(xué)研究》2015年第4期。通過提級(jí)和集中管轄的方式賦予原告一定的管轄選擇權(quán)。在訴訟管轄選擇上當(dāng)事人還是以有利于自己訴訟為原則；三是跨區(qū)域管轄改革的同時(shí)需要其它配套制度的跟進(jìn)。在跨行政區(qū)域內(nèi)，一審由跨區(qū)域法院審理后，當(dāng)事人不服提起上訴的，各地的實(shí)踐不一，最高人民法院已經(jīng)在全國各地設(shè)立了巡回法庭，二審和再審案件是否可以通過跨區(qū)域設(shè)置專門法院的方式，或者由巡回法庭直接受理二審和再審案件，從新《行政訴訟法》的規(guī)定和中央關(guān)于司法制度改革的要求來看，不是沒有可能性。在現(xiàn)行審判體制上，高級(jí)法院是否可以借鑒最高法院的做法設(shè)置巡回法庭或者設(shè)立分院，以方便當(dāng)事人訴訟或者解決拖延甚至抗拒執(zhí)行的狀況也非常值得理論界探討。*參見羅豪才：“關(guān)于我國行政訴訟法的修改與完善”(代序)，載王振清、吉羅洪主編：《行政訴訟前沿實(shí)務(wù)問題研究》，中國方正出版社2004年版，第2頁。葛先園：《人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件路徑探索——以新〈行政訴訟法〉第18條第2款為中心》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。姜明安：《推進(jìn)行政審判制度、體制、機(jī)制的改革》，載《人民法院報(bào)》2013年5月6日第5版。

(二)跨區(qū)域管轄改革沒有解決案件類型化

跨區(qū)域管轄只是解決了法院能否受理案件的資格問題，其審判能力的提升并非一日之功，針對(duì)行政爭(zhēng)議比較突出的領(lǐng)域，諸如行政處罰、土地征收與房屋拆遷、林地確權(quán)、勞動(dòng)仲裁、工傷認(rèn)定等行政爭(zhēng)議糾紛，跨區(qū)域管轄改革仍然難有大的作為。*根據(jù)最高人民法院近幾年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況報(bào)告》來看，行政案件的范圍從傳統(tǒng)的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等行為開始向行政協(xié)議、資源環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管和勞動(dòng)保障等新型行政行為轉(zhuǎn)變。但這并不意味跨區(qū)域管轄對(duì)行政爭(zhēng)議的解決沒有促進(jìn)作用，相反，可以借鑒法國和日本的經(jīng)驗(yàn)，將訴訟類型進(jìn)行分類，基于訴訟類型標(biāo)的的多元化、請(qǐng)求權(quán)的多元化以及案件性質(zhì)的多元化將行政訴訟予以類型化。*參見李廣宇、王振宇：《行政訴訟類型化：完善行政訴訟制度的新思路》，載《法律適用》2012年第2期。日本在行政訴訟管轄上，在全國確立8個(gè)特定管轄法院專門受理民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟中有關(guān)確認(rèn)無效和撤銷的行政處分類案件。*楊建順：《行政訴訟集中管轄的悖論及其克服》，載《行政法學(xué)研究》2014年第4期。案件類型化不是目的，類型化是為了更高效地解決行政紛爭(zhēng)，日本將類型化與管轄改革有機(jī)結(jié)合起來，以確保行政審判的質(zhì)效。實(shí)踐證明，立法上的類型化和實(shí)務(wù)上的經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合能夠促進(jìn)審判的類型化，使法官在面臨某一方面的案件時(shí)能夠形成一種思維或者路徑依賴，對(duì)統(tǒng)一裁判尺度將大有裨益。*馬懷德：《完善〈行政訴訟法〉與行政訴訟類型化》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。同時(shí)，不同跨區(qū)域法院各自有審判專長(zhǎng)，在某類案件審判中有著獨(dú)到的審判優(yōu)勢(shì)。*龍非：《行政訴訟類型法定化之反思——基于比較法分析的視角》，載《行政法學(xué)研究》2016年第6期。以類型化確定管轄法院在當(dāng)下有實(shí)證可鑒，因許可、處罰、強(qiáng)制、登記、確權(quán)、裁決等行為性質(zhì)不同，在管轄區(qū)設(shè)定不同法院進(jìn)行管轄，上述方式在地方實(shí)證中已經(jīng)取得了一定的成效。*參見李海濱、張海鵬等：《創(chuàng)新案件管轄 保障審判公正——山東省泰安市中院關(guān)于行政案件類型集中管轄制度的調(diào)研報(bào)告》，載《人民法院報(bào)》2013年12月19日第8版。未來類型化的管轄方向應(yīng)當(dāng)以當(dāng)前紛爭(zhēng)比較突出的領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，在重大資源與環(huán)境保護(hù)、食品與藥品領(lǐng)域和關(guān)涉民生安全的領(lǐng)域統(tǒng)一裁判尺度，探索定紛止?fàn)幍男虏脹Q理念、新適法思路和新化解辦法。

(三)改革后沖擊了“司法兩便”原則

跨區(qū)域管轄改革也出現(xiàn)了學(xué)者擔(dān)心的問題。例如，增加了原告的訴訟成本，原有的司法“兩便原則”受到很大沖擊。*沈?？。骸痘鶎臃ㄔ盒姓V訟管轄制度改革論析——〈行政訴訟法修正案(草案)〉相關(guān)內(nèi)容分析》，載《東方法學(xué)》2014年第2期。也有地方盡量減少因管轄改革而對(duì)“司法便民”的沖擊，比如福建省高級(jí)人民法院規(guī)定：起訴人應(yīng)當(dāng)直接向調(diào)整后有管轄權(quán)法院提起行政訴訟；起訴人向原管轄法院提起訴訟的，原管轄法院應(yīng)當(dāng)告知其向有管轄權(quán)法院起訴；原管轄法院具備“跨域”立案服務(wù)條件的，可依起訴人的申請(qǐng)，為其提供“跨域”立案服務(wù)；尚不具備“跨域”立案服務(wù)條件的，經(jīng)起訴人同意，原管轄法院可以先接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在三日內(nèi)代為轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的人民法院；起訴人向原管轄法院提起訴訟，經(jīng)釋明后仍堅(jiān)持要求由原管轄法院管轄的，原管轄法院原則上應(yīng)予登記立案。雖說網(wǎng)絡(luò)技術(shù)給上述問題的解決提供了技術(shù)便利，包括網(wǎng)上訴訟服務(wù)大廳等手段使得網(wǎng)上訴訟辦理流程和效率能夠盡量保持同步，但也會(huì)出現(xiàn)因起訴不便而放棄訴訟權(quán)利的情形?？鐓^(qū)域管轄改革的成本不應(yīng)當(dāng)讓原告來負(fù)擔(dān)，盡管原告提起訴訟就要支付一定的成本，但這種成本應(yīng)當(dāng)僅為訴訟支付，且不能大于管轄改革前的維權(quán)成本，如果跨區(qū)域管轄雖賦予了原告一定的管轄選擇權(quán)或者可以選擇更具獨(dú)立性和權(quán)威性的法院，卻因此支付了高額的維權(quán)成本，必然會(huì)影響其利用司法救濟(jì)的積極性。因此，“兩便”原則不能因?yàn)楣茌牳母锒蛘劭?。這方面可以借鑒日本，即在行政訴訟管轄制度中除設(shè)定普通管轄和特別管轄外，還根據(jù)便利起訴的原則設(shè)置了特定管轄，其根本目的就是便于原告訴訟。*楊建順：《行政訴訟集中管轄的悖論及其克服》，載《行政法學(xué)研究》2014年第4期。行政訴訟制度無論朝哪個(gè)方向改革，都不能背離保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益這個(gè)根本。*盡管在有些案例中，原告表示增加距離不是問題，公正才是問題，但我們認(rèn)為，改革的成本不能讓原告來負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)解決的機(jī)制。比如在交叉管轄、提級(jí)管轄中，原告家庭經(jīng)濟(jì)困難的，可在訴訟費(fèi)用的收取上予以一定減免。參見浙江省高級(jí)人民法院課題組：《行政案件管轄問題研究——以浙江省行政案件異地管轄為典型展開》，載《法治研究》2007年第2期。

二、 跨區(qū)域管轄改革的方向

(一)中央政策頂層設(shè)計(jì)

中央頂層設(shè)計(jì)是行政審判體制改革得以縱深推進(jìn)的根本支撐。這一點(diǎn)不難理解，我國的政治體制架構(gòu)和司法運(yùn)作機(jī)制決定了行政審判異于民事和刑事審判。近年來圍繞行政訴訟在糾紛的實(shí)質(zhì)性解決、確保權(quán)力救濟(jì)的有效性、促進(jìn)訴訟效果最大化和降低訴訟成本等問題的呼吁越來越多。*江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，載《中國法學(xué)》2013年第1期。但無論怎樣進(jìn)行改革，都必須依賴中央的支持。

中共十八大提出了司法改革的總體設(shè)想?！度嫱七M(jìn)依法治國若干重大問題》中提出，無論是依法治國還是推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化，都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，即“黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法”。*張文顯：《建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系》，載《法學(xué)研究》2014年第6期。司法改革要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，要在堅(jiān)持社會(huì)主義制度的前提下，根據(jù)中國當(dāng)下的問題來進(jìn)行改革。在意識(shí)到地方干預(yù)司法的問題后，黨自身進(jìn)行了自我批判和自我反省，在司法公正和從嚴(yán)治黨的根本前提下，先后出臺(tái)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，*2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，對(duì)違法干預(yù)司法活動(dòng)進(jìn)行了界定，明確了責(zé)任和追責(zé)手段。即便是司法機(jī)關(guān)工作干部，也只能就司法政策的制定，司法工作的統(tǒng)籌進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，不得對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信和司法判決進(jìn)行干預(yù)。從制度層面規(guī)范、約束黨的機(jī)關(guān)干部在行政審判工作中的行為，確保黨政領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵法守法、支持司法。2014年，中央深改組通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》，要求不能入額的領(lǐng)導(dǎo)干部退出員額，建立“讓司法者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”的機(jī)制。*2014年6月，中央深改小組第三次會(huì)議通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》。員額制改革對(duì)司法工正，特別是對(duì)破除審而不判、判而不審的不合理狀況將起到很大的借鑒意義。

十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。*確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。四中全會(huì)進(jìn)一步明確提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。上述文件均劍指跨區(qū)域管轄改革，在深化行政審判體制改革這一宏觀制度上開始統(tǒng)籌規(guī)劃，原先存在的通過司法系統(tǒng)內(nèi)部深化改革的行為變?yōu)橐环N國家行為。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人通過身體力行為深化司法層面的改革破除阻力，藍(lán)圖已定，當(dāng)前亟需從微觀制度上進(jìn)行精細(xì)設(shè)計(jì)，結(jié)合地方實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，形成可資借鑒的成熟模式后予以推廣。*江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，載《中國法學(xué)》2013年第1期。

(二)國家最高司法機(jī)關(guān)制度落實(shí)

最高人民法院對(duì)管轄改革的探索一直未曾停息。2000年頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第8條專門針對(duì)被告級(jí)別的問題做了規(guī)定，要求被告是縣級(jí)人民政府且基層法院不宜審理的，由中級(jí)法院管轄。該表述在一定程度上說明，最高人民法院在管轄權(quán)的探索上，保持了十分審慎的態(tài)度，只有當(dāng)被告是縣級(jí)政府，中級(jí)法院才可以提級(jí)管轄，這導(dǎo)致提級(jí)管轄的適用范圍和余地不大。同時(shí)，本應(yīng)由基層法院解決的案件被提級(jí)管轄，客觀上也造成了矛盾上移現(xiàn)象，不利于糾紛的就地解決。*2000年3月8日公布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定，“被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”由中級(jí)人民法院管轄，旨在通過提高法院管轄級(jí)別的辦法克服行政審判受行政干預(yù)的影響。2008年，最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》提出了“交叉管轄”的概念，主要是針對(duì)地方進(jìn)行的交叉管轄進(jìn)行了提升和總結(jié)，相較于前述解釋第8條進(jìn)行了突破，規(guī)定“被告是縣級(jí)以上人民政府的，中級(jí)人民法院管轄是原則，不管轄是例外?！钡徊婀茌犎源嬖谇€干擾，且交叉管轄存在隨意性問題，不利于管轄制度的穩(wěn)定。*章志遠(yuǎn)：《行政案件相對(duì)集中管轄制度之省思》，載《法治研究》2013年第5期。2013年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，該規(guī)定的價(jià)值在于提出了“相對(duì)集中管轄”概念，賦予了中級(jí)人民法院更多的管轄自主權(quán)，但集中管轄也存在案件多少不一，法院負(fù)擔(dān)畸輕畸重的問題在一定程度上違背了管轄的均衡性原則。*吳在存：《跨行政區(qū)劃法院改革若干問題的思考》，載《人民法院報(bào)》，2017年3月29日理論版。行政案件的跨區(qū)域管轄改革，不僅是司法實(shí)務(wù)部門的任務(wù)，理論界也一直在進(jìn)行積極探索。*這一時(shí)期的研究除圍繞法定管轄、移送管轄和指定管轄等法定管轄方式外，更多的是圍繞提級(jí)管轄、交叉管轄、提高審級(jí)的完全集中管轄、相對(duì)集中管轄等，其中最大的理論意義在于個(gè)別學(xué)者開始從關(guān)注管轄轉(zhuǎn)移到跨區(qū)域設(shè)置行政法院，主張以跨區(qū)域管轄改革為突破口，最終建立起擺脫行政干預(yù)的行政法院。參見江必新：《中國行政審判體制改革研究——兼論我國行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想》，載《行政法學(xué)研究》2013年第6期；馬懷德：《行政審判體制改革的目標(biāo)：設(shè)立行政法院》，載《法律適用》2013年第7期；姜明安：《論〈新行政訴訟法〉的若干制度創(chuàng)新》，載《行政法學(xué)研究》2015年第4期；浙江省高級(jí)人民法院課題組：《行政案件管轄問題研究——以浙江省行政案件異地管轄為典型展開》，載《法治研究》2007年第2期。直到2015年《行政訴訟法》的修改，即“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”新《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定落地后，有關(guān)行政案件跨區(qū)域管轄文本的表達(dá)既是對(duì)過往的總結(jié)，更是為未來的改革埋下伏筆。*高級(jí)人民法院可以探索在若干縣、縣級(jí)市、區(qū)設(shè)立基層行政法院，在若干地級(jí)市設(shè)立中級(jí)行政法院，不服中級(jí)法院裁決的，可以向最高人民法院的巡回法庭或者省高級(jí)人民法院進(jìn)行上訴。參見姜明安：《論新〈行政訴訟法〉的若干制度創(chuàng)新》，載《行政法學(xué)研究》2015年第4期。自2000年至今，從提級(jí)管轄、交叉管轄、相對(duì)集中管轄最后到新《行政訴訟法》提出的跨區(qū)域管轄，以管轄為突破口的行政審判體制改革可謂是反復(fù)探索，終有回響。*有學(xué)者認(rèn)為之所以出現(xiàn)上述反復(fù)是因?yàn)闆]有從根本上改革行政審判體制，認(rèn)為完善行政訴訟制度必須抓住根本性問題，即建立行政法院制度。參見馬懷德：《行政審判體制改革的目標(biāo)：設(shè)立行政法院》，載《法律適用》2013年第7期。

(三)配套制度同步跟進(jìn)

司法權(quán)是國家公權(quán)力的重要組成部分，司法管轄區(qū)與行政管理區(qū)的分離能夠確保國家司法權(quán)力的統(tǒng)一行使，同時(shí)也是在司法領(lǐng)域內(nèi)為提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行的重要探索。當(dāng)前司法改革的三項(xiàng)配套制度與行政審判體制改革高度相關(guān)：其一是審判運(yùn)行機(jī)制的改革，包括員額制和以審判中心主義為方向的改革。該項(xiàng)改革主要是法院內(nèi)部的審判權(quán)運(yùn)行改革，關(guān)系到審判人員的專業(yè)化和權(quán)威性，這是行政審判體制改革得以順利推進(jìn)的內(nèi)部要素；其二是省以下法院人、財(cái)、物統(tǒng)管的改革，為確保法院擺脫地方控制和司法獨(dú)立提供物質(zhì)保障，這是外部體制機(jī)制推進(jìn)的外部因素；其三是以跨區(qū)域管轄改革和設(shè)立巡回法庭為內(nèi)容的管轄改革為突破口，為未來行政法院的建立先行先試，意在從現(xiàn)行架構(gòu)上使司法擺脫對(duì)行政區(qū)域的干預(yù)，這是具有全局性或者根本性的制度設(shè)計(jì)。上述三項(xiàng)改革的同步推進(jìn)為司法獨(dú)立提供了制度保障。

(四)行政審判文化突破創(chuàng)新

傳統(tǒng)政治體制衍生出的“官本位”思維無論是在民眾還是執(zhí)政者心目中都占有很重要的地位，加之在以刑法和刑罰為主的“諸法合體”制度中，行政審判的本土資源無從建立。更何況我國行政審判體制建立較晚，圍繞行政審判的文化氛圍還沒有形成，法律文化的興盛和權(quán)利本位觀念的確立正如“官本位”觀念的剔除一樣，需要一些時(shí)日。*參見林莉紅：《中國行政訴訟的歷史、現(xiàn)狀與展望》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期；吳歡：《清末民初行政訴訟法制中的“民告官”傳統(tǒng)遺存》，載《北方法學(xué)》2014年第2期。建國后，我國并沒有沿襲民國時(shí)期的行政法院審判制度，而是將行政訴訟交由普通法院來進(jìn)行審理。從一定意義上來看，我國行政審判不獨(dú)立源于文化基因的傳承和現(xiàn)實(shí)行政權(quán)獨(dú)大的無奈。從文化傳承的角度講，有生命力的文化在于不斷吸收外來文化的優(yōu)勢(shì)從而形成一種多元、兼收并蓄的文化。在未來的行政審判中，以司法審判引領(lǐng)行政機(jī)關(guān)依法行政，遵循法定職權(quán)和程序，遵守行政實(shí)體法和程序法中的比例原則與信賴保護(hù)原則都變得至關(guān)重要。在法治作為國家治理基本方式的語境下，公正的司法與嚴(yán)格的執(zhí)法，均成為以良法善治推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上的重要面向。*李林：《依法治國與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化》，載《法學(xué)研究》2014年第5期。行政審判必須以其自身的獨(dú)立性、專業(yè)性、文化特質(zhì)性來作為文化和精神內(nèi)核，從而提升行政審判的權(quán)威性。

三、跨區(qū)域管轄改革的路徑

(一)賦予高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院更多的管轄自主權(quán)

修改后的《行政訴訟法》第18條第2款在保留了最高人民法院對(duì)司法審判總體控制權(quán)的前提下，將跨區(qū)域管轄改革地方實(shí)證自主權(quán)賦予了省一級(jí)高院。實(shí)踐表明，地方是司法制度創(chuàng)新的源動(dòng)力。在行政審判盡量減少地方行政干預(yù)的改革思路確定后，山東、浙江、廣東等省通過提級(jí)管轄、交叉管轄和集中管轄等方式，本著行政訴訟就要最大限度保護(hù)原告利益的原則，進(jìn)行積極探索。*馬懷德：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第93頁。地方先試先行積累了比較豐富的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，浙江臺(tái)州最先創(chuàng)立異地審判制度，在擺脫地方行政干預(yù)上形成了“臺(tái)州模式”。該模式最主要的做法就是提高層級(jí)管轄，在涉及到重大復(fù)雜不宜由基層法院審理案件的情況下，由中級(jí)人民法院直接管轄，擴(kuò)大中級(jí)人民法院的管轄范圍。*浙江省高級(jí)人民法院課題組：《行政案件管轄問題研究——以浙江省行政案件異地管轄為典型展開》，載《法治研究》2007年第2期。廣東從2013年至今，近五年的行政訴訟管轄制度改革中始終以跨區(qū)域管轄為方向，從第一個(gè)跨區(qū)域管轄的江門中院開始實(shí)踐，到目前90%以上的行政案件均通過跨區(qū)域管轄來實(shí)現(xiàn)，為全國法院跨區(qū)域管轄改革的縱深推進(jìn)提供了樣板。*參見林勁標(biāo)：《試點(diǎn)跨區(qū)域管轄 廣東法院司法改革全面推進(jìn)》，載《人民法院報(bào)》2015年1月15日。劉強(qiáng)：《廣東超九成“民告官”一審案 實(shí)現(xiàn)跨區(qū)劃管轄和異地審理》，載《羊城晚報(bào)》2016年12月21日?！蛾P(guān)于人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件的指導(dǎo)意見》公布后，最高人民法院賦予高級(jí)人民法院一定的集中管轄自主權(quán)，即可以根據(jù)地區(qū)實(shí)際，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、司法環(huán)境和審判力量等因素確定若干個(gè)集中管轄法院，在提升行政審判力量方面，賦予中級(jí)人民法院在其轄區(qū)內(nèi)可以通過選調(diào)等方式從基層法院擇優(yōu)調(diào)配。在“黨支持司法”語境下，在設(shè)立集中管轄試點(diǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和政府支持的原則，當(dāng)然，黨委、人大和政府也必須用法治思維和法治方式提升治國理政的能力和水平。*張文顯：《法治中國建設(shè)的前沿問題》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第5期?？鐓^(qū)域集中管轄試點(diǎn)可以為未來建立行政法院提供人員構(gòu)成和職權(quán)行使上的實(shí)踐模式，行政法院能否建立與執(zhí)政當(dāng)局的態(tài)度有關(guān)，需要法院組織體系和保障制度的革新，但實(shí)踐模式上的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和成熟化的審判模式會(huì)成為未來改革的重要推動(dòng)力量。*多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，未來行政審判體制改革的終極目標(biāo)是建立行政法院制度，但在未建立專門的行政法院之前，通過跨區(qū)域管轄改革的實(shí)踐摸索，其實(shí)是在為未來深化改革提供實(shí)證經(jīng)驗(yàn)和制度奠基。參見馬懷德：《行政審判體制改革的目標(biāo)：設(shè)立行政法院》，載《法律適用》2013年第7期；姜明安：《論〈新行政訴訟法〉的若干制度創(chuàng)新》，載《行政法學(xué)研究》2015年第4期。

(二)鼓勵(lì)地方法院先行先試

行政審判的公信力源于行政審判權(quán)的獨(dú)立行使。在設(shè)立行政法院成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界越來越多的共識(shí)之下，通過司法實(shí)踐探索跨區(qū)域管轄改革已成為一種相對(duì)合理主義的進(jìn)路。*龍宗智：《論司法改革中的相對(duì)合理主義》，載《中國社會(huì)科學(xué)》1999年第2期。部分基層法院無案可審的狀態(tài)浪費(fèi)了司法資源，非集中管轄法院在不審理行政案件時(shí)，不能只作為協(xié)助機(jī)關(guān)或者僅處理非訴性行政業(yè)務(wù)?？鐓^(qū)域管轄不只是管轄一少部分特殊案件，也并非是簡(jiǎn)單的異地管轄或者移送、交叉管轄，而是構(gòu)建一種新的行政訴訟格局，*馬懷德：《設(shè)立行政法院時(shí)機(jī)已成熟》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2014年1月20日第14版。這種格局是建立在巡回法庭、員額制改革、省以下法院人財(cái)物統(tǒng)管的基礎(chǔ)之上的。

跨區(qū)域管轄改革的實(shí)證如火如荼。在提級(jí)管轄上，廣東省的“江門模式”走在全國前列。提級(jí)管轄優(yōu)化了地區(qū)行政審判的格局，特別是提高司法權(quán)威、統(tǒng)一裁判尺度方面。*付洪林，竇家應(yīng)：《行政訴訟提級(jí)管轄改革的探索與實(shí)踐——以廣東法院提級(jí)管轄改革為樣本》，載《法律適用》2014年第5期。提級(jí)管轄改變了曾經(jīng)存在的大量行政案件由基層法院管轄而導(dǎo)致中院案件特別少的情形。*廣東省高級(jí)人民法院兩年前開始在全國率先推行行政訴訟案件提級(jí)管轄——以縣區(qū)級(jí)人民政府、省直廳局級(jí)行政機(jī)關(guān)、中直駐粵廳局級(jí)行政機(jī)關(guān)三類部門為被告的一審行政案件，上提一級(jí)至中級(jí)人民法院管轄。提級(jí)管轄還在很大程度上克服了相對(duì)集中管轄、交叉管轄和指定管轄面臨的具有很大不確定性的弊端。*章志遠(yuǎn)：《行政訴訟異地管轄熱的冷思考》，載《中州學(xué)刊》2008年第2期。在異地交叉管轄上，浙江的“臺(tái)州模式”通過擴(kuò)大異地交叉管轄法院范圍、管轄案件范圍以及賦予原告交叉管轄法院的選擇權(quán)等辦法，融合提級(jí)、交叉，以跨區(qū)域管轄為基點(diǎn)推動(dòng)行政審判體制改革。除上述實(shí)踐外，還有諸如河南省的“信陽模式 ”，山東省的“泰安模式”等均值得借鑒。*劉之瑋等：《回歸測(cè)試：行政案件跨區(qū)域管轄制度的追求與衍化——以異地交叉指定管轄的區(qū)域性實(shí)踐為樣本》，《全國法院第28屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募?017年5月；付子堂：《司法改革必須以司法實(shí)踐為基礎(chǔ)》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年11月6日第7版。

(三)發(fā)揮司法機(jī)關(guān)“司法建議書”的功能

實(shí)踐證明，司法機(jī)關(guān)通過向地方發(fā)布司法白皮書和司法建議書的方式，容易得到地方黨政(包括人大和政協(xié))對(duì)司法的認(rèn)可和支持。*荊龍：《盡快提升行政審判的公信力和權(quán)威性》，載《人民法院報(bào)》2015年8月23日第2版。我國的政治體制和管理運(yùn)行環(huán)境要步調(diào)一致，全國一盤棋，在此環(huán)境之下運(yùn)行的司法也是舉國政治的一部分，不能獨(dú)步而行，更不可任意而為，要獲取執(zhí)政黨的支持，獲得地方黨委的支持，這是對(duì)當(dāng)下黨支持司法的最好解釋。黨支持司法不只是局限于宏觀上為司法獨(dú)立、司法公正創(chuàng)造制度環(huán)境，在具體推進(jìn)策略上也應(yīng)當(dāng)注重技術(shù)性的手段。其中，代表司法審判機(jī)關(guān)的建議書集中體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)對(duì)立法和司法的理解，司法建議書既是審判機(jī)關(guān)自身履行職責(zé)的要求，同時(shí)也是對(duì)憲法精神和法治理念的具體闡釋。被訴機(jī)關(guān)對(duì)司法建議書的態(tài)度直接關(guān)系到司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施依法治國方略的重視和認(rèn)知程度。實(shí)證也在昭示，凡是重視司法機(jī)關(guān)建議的地方，法治實(shí)施效果越好，地方政治生態(tài)和百姓滿意程度也越高。*張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。我國當(dāng)前政治體制，尤其是國家司法機(jī)關(guān)的運(yùn)作機(jī)制，需要黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持，這是司法建議上的中國特色和行政權(quán)運(yùn)作的特色所需，即司法建議通過“高位推動(dòng)”對(duì)干擾司法公正的因素主動(dòng)排除。不可否認(rèn)，司法獨(dú)立和司法公正在很大程度上取決于主政者對(duì)司法的重視和尊重程度。在依法治國成為大勢(shì)所趨和國之重器后，主政者越來越注重司法建議在“公共決策形成權(quán)”上的作用。*鄭智航：《司法建議制度設(shè)計(jì)的認(rèn)識(shí)偏差及校正——以法院參與社會(huì)管理創(chuàng)新為背景》，載《法學(xué)》2015年第2期。盡管當(dāng)下司法建議書的回復(fù)率還較低，*據(jù)報(bào)道，2014年，烏魯木齊市中級(jí)人民法院一年發(fā)了38分司法建議書僅收到1份復(fù)函。潘從武：《司法建議書為何“叫好不叫座”》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年9月5日第4版。司法建議書的權(quán)威程度還有待增強(qiáng)，但司法建議書在促進(jìn)依法行政、構(gòu)建司法與行政二者之間的對(duì)話機(jī)制上已屢有建功。*章志遠(yuǎn)：《我國行政訴訟司法建議制度之研究》，載《法商研究》2011年第2期。在法治GDP成為依法行政的動(dòng)力引擎之下，*參見馬懷德：《讓“法治GDP”成為依法行政的動(dòng)力引擎》，2011年4月1日。行政訴訟司法建議書功能出現(xiàn)了衍化，即從個(gè)案分析走向類型化建議，從被動(dòng)的請(qǐng)求變?yōu)槟軇?dòng)性的參與社會(huì)管理創(chuàng)新，從被動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)為提前主動(dòng)研判預(yù)防。*盧超：《行政訴訟司法建議制度的功能衍化》，載《法學(xué)研究》2015年第3期；劉思萱，李友根：《社會(huì)管理創(chuàng)新為何需要司法建議制度——基于司法建議案例的實(shí)證研究》，載《法學(xué)家》2012年第6期。

(四)外部力量與內(nèi)生力量相融發(fā)力

行政審判的特質(zhì)還在于它需要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)對(duì)等：一是行政管理關(guān)系中的不對(duì)等地位要為轉(zhuǎn)化訴訟程序中的對(duì)等，使訴訟的雙方處于一種平衡地位，這必然要從訴訟權(quán)利和舉證義務(wù)等方面進(jìn)行不同于其他訴訟類型的設(shè)計(jì)，以程序再造訴訟平等；二是在政治架構(gòu)的現(xiàn)實(shí)政治體制下，行政與司法在權(quán)力運(yùn)行和資源掌控上的優(yōu)勢(shì)地位，需要相應(yīng)制度配套來實(shí)現(xiàn)司法對(duì)行政制衡上的對(duì)等，以改變司法機(jī)關(guān)在與行政機(jī)關(guān)角力中所處的弱勢(shì)地位，確保司法過程的獨(dú)立性和公正性。*姜明安：《論新〈行政訴訟法〉的若干制度創(chuàng)新》，載《行政法學(xué)研究》2015年第4期。正因?yàn)槿绱耍鐓^(qū)域管轄改革必須與立案登記制、受案范圍類型化、行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和行政法官遴選的專業(yè)化、新型訴訟關(guān)系的建立(如行政公益訴訟)、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的建立等內(nèi)生性制度有機(jī)結(jié)合起來。*中辦和國辦出臺(tái)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》規(guī)定，法律顧問要為重大決策、重大行政行為提供法律意見，為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)。國家開始注重從源頭上提升行政管理的品質(zhì)，從依法治國的高度重視依法行政。

結(jié) 語

無論是集中管轄，抑或是跨區(qū)域管轄，管轄改革的目的均在于排除和防止行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，使行政審判應(yīng)有價(jià)值得到回歸。行政訴訟管轄制度的變遷就是人民法院在現(xiàn)行體制的夾縫中謀求行政審判體制改革從漸進(jìn)式改革走向行政法院的建立過程。*章志遠(yuǎn)：《行政案件相對(duì)集中管轄之省思》，載《法治研究》2013年第5期。在行政審判體制亟需縱深改革的話語之下，厘清跨區(qū)域管轄改革的方向和路徑對(duì)確保行政訴訟的獨(dú)立和公正至關(guān)重要。理論研究必須關(guān)注和回應(yīng)現(xiàn)實(shí)，克服某些偏執(zhí)和頑固的思想，尊重當(dāng)下的法治實(shí)踐現(xiàn)狀，立足于建設(shè)法治國家、提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、深化行政審判體制改革甚至探索建立未來的行政法院的高度來進(jìn)行縱深設(shè)計(jì)，*馬懷德：《行政審判體制改革的目標(biāo)：設(shè)立行政法院》，載《法律適用》2013年第7期。以不斷回應(yīng)行政訴訟革新中遇到的一系列重大理論和實(shí)證問題。