民事公益訴訟啟動程序的困境與出路

宋傳柯

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

一、我國民事公益訴訟啟動程序立法以及司法實(shí)踐中的困境

（一）立法現(xiàn)狀以及困境

在2012年的《民事訴訟法》修改之前，我國基本沒有關(guān)于民事公益訴訟制度的明文性規(guī)定。修改后的《民事訴訟法》第一次對民事公益訴訟制度作了原則性的規(guī)定。修改后的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l文明確規(guī)定了民事公益訴訟的適用范圍，即環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)等涉及公共利益的領(lǐng)域，并對有權(quán)提起民事公益訴訟的主體進(jìn)行規(guī)定，將其限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。修改后《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定存在著以下不足之處：

第一，法律明文規(guī)定將民事公益訴訟主要限定在了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域和消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，對于現(xiàn)在社會上普遍發(fā)生的經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域中的不正當(dāng)競爭、壟斷經(jīng)營等損害社會公共利益的行為并沒有作出明確的規(guī)定。雖然法條規(guī)定中用“等”字預(yù)留了一定的空間，但是在相關(guān)部門法沒有對環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)之外的其他損害社會公共利益的行為明確規(guī)定公益訴訟制度之前，針對壟斷經(jīng)營行為以及其他損害社會公共利益的行為提起的公益訴訟很難予以啟動。

第二，法條關(guān)于民事公益訴訟啟動主體的規(guī)定不明確，仍然較為籠統(tǒng)?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”包括哪些機(jī)關(guān)，是指立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)抑或是行政機(jī)關(guān)，究竟是中央機(jī)關(guān)亦或是地方機(jī)關(guān)，究竟是政府亦或是政府有關(guān)職能部門，這些都是需要解決的問題。同樣，理論上討論激烈的檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟訴權(quán)的問題也沒有得到解決。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只能在刑事訴訟中通過提起附帶民事訴訟的方法來保護(hù)國家、集體財(cái)產(chǎn)，并不具有獨(dú)立的訴權(quán)?！坝嘘P(guān)組織”仍然有很多的內(nèi)容沒有進(jìn)行明確，是營利性組織還是非營利性組織，是具有公權(quán)力的組織還是完全自治的私人性質(zhì)的組織。實(shí)踐中存在著各種各樣的組織，如果不對這些問題作出相應(yīng)的規(guī)定，司法實(shí)踐中很難進(jìn)行操作。

（二）司法實(shí)踐現(xiàn)狀以及困境

早在2012年的《民事訴訟法》修改之前，我國司法實(shí)踐中就對民事公益訴訟進(jìn)行了探索。我國司法實(shí)踐中的公益訴訟啟動程序主要有以下四種情況：

1.檢察機(jī)關(guān)啟動

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的第一案是1997年的方城縣國有資產(chǎn)流失案。該案中，方城縣獨(dú)樹鎮(zhèn)工商所低價轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，將價值6萬余元的門面房以2萬元的價格賣與私人。隨即方城縣人民檢察院作為原告，以方城縣工商行政管理局和某個人為被告向法院提起訴訟，請求確認(rèn)二被告買賣協(xié)議無效。法院審理后判決支持了方城縣人民檢察院的訴訟請求①。此案也被稱為“改革開放以來的第一起公益訴訟案件”。此后，2000年最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于強(qiáng)化檢察職能、依法保護(hù)國有資產(chǎn)的通知》，強(qiáng)調(diào)對侵害國家利益、社會公共利益的民事違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮檢察職能提起訴訟。各地檢察機(jī)關(guān)按照最高人民檢察院該通知的要求，提起了多個民事公益訴訟案件。

2.行政機(jī)關(guān)啟動

實(shí)踐中，一些行政部門或者地方政府也對提起公益訴訟進(jìn)行了積極的嘗試。這些公益訴訟主要分為兩類：一類公益訴訟的提起具有相關(guān)法律的明確規(guī)定。依據(jù)我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！焙Ｑ缶值刃姓块T可以對破壞海洋生態(tài)等行為提起民事?lián)p害賠償之訴。這也是我國唯一符合修改后的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”提起公益訴訟的情形。第二類公益訴訟的提起沒有法律的明確規(guī)定或者授權(quán)，只是在具體的司法實(shí)踐中所進(jìn)行的探索。第一類的案例有2002年天津市海洋局訴“塔斯曼海輪號”溢油污染案等；第二類的案例有2009年廣東省信宜市政府訴紫金礦業(yè)污染環(huán)境案，2011年云南省曲靖市環(huán)保局訴當(dāng)?shù)啬彻S排放鉻渣污染環(huán)境案等②。

3.社會團(tuán)體啟動

實(shí)踐中存在一些社會團(tuán)體提起民事公益訴訟的典型案件，但一般局限于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，例如2009年中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇省江陰市集裝箱公司污染環(huán)境案；2011年環(huán)保組織“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會對曲靖市鉻渣污染事件提起公益訴訟③。

4.公民個人啟動

由于我國法律規(guī)定了比較嚴(yán)格的起訴條件，實(shí)踐中由公民個人提起的公益訴訟案件，法院往往會以起訴不合法為由裁定不予受理或者駁回起訴。

就司法實(shí)踐來看，主要存在以下困境：首先，雖然檢察機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體在公益訴訟制度實(shí)踐中發(fā)揮著非常重要的作用，但是現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域還是十分有限的，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟實(shí)踐中的作用主要集中在國有資產(chǎn)流失的案件類型中，而社會團(tuán)體的作用主要集中在環(huán)境保護(hù)的案件類型中，這相比于實(shí)踐中出現(xiàn)的多種多樣的損害社會公共利益的行為來說，無疑是不夠的。其次，修改后的《民事訴訟法》第五十五條僅對“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”作了原則性規(guī)定，哪些機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟還有待相關(guān)部門法的明確，實(shí)踐中行政部門也很少提起公益訴訟。再次，公民個人是違法行為侵犯的直接對象，由于損害社會公共利益的行為一般都會侵犯不特定多數(shù)人的利益，各地法院對于群體性糾紛的案件往往顧慮較多，一般會采取不予受理或者駁回起訴的做法，這在一定程度上存在不合理剝奪當(dāng)事人訴權(quán)之嫌。

二、比較法視角下關(guān)于民事公益訴訟啟動程序出路的思考

（一）英美法系國家民事公益訴訟啟動程序

1.美國

美國的民事公益訴訟主要集中在反壟斷和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。美國1890年《謝爾曼法》第15條規(guī)定：對于違反托拉斯法造成的威脅性損失或損害，任何人、商號、公司、聯(lián)合會都可以向?qū)Ξ?dāng)事人有管轄權(quán)的法院起訴和獲得禁止性救濟(jì)，以防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大④。1914年美國國會又通過《克萊頓法》作為《謝爾曼法》的補(bǔ)充，該法賦予了檢察官提起反壟斷公益訴訟的權(quán)力。對托拉斯行為，除相應(yīng)的受害人以外，檢察官可以向法院提起訴訟，要求追究違法主體的民事、經(jīng)濟(jì)甚至刑事責(zé)任；其他任何個人、組織也都可向法院提起相關(guān)訴訟，要求違法主體停止侵害行為⑤。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，美國公益訴訟的啟動主體更加具有普遍性，非常寬松。比如在1970年，美國國會對《清潔空氣法》進(jìn)行了修改，其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是確立了公民訴訟制度。依據(jù)《清潔空氣法》第304條的規(guī)定，任何公民都可以對企業(yè)等污染源損害環(huán)境的行為以及聯(lián)邦環(huán)保局不履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行為提起相關(guān)訴訟⑥。

2.英國

在英國，傳統(tǒng)制度上檢察總長可以代表政府對涉及國家利益和社會公共利益的案件提起訴訟。檢察總長提起的該類公益訴訟主要針對侵害消費(fèi)者權(quán)益、環(huán)境污染、壟斷等案件。但是檢察總長無疑是主觀的人類，具有先天的局限性，正如學(xué)者所言“作為‘政治動物’的司法長官很可能基于個人的政治利益以及黨派、宗教信仰、個人情感等各方面的因素不批準(zhǔn)本來應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)的要求，或者不恰當(dāng)甚至不合理地作出一定的批示”⑦。在后來的發(fā)展中，英國的公益訴訟制度擴(kuò)大了公益訴訟啟動主體的范圍：第一，如果某違法行為直接使自己的利益受損或者很有可能受損，而檢察總長在該種情形下又拒絕行使起訴權(quán)，私人經(jīng)過檢察總長的同意也可以提起訴訟。因?yàn)樵撛V訟的目的不僅僅是為了自己私人的利益，而是為了公共利益，由私人啟動的這類訴訟應(yīng)當(dāng)屬于公益訴訟。這在英國被稱為“檢舉人訴訟”。第二，英國上議院在1977年的 Gburiet v.Union of Post office Workrs一案中以判例的形式肯定了某些公益性組織在經(jīng)過檢察總長同意的情形下可以提起環(huán)境公益訴訟⑧。該判例賦予了某些公益性組織啟動公益訴訟的權(quán)力，但是必須經(jīng)過檢察總長的同意。

（二）大陸法系國家民事公益訴訟啟動程序

1.德國

與英美法系國家大范圍地賦予多個主體公益訴訟啟動權(quán)相比，德國采用的是限定啟動主體的做法。在德國，對于損害社會公共利益的行為，團(tuán)體訴訟是一種重要的救濟(jì)途徑。團(tuán)體訴訟是指某些團(tuán)體組織代表團(tuán)體成員以自己名義提起訴訟，并且可以獨(dú)立做出實(shí)體處分，不受個體團(tuán)體成員的影響。團(tuán)體訴訟的理論依據(jù)是訴訟信托，訴訟信托理論指法律賦予符合一定條件的社會團(tuán)體以訴訟實(shí)施權(quán)，當(dāng)某公共利益受到侵害或者有受到侵害的危險(xiǎn)時，由該社會團(tuán)體作為利害關(guān)系人提起訴訟，而該社會團(tuán)體的組成成員的訴權(quán)被強(qiáng)制讓與給該團(tuán)體的制度。

德國的團(tuán)體訴訟制度開始主要針對反不正當(dāng)競爭行為，除了相關(guān)經(jīng)營者之外，行業(yè)協(xié)會和消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體均可以提起訴訟。1976年的《一般交易條款法》確立了合同法領(lǐng)域的團(tuán)體訴訟，規(guī)定保護(hù)消費(fèi)者的團(tuán)體或者工商業(yè)協(xié)會等行業(yè)自治組織可以在合同無效的情況下，起訴使用或推薦使用該合同條款的一方，請求撤銷合同條款⑨。經(jīng)過一定程度的發(fā)展，德國的團(tuán)體訴訟制度在消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域以及越來越多的環(huán)境保護(hù)案件中，逐漸發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用。

2.法國

法國的民事公益訴訟啟動程序與德國的制度不太相同。在法國，不僅存在團(tuán)體訴訟制度，同時也承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)關(guān)于民事公益訴訟程序的啟動權(quán)。法國是世界上最早認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟的國家。法國傳統(tǒng)理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)就是國家和社會公共利益的代表，提起公益訴訟是其天然的職責(zé)所在。1806年法國《民事訴訟法典》對檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟的范圍、具體的程序以及責(zé)任的承擔(dān)等內(nèi)容作了規(guī)定。后法國新《民事訴訟法》再次肯認(rèn)了該制度，該法第423條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以針對損害公法秩序的行為提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的范圍主要集中在親子關(guān)系、婚姻無效、監(jiān)護(hù)案件、雇傭勞動案件以及破產(chǎn)等有可能涉及公序良俗、社會秩序的案件。

法國的團(tuán)體訴訟制度與德國相似，但是在法國可以提起公益訴訟的社會團(tuán)體范圍更窄，并不是所有的社團(tuán)組織都有權(quán)提起公益訴訟，只有具備公益性質(zhì)的社團(tuán)組織并且需要在運(yùn)作相當(dāng)?shù)臅r間之后，具有實(shí)際的能力時才有可能有權(quán)提起公益訴訟⑩。

（三）民事公益訴訟啟動程序的國際發(fā)展趨勢

英美法系與大陸法系國家關(guān)于公益訴訟的啟動程序有所不同，即使同一法系內(nèi)部不同國家之間的公益訴訟制度也多少會有一些差異，但通過比較分析，仍然可以概括出國際上公益訴訟啟動程序的發(fā)展趨勢：

第一，提起公益訴訟的主體呈現(xiàn)多元化的發(fā)展勢頭。英美法系國家并不過分限定民事公益訴訟啟動主體的范圍，特別是在美國，幾乎任何人都可以提起民事公益訴訟。即便是在英國這樣傳統(tǒng)理論上并不承認(rèn)社會團(tuán)體和個人公益訴訟程序啟動權(quán)的國家，隨著理論與實(shí)務(wù)的發(fā)展，也在逐漸認(rèn)可在一定條件下的社會團(tuán)體和公民個人民事公益訴訟起訴權(quán)。

第二，社團(tuán)組織在民事公益訴訟啟動程序中的地位越來越重要。社團(tuán)組織的作用比較特殊，對外能夠維護(hù)社會公共利益，對內(nèi)又能夠維護(hù)社團(tuán)成員的私人利益。因而，社團(tuán)組織在各國的民事公益訴訟啟動主體中都占據(jù)著一席之地，發(fā)揮著愈加重要的作用。

第三，多數(shù)英美法系國家公益訴訟適用范圍較廣，包括侵害消費(fèi)者權(quán)益、環(huán)境污染、壟斷等。大陸法系國家民事公益訴訟的適用范圍有限，主要適用于消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域以及一些侵害公序良俗的民事案件。對于在其他領(lǐng)域能否提起公益訴訟，大陸法系國家多持慎重態(tài)度。目前一些大陸法系國家也在探討公益訴訟制度向其他領(lǐng)域擴(kuò)展的可能性[11]。

三、我國民事公益訴訟啟動程序的完善

通過對我國立法、司法實(shí)踐現(xiàn)狀的分析，結(jié)合國外相關(guān)立法例，筆者認(rèn)為，民事公益訴訟的適用領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)展，明確將壟斷經(jīng)營等損害社會公共利益的行為納入調(diào)整對象。民事公益訴訟啟動主體的范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓寬，將檢察機(jī)關(guān)和個人納入，并減少對社會團(tuán)體提起民事公益訴訟的條件限制。

（一）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有啟動民事公益訴訟程序的權(quán)力

賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力符合我國檢察機(jī)關(guān)的定位和現(xiàn)實(shí)需要。從檢察機(jī)關(guān)的定位來看，檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表著國家和社會公共利益，自然就有義務(wù)和責(zé)任采取訴訟方式保護(hù)國家和社會公共利益。從現(xiàn)實(shí)需要來看，實(shí)踐中發(fā)生的污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，侵害的對象往往是不特定的多數(shù)人，這些案件有時難以找到適格的原告，有時即便找到適格原告，但適格原告往往基于訴訟成本等因素的考慮不愿意提起訴訟。在這些情況下應(yīng)該允許檢察機(jī)關(guān)介入。世界上大多數(shù)主流國家都承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟程序啟動權(quán)，這樣做也符合國際上的通行做法。

（二）社會團(tuán)體享有啟動民事公益訴訟的權(quán)利

修改后《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”有權(quán)啟動民事公益訴訟，“有關(guān)組織”主要指社會團(tuán)體?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”從字面上有兩種理解：一是“法律規(guī)定的”限制對象既包括“機(jī)關(guān)”，也包括“有關(guān)組織”。二是“法律規(guī)定的”僅僅是對“機(jī)關(guān)”的限制，不限制“有關(guān)組織”，有權(quán)提起公益訴訟的“有關(guān)組織”不需要由相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)定。兩種理解差異極大，直接影響“有關(guān)組織”提起公益訴訟的權(quán)利。立法部門對本條文的解釋是：“哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關(guān)法律時進(jìn)一步明確規(guī)定，還可以在司法實(shí)踐中逐步探索?！盵12]由此可以看出，上述第二種理解更符合立法原意，即“有關(guān)組織”提起公益訴訟不需要其他部門法律的授權(quán)。實(shí)踐中依法登記成立的組織，只要與起訴事項(xiàng)有一定關(guān)聯(lián)，符合其設(shè)立宗旨，原則上都應(yīng)當(dāng)賦予民事公益訴訟程序啟動權(quán)。從國外的相關(guān)立法例來看，社會團(tuán)體是啟動民事公益訴訟程序的最重要的主體。我國也應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)社會團(tuán)體在維護(hù)社會公共利益中發(fā)揮出應(yīng)有的作用，從法律上減少對社會團(tuán)體提起民事公益訴訟的條件限制，在司法實(shí)踐中降低社會團(tuán)體的起訴門檻。

（三）公民個人也應(yīng)當(dāng)享有啟動民事公益訴訟的權(quán)利

關(guān)于公民個人是否應(yīng)當(dāng)享有民事公益訴訟訴權(quán)在理論上存在較大爭論。有的認(rèn)為，目前還不宜賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利，一是在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)階段，考慮到法治建設(shè)的現(xiàn)狀，全面賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利，可能事倍功半，訴訟效果可能不佳，還可能導(dǎo)致濫訴。二是從實(shí)踐情況看，有的公民提起公益訴訟炒作成分較多[13]。筆者認(rèn)為上述理由有一定道理，但不足以否定公民個人的公益訴訟啟動權(quán)的主體資格。首先，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，損害社會公共利益的行為日益復(fù)雜多樣，有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體由于其自身的職責(zé)限制，他們僅能就一定的損害社會公共利益的行為進(jìn)行訴訟，并且有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體提起公益訴訟很容易受到各種因素的影響，比如地方保護(hù)主義的影響。在這樣的情形下，只有賦予公民個人以公益訴訟訴權(quán)，才能夠保證當(dāng)事人的權(quán)益乃至社會公共利益得到維護(hù)。其次，賦予公民個人公益訴訟訴權(quán)也是對國家力量不足的補(bǔ)充，更重要的也是對國家公權(quán)力的一種監(jiān)督。再次，社會公共利益終究是由一個一個的私人權(quán)益所組成的集合體，侵犯社會公共利益的損害結(jié)果最終還是由個人予以承擔(dān)。如果將個人排除在民事公益訴訟程序的啟動主體之外，不利于公民個人和社會公共利益的維護(hù)，也不符合公平原則。

注釋：

①湯維建：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟勢在必行》，《團(tuán)結(jié)》2009年第3期。

②③[12][13]王勝明主編：《中華人民共和國民事訴訟法釋義》，法律出版社2012年版，第106、112、113、114頁。

④⑤顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第246、131—141頁。

⑥別濤：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2007年版，第458頁。

⑦馬登科：《環(huán)境訴訟的適格主體完善》，《比較民事訴訟論叢》2006年卷，第110頁。

⑧顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第141頁。

⑨范愉：《集團(tuán)訴訟問題研究》，北京大學(xué)出版社2002年版，第235—237頁。

⑩田佳：《民事公益訴訟原告資格探究》，中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年3月。

[11]全國人大常委會法制工作委員會民法室編：《民事訴訟法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2012年版，第295頁。