建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進機制研究

楊云善

（信陽師范學院 當代馬克思主義研究所，河南 信陽 464000）

有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是十八大以來黨中央立足我國國情，深刻把握改革與發(fā)展進程及時做出的重要戰(zhàn)略部署。它順應了億萬農(nóng)民工的意愿和歷史發(fā)展規(guī)律，將對我國全面建成小康社會產(chǎn)生重要而深遠的影響。但由于復雜的主客觀因素，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化整體還處于停滯狀態(tài)[1]。有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須建立完善的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進機制。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，與隨著手工業(yè)和城市發(fā)展而出現(xiàn)的市民不同，與其他國家的市民化道路和方法也有巨大差別，是一個中國特色的改革命題，內(nèi)涵頗為豐富。它是伴隨著我國改革開放和工業(yè)化及城市化發(fā)展，農(nóng)村人口逐步向城市轉(zhuǎn)移并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦倪^程。這一過程包括農(nóng)村退出、城市進入和城市融合等三個相互聯(lián)系的時序環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為農(nóng)民—農(nóng)民工、農(nóng)民工—市民二步轉(zhuǎn)移方式。它不是單純地實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換、身份轉(zhuǎn)換和居住地轉(zhuǎn)換，而是農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有同等的經(jīng)濟社會權(quán)利和待遇及其生活方式、角色意識、思想觀念和行為模式的城市化[2]。因此，市民化的真正落足點是“市民”，更多涉及的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟融合、政治融合、社會融合、文化融合和制度融合等多個層面，使農(nóng)民不僅成為城市經(jīng)濟上的勞動者，同時又成為政治上的公民、社會文化上的成員。但由于以傳統(tǒng)戶籍制度為主體形成的城鄉(xiāng)分割制度依然存在，并嚴重屏蔽了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的條件和路徑。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須通過改革創(chuàng)新，構(gòu)建一套完善的市民化促進機制，包括經(jīng)濟融合機制、政治融合機制、文化融合機制、社會融合機制和制度融合機制，這也符合黨的十八大提出的“五位一體”總布局的戰(zhàn)略思想。

一、經(jīng)濟融合機制

經(jīng)濟融合或“經(jīng)濟接納”，就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順暢進入城鎮(zhèn)并實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，它是市民化的經(jīng)濟前提和重要內(nèi)容，也是發(fā)揮農(nóng)民工在城市作用的前提。經(jīng)濟融合機制主要包括農(nóng)村土地退出機制、城鎮(zhèn)就業(yè)收入機制和成本分攤機制。

1.農(nóng)村土地退出機制

土地是農(nóng)民的財產(chǎn)，既是生產(chǎn)資料，也是生存保障?，F(xiàn)階段，農(nóng)民與土地的主要矛盾已經(jīng)從要土地、要生存，漸變?yōu)橐叱鐾恋兀蜆I(yè)、要發(fā)展[3]。但現(xiàn)有農(nóng)地制度由于缺乏退出機制制約著農(nóng)民農(nóng)村退出和城市融合的能力。

農(nóng)村土地退出機制應本著離開土地的農(nóng)民能放心地轉(zhuǎn)出土地，并借以提升他們進城安居、創(chuàng)業(yè)的資本的原則進行構(gòu)建。在目前條件不夠成熟的階段，不能把犧牲承包地、宅基地作為農(nóng)民進城的代價，以確保他們進退有路。農(nóng)村土地退出制度主要涉及土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)問題。

首先，健全耕地流轉(zhuǎn)制度與機制。通過“確權(quán)頒證”，以法律形式確認農(nóng)民對土地的長期經(jīng)營權(quán)，確認其對承包土地的占有、使用、收益和處分權(quán)利，培育農(nóng)村土地市場，通過市場機制形成合理土地轉(zhuǎn)讓價格，解決農(nóng)民土地收益問題；允許農(nóng)民根據(jù)情況，將承包經(jīng)營權(quán)依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或以其他方式流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營；建立農(nóng)地退出補償機制，允許利用耕地入股分紅、退耕補償?shù)冉?jīng)濟手段引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與耕地脫鉤。但不得強迫農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)和侵占農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。

其次，探索農(nóng)村宅基地資本化模式。在對宅基地使用權(quán)登記發(fā)證基礎(chǔ)上，鼓勵采取出讓、作價出資或入股、抵押和置換等方式，進行宅基地資本化運作，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移固定資產(chǎn)提供制度支撐，提高他們進城定居的經(jīng)濟能力。

2.城鎮(zhèn)就業(yè)收入機制

對農(nóng)民工而言，就業(yè)和收入是其在城市生存的最大保障。促進他們穩(wěn)定就業(yè)提高收入，消除就業(yè)“機會不公”、同工不同權(quán)、同工不同酬、工作環(huán)境差、工資水平和福利待遇偏低等問題，需要建立農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)收入機制。

第一，促進市民化，必須徹底廢除限制農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)的規(guī)定，建立統(tǒng)一、公平、規(guī)范的城鄉(xiāng)勞動力市場。取消對進城農(nóng)村人口的歧視性政策和職業(yè)工種限制，使農(nóng)民工能夠平等獲得就業(yè)機會的權(quán)利、平等獲得勞動報酬的權(quán)利和平等獲得公共資源和公共服務的權(quán)利。第二，建立健全農(nóng)民工工資正常增長機制，確保工資增長和勞動生產(chǎn)率提高同步。推行工資集體協(xié)商制度，使農(nóng)民工平等參與企業(yè)勞動工資政策的決策；完善工資指導線制度，為企業(yè)協(xié)商工資提供依據(jù)；完善最低工資標準動態(tài)調(diào)整機制和工資支付保障機制。

3.成本分攤機制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實質(zhì)是福利待遇的市民化，而要將原本只覆蓋城鎮(zhèn)居民的基本公共服務擴展到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，需要額外的投入，這就是市民化的成本[4]。由于涉及公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、子女教育、住房保障和社會保障等多項公共服務，數(shù)額巨大。而農(nóng)民的低收入使其無力負擔全部的市民化成本，加上社保、教育培訓等方面的“歷史欠賬”，由農(nóng)民全部支付也不合理。龐大的成本全部由政府支付也不現(xiàn)實，需要構(gòu)建由政府、企業(yè)和個人等多主體參與的成本分攤機制[5]。市民化成本主要由農(nóng)民享受城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和服務所引發(fā)，屬于社會成本范疇，因此，在成本分擔中，應該以政府公共財政支出承擔為主；就中央政府和地方政府關(guān)系看，市民化成本如果大部分讓地方負擔，也存在很大困難，考量分稅制下雙方財權(quán)與事權(quán)劃分實際，市民化成本大部分應該由中央財政負擔起來；中央財政可以通過進一步提高專項轉(zhuǎn)移支付的比重，重點用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務領(lǐng)域，化解市民化成本?；谄髽I(yè)的責任和對農(nóng)民工社保也存在“歷史欠賬”的實際，企業(yè)也有義務參與分攤市民化成本，它們既要維護農(nóng)民工合法權(quán)益，確保按時支付與增長工資，還要通過依法為農(nóng)民工辦理基本的工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保險，分攤市民化成本。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于獲得市民待遇，也需要承擔進入城市后衣食住行等基本生活成本，以及在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社保成本中的個人支出部分。

二、政治融合機制

政治融合就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與城市政治生活和公共事務，與市民平等享有政治權(quán)利。這是他們形成城市主人翁意識，增強城市認同感和歸屬感，并最終融入城市的政治保障。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為國家公民，還理應擁有自己合法的政治權(quán)利，但他們的政治權(quán)利目前還僅僅存在于憲法與法律當中，邊緣化、空殼化現(xiàn)象嚴重。他們既無法在戶籍所在地行使選舉權(quán)利，也不能在現(xiàn)居住地參加選舉，幾乎不能有效參與城市政府的領(lǐng)導和政府管理，很少有擔任國家公職等。政治權(quán)利邊緣化使他們不能通過合法的政治渠道訴諸其多樣的利益，一些人逐漸被邊緣化，背離當?shù)刂髁魃鐣?。因此，必須建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政治融合機制。

1.實行城鄉(xiāng)一體的管理體制

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體化的政治、經(jīng)濟和社會體制，為從根本上解決農(nóng)民工政治權(quán)利及其他權(quán)利缺失問題提供體制條件，改革核心是徹底消除戶籍制度上附加的經(jīng)濟政治因素，實行以固定住所和穩(wěn)定收入作為申請城市戶口的政策依據(jù)，關(guān)注他們的政治需求，暢通權(quán)利行使渠道，促使他們?nèi)谌氤鞘姓紊钪小?/p>

2.拓寬政治參與渠道，推進農(nóng)民工參與城市政治事務和管理

第一，完善農(nóng)民工參與選舉機制。修訂《選舉法》等相關(guān)法律，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市享有選舉和被選舉權(quán)。改進現(xiàn)行的選舉制度：在選民登記上，設立選舉登記機構(gòu)，采取自動與自愿、網(wǎng)絡與手工等多種登記相結(jié)合的登記方式，方便農(nóng)民工；農(nóng)民工若參加異地選舉須提前在選舉地登記，選舉地機構(gòu)應在他們登記參選后，負責及時通知原居住地選舉機構(gòu)，防止重復登記；在選民資格上，尊重農(nóng)民工自由選擇選區(qū)的權(quán)利，禁止以任何借口剝奪農(nóng)民工的選舉權(quán)；在代表結(jié)構(gòu)上，可以考慮給予農(nóng)民工適當傾斜，增設一定的代表席位。第二，提高政治參與的組織化程度，為農(nóng)民工獲得利益表達機會和擁有合法權(quán)益提供組織保障。要盡可能多地將農(nóng)民工中的先進分子吸收進黨組織，發(fā)揮執(zhí)政黨組織的政治優(yōu)勢，保障農(nóng)民工的政治權(quán)利；工會、共青團、婦聯(lián)等各級群團組織也應將農(nóng)民工納入組織系統(tǒng)中，發(fā)揮群團組織的政治作用，依法維護農(nóng)民工的政治權(quán)利。第三，發(fā)揮人大和政協(xié)的作用。提高農(nóng)民工在人大和政協(xié)中代表的比重，形成其列席人大和政協(xié)會議制度，增加農(nóng)民工參政、議政、監(jiān)督的機會和權(quán)利。

此外，還要為實現(xiàn)農(nóng)民工的政治權(quán)利提供經(jīng)濟保障。政治權(quán)利的喪失往往由貧困所致。經(jīng)濟保障核心是提高農(nóng)民工的勞動報酬、提供一定的閑暇時間等，這是他們參與政治生活的必備條件。

三、文化教育融合機制

文化教育融合是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口精神文化、教育技能與市民接近或趨同，它是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本標志和重要動力。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的精神文化和教育現(xiàn)狀不容樂觀：文化教育權(quán)益缺乏保障、文化程度較低、勞動技能較差；參加文化活動普遍較少，精神文化生活總體貧乏，娛樂活動嚴重不足；普遍存在精神壓力較大，自卑、焦慮、壓抑和缺乏歸屬感等負面心理問題；文化價值觀念陳舊，傳統(tǒng)觀念和小農(nóng)意識較強，現(xiàn)代市場意識、法制意識不強等，阻滯了他們?nèi)谌氤鞘泻褪忻窕^程。文化教育融合，離不開文化教育融合機制的有力支撐。

1.文化建設機制

第一，改善制度政策環(huán)境，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受文化權(quán)益提供前提和保障。文化權(quán)益是他們最基本的權(quán)益之一。文化權(quán)益缺失必然導致他們精神文化總體貧乏。要消除城鄉(xiāng)二元格局，為保障他們享受文化權(quán)益，實現(xiàn)其文化價值觀的市民化提供基礎(chǔ)性制度安排。如果連城市戶籍都拿不到，“二等公民”的身份待遇，很難使其思想實現(xiàn)向現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變。要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會保障體系，解決其子女“上學難”等實際問題，改變他們在城市生活中的“邊緣人”身份，為他們享受城市居民文化權(quán)益提供條件。

第二，建立“政府主導、企業(yè)共建、社會參與”的農(nóng)民工文化工作機制。常住地政府要擔負起農(nóng)民工文化工作責任主體的職責，建立以政府為主導，文化行政部門為主體，各部門協(xié)同參與的組織領(lǐng)導體系；用工單位及群藝館、文化館等文化單位也要承擔對應的文化服務責任；加強文化工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和地方文化資源的整合，提高面向農(nóng)民工文化服務的能力；充分發(fā)揮城市社區(qū)、用工企業(yè)和社會力量的積極作用，支持發(fā)展企業(yè)文化、社區(qū)文化，營造全社會共同關(guān)心支持農(nóng)民工精神文化生活發(fā)展的良好局面。

第三，加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化基礎(chǔ)設施建設。把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化建設納入城市公共文化發(fā)展規(guī)劃，從財力上支持其文化設施建設和設備配備；推進“兩看一上”（看報紙、看電視、有條件的能上網(wǎng)）工程建設，解決他們的基本文化需求；社區(qū)要充分考慮所屬轄區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模、特點和文化需求，優(yōu)化配置文化設施，構(gòu)建以社區(qū)文化設施為依托的文化服務平臺；對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相對集中的偏遠城區(qū)、城郊結(jié)合部等區(qū)域，應建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化活動中心，服務農(nóng)民工的文化生活。企業(yè)要加大職工文化活動設施建設，設立閱報欄、閱覽室、棋牌室、文化中心等，為農(nóng)民工提供文化活動平臺。

第四，城市公共文化基礎(chǔ)設施向農(nóng)民工開放。城市公共文化娛樂設施都是農(nóng)民工一磚一瓦建設起來的，應該讓他們不受限制地進入這些服務中心，享受這些設施所帶來的精神方面的快樂。將圖書館、各文化娛樂廣場、體育中心、公園等公益性設施向所有公眾免費開放，使農(nóng)民工在閑暇時可以選擇更多的休閑娛樂方式[6]。

第五，完善經(jīng)費保障機制。構(gòu)建以政府投入為主、社會力量積極參與的農(nóng)民工文化工作經(jīng)費保障機制。各級政府要切實將農(nóng)民工文化經(jīng)費納入公共文化服務經(jīng)費，建立農(nóng)民工文化專項經(jīng)費；引導社會力量捐贈等，形成穩(wěn)定長效的經(jīng)費保障機制；引導企業(yè)重視企業(yè)文化建設，給企業(yè)公共文化設施建設進行適當補貼。

2.農(nóng)民工人力資本提升機制

農(nóng)民工人力資本缺乏，如受教育程度較低、自身投資積極性不高、流動性大等，影響了他們在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、發(fā)展和融入城市的能力，有必要通過加大職業(yè)培訓力度，提升農(nóng)民工的人力資本[7]。

加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓。完善資金投入機制，建立主要由政府財政承擔、企業(yè)和農(nóng)民工參與的資金投入分攤機制；規(guī)范農(nóng)民工培訓市場，政府應加強對培訓工作的規(guī)劃與管理，把農(nóng)民工人力資源開發(fā)與城鄉(xiāng)勞動力資源開發(fā)有機結(jié)合；改革分散管理、效益低下的職業(yè)培訓體系，進行統(tǒng)籌管理，并加強對培訓單位的監(jiān)督審核；優(yōu)化培訓內(nèi)容，要根據(jù)勞動力市場需求狀況，合理安排培訓內(nèi)容，設置培訓課程，提高培訓工作效益。

重視城鄉(xiāng)義務教育，提升后備勞動力素質(zhì)。落實國家支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育的各項政策，加大農(nóng)村教育經(jīng)費投入，引導優(yōu)質(zhì)教育資源流向農(nóng)村，不斷改善農(nóng)村辦學條件；做好農(nóng)民工隨遷子女的義務教育工作，落實以公辦校為主、以流入地為主，接收農(nóng)民工子女接受義務教育的相關(guān)政策，落實符合條件的農(nóng)民工子女接受義務教育后在輸入地參加中考、高考的改革政策。

四、社會融合機制

這里的社會融合是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過平等享受城市公共服務，逐步提升社會經(jīng)濟地位，適應城市社會的生活方式和思想理念的過程。社會融合是市民化的重要內(nèi)容和主要標志。社會融合機制主要包括：

1.公共服務機制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市遭遇的諸多困難，如子女上學難、看病難、參保率低、住房保障低等，都源于公共服務缺位。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務機制，使城市公共服務均等服務農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，將對其市民化起到?jīng)Q定性的推動作用[8]。

第一，健全公共服務制度機制。公共服務涉及豐富內(nèi)容，目前重點應在建立就業(yè)、保障性住房、社會保障等基本公共服務制度等方面著力。取消對農(nóng)民工就業(yè)的歧視性規(guī)定；將他們納入城市經(jīng)濟適用房和廉租房的范圍，同時將公積金制度逐步擴大到各類就業(yè)群體；加大對農(nóng)民工在醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等方面的保障力度以及完善社會救助制度，盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

第二，創(chuàng)新公共服務組織。建立專門的多職能部門組成的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理與服務相結(jié)合的常設機構(gòu)，比如“移民管理局”或服務管理委員會等機構(gòu)，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口事務統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理，協(xié)助他們盡快融入城市社會。

第三，建立財政保障機制。把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務的開支納入各級政府財政預算，確保穩(wěn)定的經(jīng)費投入。同時合理劃分中央與地方公共服務支出責任，中央財政要圍繞推進基本公共服務均等化目標，結(jié)合各地承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量和提供基本公共服務均等化情況，加大對地方的轉(zhuǎn)移支付，尤其是財政性轉(zhuǎn)移支付。地方財政要著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不斷增加基本公共服務投入，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務體系。

2.自我和群體認同機制

建立自我和群體認同機制的目的是消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民身份、市民制度和市民文化等方面對于自我認同和群體認同上的危機。

首先，消除城市社會認識偏見和歧視。政府和傳媒應通過宣傳和教育，引導市民正確看待農(nóng)民工，改變“一等公民”的優(yōu)勢意識，讓他們真正在心理上認同、接納、靠攏農(nóng)民工，尊重農(nóng)民工；推動市民與農(nóng)民工之間的交往和互動，逐步化解他們之間的誤解和隔閡。城市政府要杜絕出臺對農(nóng)民工帶有歧視性的政策，以免誤導市民歧視和排斥農(nóng)民工。

其次，加強農(nóng)民工教育，克服農(nóng)民工的過客心態(tài)。要通過多種形式，對農(nóng)民工進行現(xiàn)代觀念、文明準則、法制觀念和城市意識教育，引導他們破除小農(nóng)思想，形成與城市生活相適應的思想和思維方式，跟上現(xiàn)代城市發(fā)展的步伐；培養(yǎng)農(nóng)民工的主體意識，增強他們的社會責任意識，逐步消除他們的過客心態(tài)。

再次，建立農(nóng)民工的社會工作機制，維護市民化過程中的身心平衡。一是農(nóng)民工社會工作機制的范圍應該涵蓋就業(yè)、婚姻、社交等多個方面，重在通過專業(yè)化服務來幫助農(nóng)民工渡過心理與身體上的危機期，以及就業(yè)生活不穩(wěn)定帶來的壓力。作為一種非營利的管理模式，社會工作機制的活動應該由財政給予支持，以減輕處于社會弱勢的農(nóng)民工負擔。二是針對農(nóng)民工在城市遭受到的社會歧視與排斥進行幫助。在全社會樹立尊重、關(guān)懷和幫助農(nóng)民工的氛圍，以舒解他們因歧視形成的心理壓力和心理疾病，城市社區(qū)要通過農(nóng)民工參與管理和多種活動，加強與當?shù)鼐用竦纳鐣煌?，改善人際關(guān)系，克服他們異鄉(xiāng)人的心理和當?shù)鼐用駥λ麄兊钠?，促進融合。

五、制度融合機制

制度融合就是通過城鄉(xiāng)二元制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的制度體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民享有同等的制度關(guān)照和權(quán)利待遇，徹底完成從農(nóng)村退出、城市進入和城市融合整個過程提供充分的制度保障。市民化問題主要是制度障礙問題[9]，而制度決定機制，又通過機制實施。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進機制的核心內(nèi)容，也就是制度創(chuàng)新問題。

（一）制度改革必須逐步解決其存在的不徹底、不全面、不配套問題

對城鄉(xiāng)分割制度30多年的改革，促進了農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，但改革中還存在很多問題：（1）改革不徹底。如農(nóng)民工合法勞動權(quán)益保護有所進展，但同工不同權(quán)、同工不同酬現(xiàn)象嚴重；覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系還沒有建立，城市的經(jīng)濟適用房、廉租房等公共住房基本上不對農(nóng)民工開放等，限制了農(nóng)民工融入城市社會。（2）改革不配套甚至存在沖突。如城鎮(zhèn)戶籍逐步放開，但一些城鎮(zhèn)社保又要求和城市戶口掛鉤，農(nóng)民工由于沒有城市戶口而不能被納入城鎮(zhèn)社保體系中，社保區(qū)域化統(tǒng)籌模式又與農(nóng)民工就業(yè)的流動性發(fā)生沖突等。（3）改革不全面。已有的制度改革主要圍繞農(nóng)民工職業(yè)非農(nóng)化、居住地城市化等，偏重“經(jīng)濟層面”的“硬環(huán)境”，但市民化真正落足點是“市民”，更多涉及政治、社會、文化以及心理等層面的軟環(huán)境，而這些領(lǐng)域依然薄弱。像農(nóng)民工缺乏平等的“市民待遇”“同城待遇”，是城市無歸屬群體；精神生活較為單調(diào)，融不進城市社會，形成獨特的“亞文化群體”；同工不同酬，存在“相對剝奪感”等，多緣于此。

改革不徹底、不全面、不配套，造成政出多門、力量分散、落實不到位，也難以形成目標指向一致、集成效應凸顯的政策鏈，弱化了市民化效果。

（二）制度改革要深入經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制和社會體制各個領(lǐng)域，全面、配套推進

市民化是一個復雜的系統(tǒng)工程，不能把這個問題及其解決辦法簡單化。市民化離不開戶籍、社保、教育、住房等各項改革，但如果僅僅看到某一項制度及其改革重要，而看不到任何一項改革的成效都離不開其他制度改革的銜接支持，就有失偏頗了。解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，一定要把其解決放在國家層面的政治、經(jīng)濟、文化、社會和制度長期發(fā)展的大格局中考慮，實行全面、配套體制改革。只有這樣，才能切實賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公平平等的經(jīng)濟、政治、文化和社會各方面權(quán)利、權(quán)益，才能從根本上促進和解決這一問題。

由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項艱巨的長期任務和復雜的系統(tǒng)工程，全面體制改革也好，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進機制也好，都不可能一步到位，市民化也不可能一蹴而就，應該根據(jù)具體情況，考慮制度慣性、利益集團的阻礙、城市大小和承載能力、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度以及農(nóng)民工意愿、素質(zhì)和群體差異等多種因素，依據(jù)主客觀條件成熟程度，堅持動態(tài)、漸進、分類、分步推進原則，既要積極大膽，又要循序漸進，努力通過全面、配套改革，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入城鎮(zhèn)，完成市民化任務。

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