我國特別調(diào)查制度的法律建構(gòu)

■李 燕

一、全國人大特別調(diào)查制度難以啟動的原因

近些年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，眾多引發(fā)公眾關(guān)注的重大公共事件頻現(xiàn)，例如甬溫線鐵路交通事故、天津港爆炸事件以及地溝油事件等。這些事件或者造成了較大數(shù)量的人身傷亡，或者危害了公共安全，無一例外引起了公眾的擔(dān)心和焦慮。在發(fā)生這類事件后，只有成立調(diào)查委員會通過獨立、公正、科學(xué)的調(diào)查并向公眾報告事件發(fā)生的原因及真相并進而采取應(yīng)對措施，才能在一定程度上緩解公眾的焦慮。特別調(diào)查制度就是在發(fā)生特定問題或者重大事件后，為了查明特別問題或者重大事件發(fā)生的原因，根據(jù)最高立法機關(guān)或最高行政機關(guān)的決定成立臨時性的調(diào)查機構(gòu)進行調(diào)查的制度。

我國《憲法》第71條規(guī)定了全國人大特別調(diào)查制度：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?！钡珡慕?0年的制度實踐來看，全國人大調(diào)查權(quán)的實施效果并不理想，迄今為止，全國人大及其常委會從未啟動過特別調(diào)查。這顯然與黨的十九大報告提出的“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”的要求相去甚遠。近年來，理論界對人大調(diào)查制度的研究主要圍繞兩個方面展開：一是從比較法的角度介紹國外特別調(diào)查制度，以期為我國人大調(diào)查制度的啟動提供域外的參考①；二是立足我國憲法和法律的規(guī)定，分析人大特別調(diào)查制度存在的問題及完善建議②。從這些研究來看，全國人大特別調(diào)查制度難以啟動的原因可以歸結(jié)為三個方面：體制上的制約，文化上的影響和法律規(guī)定的不完善。［1］其中，法律規(guī)定太原則、操作性不強直接導(dǎo)致了啟動特別調(diào)查的困難，主要表現(xiàn)為以下幾點。

首先，“特定問題”的發(fā)生是全國人大啟動特別調(diào)查的條件，但對于何為“特定問題”，憲法和法律并沒有進一步明確。憲法雖然規(guī)定人大在“認(rèn)為必要時”可以啟動特別調(diào)查，但對于什么情況下屬于“認(rèn)為必要時”卻未能進一步作出解釋。不僅如此，《議事規(guī)則》和《監(jiān)督法》更將憲法規(guī)定的“認(rèn)為必要時”限制為“屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項”，進一步縮小了特別調(diào)查的適用范圍。加上憲法和法律沒有關(guān)于全國人大必須啟動特別調(diào)查的義務(wù)條款和責(zé)任條款，從而導(dǎo)致是否啟動特別調(diào)查完全取決于全國人大或常委會對情況和形勢的自主判斷。

其次，憲法和法律關(guān)于調(diào)查委員會的工作程序規(guī)定甚少?！度珖嗣翊泶髸M織法》第38條規(guī)定：“全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。調(diào)查委員會的組織和工作，由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會決定?！边@一規(guī)定實際上授權(quán)全國人大及其常委會自行決定調(diào)查委員會的組織和工作程序。但目前還沒有出臺專門的《調(diào)查委員會法》，從而導(dǎo)致關(guān)于調(diào)查委員會的地位及組成、人員構(gòu)成、在調(diào)查中所必需的強制性權(quán)力、需要遵循的程序等，均缺乏明確的法律依據(jù)。

再次，對調(diào)查報告的提交和議決程序規(guī)定的不夠明確。調(diào)查委員會作為臨時工作機構(gòu)并沒有決定權(quán)，因此調(diào)查委員會在調(diào)查結(jié)束后應(yīng)當(dāng)及時向組織它的人大常委會提交調(diào)查報告。調(diào)查報告是調(diào)查委員會的工作成果，也是成立調(diào)查委員會的直接目的，對于調(diào)查委員會提交的調(diào)查報告，全國人大或者常委會應(yīng)當(dāng)及時審議進行表決，調(diào)查報告需經(jīng)全體會議通過后方具有法律效力。對此，《憲法》要求全國人大或者常委會“根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議”。但是《議事規(guī)則》和《監(jiān)督法》卻作了不同規(guī)定，僅要求“常務(wù)委員會根據(jù)報告，可以作出相應(yīng)的決議、決定”。這是否意味著常務(wù)委員會對于調(diào)查報告可以表決也可以不表決？另外，憲法和法律也未對調(diào)查報告的提交時限作出明確規(guī)定，可能導(dǎo)致調(diào)查的拖延。

最后，憲法和法律對調(diào)查報告的效力以及調(diào)查報告的公布未作規(guī)定。通過公開讓調(diào)查獲得公眾的支持，從而形成對政府的輿論壓力，這是調(diào)查制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵。此時，“調(diào)查委員會實際上起的是一個道德法庭的作用”［2］。因此，調(diào)查報告經(jīng)審議通過后，除法定不公開或者裁量不公開的情形外，一律應(yīng)當(dāng)公開。

二、特別調(diào)查制度的理論基礎(chǔ)

特別調(diào)查制度的歷史幾乎與議會的歷史一樣悠久，有議會就有特別調(diào)查。1340年，英國議會成立了一個調(diào)查委員會，負(fù)責(zé)調(diào)查撥給羊毛業(yè)的補助金被國王用于戰(zhàn)爭的情況，此次調(diào)查被認(rèn)為是世界上最早的特別調(diào)查制度。［3］(P53)特別調(diào)查制度在英國產(chǎn)生以后，相繼在美國、德國等國家得到了確認(rèn)和發(fā)展，大多數(shù)國家都在憲法層面確認(rèn)了特別調(diào)查制度。從各國憲法和法律關(guān)于特別調(diào)查制度的規(guī)定來看，特別調(diào)查制度的內(nèi)容主要包括以下幾個方面。

(一）調(diào)查對象

作為立法機關(guān)的“固有權(quán)力”③，特別調(diào)查制度主要是為了輔助立法機關(guān)履行立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大問題決定權(quán)。相應(yīng)地，特別調(diào)查制度一般在三種情況下啟動。一是了解與立法有關(guān)的信息。對此，1995年《格魯吉亞共和國憲法》第56條規(guī)定：“在格魯吉亞憲法和議事規(guī)章規(guī)定的情況下，根據(jù)四分之一多數(shù)議員的要求，議會可以成立調(diào)查委員會或其他的臨時委員會?！倍菫榱吮O(jiān)督政府部門的活動或者政府官員的行為。例如1958年《法國憲法》第51-2條規(guī)定：“為實施憲法第24條第1款確定的監(jiān)督和評估任務(wù)，議會兩院得依法律規(guī)定的條件設(shè)立調(diào)查委員會以搜集各類信息。”三是當(dāng)發(fā)生了涉及公共利益的重大事件時啟動調(diào)查，此時調(diào)查的目的在于查明政府行為是否應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任，同時對是否需要完善行政管理體制作出決定。例如1993年《捷克共和國憲法》第30條規(guī)定：“為了調(diào)查公眾關(guān)注問題，眾議院可以設(shè)立調(diào)查小組，但須至少五分之一的議員提議?！?/p>

（二）調(diào)查機構(gòu)

特別調(diào)查是由議會通過決議成立特別調(diào)查委員會來實施。特別調(diào)查委員會不同于常設(shè)委員會，無權(quán)審議議案，只接受議會的委托對某一事情進行調(diào)查，并在調(diào)查結(jié)束后向議會提交調(diào)查報告，完成指定任務(wù)后隨即解散。調(diào)查委員會的組成人員一般要求是議會成員，人數(shù)為單數(shù)。為了體現(xiàn)議會各政黨的力量對比，有的國家要求調(diào)查委員會的人員組成與議會黨派同比例。例如1975年《希臘共和國憲法》第68條第3款規(guī)定：“根據(jù)議事規(guī)則的規(guī)定，議會和調(diào)查委員會，以及第70條和第71條規(guī)定的議會分組會議，應(yīng)當(dāng)按照政黨、黨團和獨立議員人數(shù)的比例建立。”為了便于就一些專業(yè)性較強的問題進行深入調(diào)查，調(diào)查委員會可以聘請有關(guān)專家參加調(diào)查工作，但專家不是調(diào)查委員會的組成人員。

（三）調(diào)查機構(gòu)的調(diào)查權(quán)

為了保證調(diào)查的效果，調(diào)查委員會一般會被賦予必要的強制調(diào)查權(quán)，有權(quán)傳喚證人出席作證；有權(quán)要求證人提交文件和資料以及將不服從調(diào)查命令的證人報告給議會要求議會予以處罰等，其中藐視處罰權(quán)被認(rèn)為是一項最重要的強制調(diào)查權(quán)。例如1993年《加納共和國憲法》第103條第6款規(guī)定：“根據(jù)本條任命的委員會在下列情形下享有高等法院或者高等法院法官審判時的權(quán)力、權(quán)利和特權(quán)：（1）強制證人到會并進行宣誓；（2）強制提交文件；以及（3）發(fā)表委任狀或者請求書詢問國外的證人?！痹谡{(diào)查中，為了追求效率，多數(shù)采用調(diào)查性程序，但對比較重大的公共事件調(diào)查，為了保證取證公正，調(diào)查委員會還可以采取交叉詢問、傳喚證人等對抗性的司法調(diào)查方法。

（四）調(diào)查報告的提交和公布

特別調(diào)查的啟動總是基于一定的目的，調(diào)查委員會不能為了調(diào)查而調(diào)查。因此，各國均要求調(diào)查結(jié)束后必須提交調(diào)查報告。調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)包括調(diào)查過程、調(diào)查結(jié)論、結(jié)論依據(jù)以及處理建議等。例如2002年《巴林王國憲法》第69條規(guī)定：“委員會或議員應(yīng)在調(diào)查之日起4個月內(nèi)提交調(diào)查結(jié)果?！比绻{(diào)查時限較長，一般還會要求調(diào)查委員會提出中期報告。之所以作出這樣的規(guī)定，一方面是使調(diào)查情況能夠及時反饋社會，另一方面也是出于對調(diào)查工作的監(jiān)督。調(diào)查報告提交后，一般應(yīng)作為審議事項列入議會的議事日程，經(jīng)議員多數(shù)投票通過后發(fā)生法律效力。調(diào)查報告經(jīng)審議通過后，除法定不公開或者裁量不公開的情形外，原則上應(yīng)當(dāng)一律公開。

三、特別調(diào)查制度的模式

特別調(diào)查制度發(fā)展到今天，形成了以英國為代表的行政機關(guān)主導(dǎo)模式和以德國為代表的立法機關(guān)主導(dǎo)模式。

（一）以英國為代表的行政機關(guān)主導(dǎo)模式

特別調(diào)查制度起源于英國，最早是英國議會監(jiān)督政府的重要手段，但是進入20世紀(jì)以后，英國議會開始改革特別調(diào)查制度，改革的總趨勢是：從立法機關(guān)主導(dǎo)向行政機關(guān)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，行政機關(guān)在特別調(diào)查中的權(quán)力越來越大。

特別調(diào)查制度產(chǎn)生后，英國議會經(jīng)常成立調(diào)查委員會對政府進行監(jiān)督，這一時期調(diào)查依據(jù)的不是明確的法律，而是慣例。議會對政府的調(diào)查也得到了法院判例的支持。在1881年戈芬訴唐納利案中，王座法院的菲爾德法官認(rèn)為，特別調(diào)查委員會為達到調(diào)查目的有權(quán)要求證人出席并回答相關(guān)問題，否則構(gòu)成對議會的藐視。［4］但是議會成立的調(diào)查委員會主要由議員組成，其組織的不公正性在1913年馬可尼丑聞?wù){(diào)查中暴露無遺，調(diào)查委員會接連公布了三個互相矛盾的報告，“致使這種委員會的信譽大受損害”［5］(P547)。于是英國開始啟動對特別調(diào)查制度的改革，并于1921年制定了《調(diào)查裁判所（證據(jù)）法》。根據(jù)該法，雖然調(diào)查決定權(quán)仍由議會掌握，但調(diào)查實施權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移給掌握行政權(quán)的英王或者大臣，由他們?nèi)蚊{(diào)查裁判所；法律還賦予調(diào)查裁判所擁有與高等法院同等的調(diào)查權(quán)，授權(quán)調(diào)查裁判所對拒絕調(diào)查的行為可以采取必要的強制手段，對情節(jié)嚴(yán)重者還可以報告給高等法院要求其以藐視法庭罪予以追訴。在《調(diào)查裁判所（證據(jù)）法》中，議會保留了調(diào)查的決定權(quán)，調(diào)查的執(zhí)行權(quán)則由議會轉(zhuǎn)移給行政機關(guān)，此時議會和政府共同分享特別調(diào)查。［6］

這一模式在2005年被《調(diào)查法》所取代并構(gòu)成了目前英國特別調(diào)查法治的基礎(chǔ)?！墩{(diào)查法》重新界定了議會和行政機關(guān)的調(diào)查權(quán)限，進一步加強人權(quán)保護，將調(diào)查的意義與實質(zhì)的治理聯(lián)系起來，以期實現(xiàn)一種“經(jīng)由調(diào)查的治理”［7］(P647)?！墩{(diào)查法》的內(nèi)容主要有以下幾點。

首先，《調(diào)查法》將調(diào)查的決定權(quán)和實施權(quán)都賦予行政機關(guān)，進一步擴大了行政機關(guān)在調(diào)查領(lǐng)域的權(quán)力?！墩{(diào)查法》第1條規(guī)定，當(dāng)發(fā)生了引起或者可能引起公眾關(guān)注的事件時，享有管理權(quán)的部長可以任命調(diào)查委員會負(fù)責(zé)調(diào)查。此外，只要民間調(diào)查符合要求，部長也可以將民間調(diào)查轉(zhuǎn)化為政府主導(dǎo)的調(diào)查。

其次，《調(diào)查法》區(qū)分了司法調(diào)查和特別調(diào)查，并在特別調(diào)查中確立了非確定責(zé)任原則，強調(diào)調(diào)查的治理功能。正如英國最高法院大法官克拉克所言，調(diào)查的目的，“其一是確定事實，其二是吸取教訓(xùn)，以保證未來不會出現(xiàn)同樣的錯誤”［8］。當(dāng)然，非確定責(zé)任原則并不意味著豁免責(zé)任，而是指這種調(diào)查所確定的事實不會用來決定任何與調(diào)查有關(guān)人員的民事或刑事責(zé)任；如果需要追究民事或刑事責(zé)任，在調(diào)查結(jié)束后由司法機關(guān)另行啟動司法程序追責(zé)。這是因為特別調(diào)查和司法調(diào)查在調(diào)查目的、證據(jù)規(guī)則、程序保障，證明標(biāo)準(zhǔn)等方面均存在差別。

再次，《調(diào)查法》重新界定了權(quán)力的作用范圍和方式，更加注重人權(quán)保障。一方面，《調(diào)查法》規(guī)定調(diào)查主席無需另外授權(quán)就享有法定的強制調(diào)查權(quán)，可以采用通知或者命令的方式要求證人到指定的地方接受調(diào)查，如果證人不配合調(diào)查，調(diào)查主席可以請求法官予以協(xié)助強制執(zhí)行其命令；也可以向法院起訴，要求追究證人的責(zé)任。另一方面，《調(diào)查法》也為證人提供了救濟途徑。無論是實體權(quán)利還是程序權(quán)利受損，證人、與調(diào)查有利害關(guān)系的參加者，甚至社會公眾都可以提起司法訴訟。

最后，《調(diào)查法》更加注重調(diào)查報告的提交和公布?！墩{(diào)查法》規(guī)定調(diào)查報告的提交和公布包括三個相關(guān)的環(huán)節(jié)：首先，調(diào)查委員會在調(diào)查結(jié)束后必須向部長提交一份調(diào)查報告，如果調(diào)查時間過長可以先行提交一個中期報告；其次，調(diào)查報告提交給部長經(jīng)審議后應(yīng)由部長及時安排公布，原則上除了法定不公開或者裁量不公開的情形外，報告必須充分公開便于公眾查詢；最后，當(dāng)報告根據(jù)法律規(guī)定公布后，部長應(yīng)當(dāng)在報告公布后盡快向議會報備。

（二）以德國為代表的立法機關(guān)主導(dǎo)模式

與英國依據(jù)慣例進行調(diào)查不同，德國從一開始就通過憲法確認(rèn)了議會的特別調(diào)查權(quán)。除1871年《德意志帝國憲法》沒有規(guī)定外，德國各個時期的州憲法均對議會調(diào)查權(quán)作出了規(guī)定。但德國現(xiàn)代特別調(diào)查制度卻始于1919年《魏瑪憲法》。《魏瑪憲法》第34條規(guī)定：“國民議會可設(shè)立調(diào)查委員會，若五分之一的議員申請則必須設(shè)立。此類委員會于公開審理時就其或申請人認(rèn)為必需之證據(jù)進行取證。調(diào)查委員會可以三分之二多數(shù)意見排除公開審理。該委員會議事程序及委員會人數(shù)由議事規(guī)則規(guī)定。法院及行政機關(guān)負(fù)有義務(wù)配合委員會取證；經(jīng)后者要求，須提交相關(guān)政府文案。委員會、經(jīng)委員會請求之政府機關(guān)聽取證據(jù)時，可參照《刑事訴訟法》精神適用相關(guān)規(guī)定，但書信、郵政、電報及電話秘密權(quán)不受此限制?！?949年《聯(lián)邦德國基本法》基本沿襲了《魏瑪憲法》的規(guī)定，只是增加規(guī)定了法院對調(diào)查委員會的決議無審查權(quán)，但對決議所依據(jù)的事實問題，可以自由地加以評價和判斷；另外，把有權(quán)提議設(shè)立調(diào)查委員會的人數(shù)增至全體議員的四分之一。2001年6月26日，德國《調(diào)查委員會法》正式實施。目前德國規(guī)范特別調(diào)查制度的主要法律是《聯(lián)邦德國基本法》第44條和《調(diào)查委員會法》。

德國以立法機關(guān)為主導(dǎo)的特別調(diào)查模式，在很多方面都具有開創(chuàng)性，其具體特點如下。

首先，注重對少數(shù)議員的權(quán)利保護。不論是《魏瑪憲法》規(guī)定的五分之一，還是《聯(lián)邦德國基本法》規(guī)定的四分之一，只要達到法定人數(shù)提議，議會就有成立調(diào)查委員會的義務(wù)，且非經(jīng)申請人同意，調(diào)查的主題不能隨意更改。這些規(guī)定都是為了保護少數(shù)議員的調(diào)查權(quán)利，避免少數(shù)議員的提議權(quán)流于形式。不僅如此，《調(diào)查委員會法》第4條規(guī)定聯(lián)邦議院在任命調(diào)查委員會時要與黨派同比例，要求每一個黨派（特別是少數(shù)派）在調(diào)查委員會內(nèi)都有代表。關(guān)于保護少數(shù)議員調(diào)查權(quán)利的重要性，德國憲法法院在1978年的“議會調(diào)查案”中強調(diào)：“對于議會體制的政府，議會多數(shù)并不主要監(jiān)視內(nèi)閣。這正是反對派的任務(wù)，而作為常規(guī)，它們是少數(shù)派。要使議會控制實現(xiàn)其目的，就不得削弱少數(shù)建立調(diào)查委員會的憲法保障之權(quán)利……最重要的是，少數(shù)必須有自由去定義調(diào)查的性質(zhì)。多數(shù)派不得違背申請者的意愿，強調(diào)調(diào)查委員會去查詢更多事實。這將給委員會的工作帶來不正當(dāng)?shù)难诱`，并混淆調(diào)查的目標(biāo)和結(jié)果?！保?］(P304-305)受德國影響，很多國家在憲法中明確規(guī)定如果達到法定人數(shù)提議，議會有義務(wù)成立調(diào)查委員會。例如1998年《阿爾巴尼亞共和國憲法》第77條第2款規(guī)定：“議會有權(quán)利并應(yīng)四分之一的議員的要求有義務(wù)指定調(diào)查委員會審查特定的問題?！?/p>

其次，強調(diào)公開原則。在德國，調(diào)查委員會的會議是公開的，政黨指定的人員可以參加調(diào)查委員會的討論會，證據(jù)也必須公開出示，如果調(diào)查委員會成員經(jīng)簡單多數(shù)表決或者出現(xiàn)了法定事由也可以轉(zhuǎn)為秘密進行。實行公開原則是調(diào)查制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵，因為調(diào)查委員會本身并沒有決定權(quán)，實際上起的是一個道德法庭的作用，只有通過公開讓政府的行為暴露在公眾輿論下，從而使議會的監(jiān)督獲得公眾的支持，調(diào)查才具有實效性。

再次，調(diào)查委員會享有廣泛且有力的調(diào)查權(quán)。調(diào)查委員會有權(quán)根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，在不侵犯公民通信、郵政和電信秘密的前提下，強制收集證據(jù)和傳喚證人。如果證人無正當(dāng)理由拒絕作證，調(diào)查委員會有權(quán)對其處以最高10000歐元的罰款，并向有關(guān)法院申請發(fā)出強迫其作證的拘留令，但這種強迫不適用于有保守職業(yè)秘密義務(wù)的人。除此之外，如果調(diào)查委員會認(rèn)為需要強制調(diào)查某些證據(jù)材料，有權(quán)要求有管轄權(quán)的法官簽發(fā)扣押令予以協(xié)助。但經(jīng)審核發(fā)現(xiàn)證據(jù)對于調(diào)查來講并不重要，應(yīng)當(dāng)立即將證據(jù)返還，不可損害或者無限制扣押。不僅如此，如果調(diào)查委員會的設(shè)立是為了監(jiān)督政府，調(diào)查委員會還可以向聯(lián)邦政府行使“出示文件權(quán)”，此時聯(lián)邦政府不得以保密為借口拒絕調(diào)查。此時如果就提交證據(jù)發(fā)生爭議，在調(diào)查委員會或者議會四分之一成員的要求下，聯(lián)邦憲法法院應(yīng)當(dāng)作出判決。

最后，明確調(diào)查報告的效力及提交程序。調(diào)查委員會在調(diào)查結(jié)束后應(yīng)當(dāng)向聯(lián)邦議院提交書面的調(diào)查報告，當(dāng)調(diào)查委員會有足夠預(yù)見在本屆議會任期結(jié)束前完成不了調(diào)查任務(wù)，應(yīng)當(dāng)及時就調(diào)查的程序和結(jié)果向議會報告。調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)載明調(diào)查的過程、調(diào)查結(jié)果以及調(diào)查委員會的調(diào)查意見。對于調(diào)查委員會的調(diào)查結(jié)論，法院無權(quán)審查，但如果法院在另案審理中，發(fā)現(xiàn)該案涉及調(diào)查委員會調(diào)查的同一事實，法院可以不受調(diào)查報告的約束對該事實作出自己的評價與判斷。

四、我國特別調(diào)查制度的建構(gòu)思路

（一）我國特別調(diào)查制度的路徑選擇

在我國，全國人大雖然從未啟動過特別調(diào)查，但是在行政管理實踐中，國務(wù)院根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第83條已經(jīng)多次成立調(diào)查組對特大安全事故進行調(diào)查。據(jù)統(tǒng)計，自2003年國務(wù)院成立第一個調(diào)查組——“國務(wù)院川東北氣礦12·23井噴特大事故調(diào)查組”以來，國務(wù)院啟動的特別調(diào)查超過了30余次。從性質(zhì)上來講，國務(wù)院依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對行政管理領(lǐng)域的特大事故啟動的特別調(diào)查是源于全國人大的授權(quán)，也應(yīng)當(dāng)屬于全國人大特別調(diào)查制度的組成部分?！皩τ谧h會通過立法委托給行政機關(guān)行使的調(diào)查權(quán)，很多學(xué)者在討論議會調(diào)查權(quán)時都忽略了。但這些調(diào)查權(quán)事實上是存在的，而且和議會調(diào)查權(quán)存在邏輯上的聯(lián)系?！保?0］全國人大通過立法授權(quán)國務(wù)院實施特別調(diào)查，是擴展自己社會管理能力的一種需要。與全國人大職權(quán)相對應(yīng)，全國人大特別調(diào)查的范圍也應(yīng)包括三個方面：立法調(diào)查、監(jiān)督調(diào)查和公共調(diào)查。立法調(diào)查和監(jiān)督調(diào)查一般為全國人大行使權(quán)力所必需，一般不會輕易授權(quán)國務(wù)院。而公共調(diào)查，一般是針對引發(fā)公眾廣泛關(guān)注的重大事件進行，這類事件往往發(fā)生在行政管理領(lǐng)域，需要通過調(diào)查以掌握事件發(fā)生的原因從而明確相關(guān)部門的責(zé)任，并采取必要的措施以應(yīng)對未來可能發(fā)生的事情。對于這類調(diào)查，全國人大完全可以授權(quán)國務(wù)院實施，實際上全國人大也是這樣做的。

當(dāng)然，國務(wù)院實施特別調(diào)查要遵循以下原則。首先，全國人大和國務(wù)院在調(diào)查權(quán)限上存在分工。為了加強行政管理，全國人大將屬于行政管理領(lǐng)域的事項授權(quán)國務(wù)院調(diào)查，國務(wù)院也僅有權(quán)對其行政管理權(quán)限范圍內(nèi)的事項進行調(diào)查，專屬于全國人大調(diào)查的事項，國務(wù)院不得進行調(diào)查。例如對于遼寧賄選案就應(yīng)當(dāng)由全國人大負(fù)責(zé)調(diào)查。其次，對于國務(wù)院的調(diào)查，全國人大始終保留監(jiān)督權(quán)和最終決定權(quán)，如果全國人大對國務(wù)院調(diào)查的內(nèi)容有異議，可以進行監(jiān)督。最后，即使全國人大已經(jīng)授權(quán)給國務(wù)院調(diào)查的事項，全國人大仍然有權(quán)隨時親自調(diào)查，尤其是當(dāng)國務(wù)院的調(diào)查違反公正，不能令人信服時，必須由全國人大常委會進行調(diào)查才能顯示出公正性和說服力。這通常發(fā)生在涉及行政官員的調(diào)查，或者需要通過調(diào)查追究行政官員的責(zé)任時。

因此，我國的特別調(diào)查制度不僅包括憲法第71條授予全國人大實施的特定問題調(diào)查制度，還包括國務(wù)院的特別調(diào)查制度。筆者認(rèn)為，在全國人大特定問題調(diào)查制度尚未啟動的當(dāng)下，一些涉及行政管理領(lǐng)域的重大事件，可以交由國務(wù)院負(fù)責(zé)調(diào)查，在探索國務(wù)院特別調(diào)查制度完善的同時，為加快啟動全國人大特別調(diào)查提供經(jīng)驗參考。

（二）完善國務(wù)院特別調(diào)查制度

一是明確國務(wù)院特別調(diào)查制度的啟動程序。關(guān)于國務(wù)院特別調(diào)查的啟動，現(xiàn)行法律僅規(guī)定由國務(wù)院組織調(diào)查，對提議程序并沒有作出進一步的明確。例如《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第19條僅規(guī)定“特別重大事故由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查”。這一規(guī)定將啟動調(diào)查的主動權(quán)僅賦予了國務(wù)院和政府部門，并沒有為民眾參與調(diào)查提供機會，對于調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)如何啟動也沒有明確。

在現(xiàn)代社會，治理理念盛行。治理導(dǎo)向的思路不再把公眾完全看作是被管理者，相反更強調(diào)公共事件中公眾參與的積極意義，并把這種參與看作是社會壓力和利益訴求的一種釋放。也正是出于這種考慮，黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！痹谔貏e調(diào)查制度的構(gòu)建中，我們應(yīng)在特別調(diào)查制度中引入公眾參與原則，增加規(guī)定國務(wù)院調(diào)查啟動的提議制度，例如規(guī)定特定事項、特定條件，此時國務(wù)院有啟動調(diào)查的義務(wù)，如此才符合現(xiàn)代社會治理的基本要求。

二是確立非確定責(zé)任原則。在《生產(chǎn)安全事故報告及調(diào)查處理條例》等規(guī)范國務(wù)院特別調(diào)查制度的法律中，都規(guī)定“事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)邀請檢察機關(guān)派人參加”，以便“在查清事故原因的同時對事故責(zé)任者依法追究責(zé)任”［11］。這種調(diào)查模式過于強調(diào)責(zé)任追究，反而忽視事故原因的查找、預(yù)防措施的制定，并不能完全適應(yīng)新形勢下特別調(diào)查制度的功能定位。

如果說早期的特別調(diào)查制度以查明責(zé)任、嚴(yán)格追責(zé)為導(dǎo)向，那么隨著社會的發(fā)展，人們開始認(rèn)識到，很多事件特別是事故的發(fā)生并不是人們愿意或者故意造成的，通過調(diào)查事故發(fā)生的原因并在此基礎(chǔ)上對現(xiàn)行制度進行反思，從而提出有效的預(yù)防措施以防止今后類似事件再次發(fā)生，也應(yīng)當(dāng)成為特別調(diào)查制度的一個重要功能。從這個意義上來講，特別調(diào)查制度不只是對社會與制度問題的單純發(fā)現(xiàn)，它還具有促進治理的實踐意義，是社會發(fā)展的必要動力機制。因此，為了更大程度地還原事實真相，我國法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分司法調(diào)查制度和特別調(diào)查制度，在特別調(diào)查引入非確定責(zé)任原則，規(guī)定證人作證豁免制度，減少證人作證的顧忌，從而有利于事實真相的查明。

三是增加規(guī)定調(diào)查委員會的法律保障和權(quán)力行使的限制。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第26條雖然規(guī)定被調(diào)查人有接受調(diào)查的義務(wù)，但并沒有明確規(guī)定對于不服從調(diào)查的人，調(diào)查組是否有強制調(diào)查的權(quán)力。實踐中，事故調(diào)查組對重大安全事故的調(diào)查往往涉及行政管理中存在的問題，調(diào)查結(jié)果極有可能會對相關(guān)國家機關(guān)及其主要官員造成不利影響，從而導(dǎo)致調(diào)查遭到抵制。建議賦予調(diào)查委員會一定的強制調(diào)查權(quán)，同時對調(diào)查委員會及組成人員提供法律上的保障。例如通過法律規(guī)定調(diào)查委員會非經(jīng)法定程序不被解散；調(diào)查委員會在調(diào)查時可以采取必要的司法措施，對抵制調(diào)查或者拒不提供證據(jù)的公民或法人可以請求法院予以協(xié)助強制執(zhí)行其命令，也可以向法院起訴，要求法官追究證人的相應(yīng)責(zé)任等。當(dāng)然，法律也必須規(guī)定調(diào)查委員會在行使權(quán)力時應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律，尊重被調(diào)查人人權(quán)，保守被調(diào)查人秘密。特別是當(dāng)調(diào)查委員會采取強制調(diào)查時，應(yīng)當(dāng)賦予證人相應(yīng)的救濟途徑。

四是完善調(diào)查報告的提交和公布程序。雖然《生產(chǎn)安全事故報告及調(diào)查處理條例》第29條至34條對調(diào)查報告的提交時限、形式、內(nèi)容和報送等事項作了規(guī)定，2014年《安全生產(chǎn)法》新增第83條也強調(diào)“事故調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)依法及時向社會公布”。即便如此，我國法律對調(diào)查報告在促進治理方面的潛在作用仍重視不夠。一方面，事故調(diào)查報告往往具有綜合性，常常是由來自不同部門的人員共同完成的，如果彼此之間缺乏溝通可能導(dǎo)致報告前后出現(xiàn)相互矛盾的情形。另一方面，《生產(chǎn)安全事故報告及調(diào)查處理條例》第31條只規(guī)定了“調(diào)查報告報送負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府”，第34條僅要求“公布事故處理情況”，而對于調(diào)查報告是否應(yīng)當(dāng)公布及公布的范圍沒做規(guī)定。實踐中，調(diào)查報告也往往只在相關(guān)部門內(nèi)部分享，這也使得其他部門失去學(xué)習(xí)的機會。

建議將調(diào)查報告的提交作為調(diào)查委員會的一項法定義務(wù)予以規(guī)定，要求調(diào)查結(jié)束后的一段合理時間內(nèi)，調(diào)查委員會必須向國務(wù)院提交調(diào)查報告。調(diào)查報告提交給國務(wù)院審議后，原則上除法定不公開和裁量不公開的情形，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)立即安排公布。當(dāng)調(diào)查報告公布后，國務(wù)院負(fù)責(zé)人還應(yīng)當(dāng)盡快提交給全國人大常委會備案。不僅如此，法律還應(yīng)當(dāng)明確調(diào)查報告的法律效力，也即，調(diào)查報告認(rèn)定的事實對于人大、被調(diào)查機關(guān)乃至法院具有何種法律效力。

（三）加快啟動全國人大特別調(diào)查制度

由于國務(wù)院的特別調(diào)查僅限于行政管理領(lǐng)域的重大事件，一些特定問題仍然需要全國人大親自調(diào)查。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)通過完善法律規(guī)定為全國人大啟動特別調(diào)查提供法律依據(jù)。

第一，在簡化現(xiàn)有啟動程序的基礎(chǔ)上，增設(shè)全國人大啟動調(diào)查的義務(wù)規(guī)定。《全國人民代表大會議事規(guī)則》第46條規(guī)定：“主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由主席團提請大會全體會議決定。”該條是對現(xiàn)行憲法中“必要的時候”的具體化。即便如此，這一規(guī)定在實踐中操作起來仍然比較困難。原因在于：一方面全國人大全體會議會期較短，在發(fā)生特定問題時很難緊急召集，所以全國人大的此種權(quán)力幾乎沒有行使的機會；另一方面，這一規(guī)定雖然重視了主席團和代表團的作用，但“十分之一以上的代表提出動議”的要求顯然比較苛刻，不利于發(fā)揮代表的監(jiān)督作用。相比之下，《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第40條規(guī)定的“委員長會議、主任會議或者五分之一以上常務(wù)委員會組成人員有權(quán)提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會”則顯得更為可行，不過后者卻沒有提及人大代表的提議權(quán)，這不能不說是一個缺憾。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒其他國家的做法，簡化現(xiàn)行法律規(guī)定的啟動程序，盡量減少提議的法定人數(shù)要求，例如將十分之一以上的代表的數(shù)量減少為100人。同時，為了保護這些代表提出動議的權(quán)利，建議增設(shè)全國人大啟動調(diào)查權(quán)的義務(wù)規(guī)定，可以規(guī)定在達到法定數(shù)目的代表提出成立調(diào)查委員會時，全國人大有義務(wù)成立特別調(diào)查委員會。

第二，通過立法進一步完善特別調(diào)查委員會的組織和工作程序。特別調(diào)查委員會一旦成立，其組織形式和工作開展等許多重要的問題，需要通過法律作出規(guī)定。具體來講，至少有以下幾個問題必須盡快由法律來明確。

一是明確“特定問題”的含義和范圍，為啟動特別調(diào)查提供明確的法律依據(jù)。從世界各國的憲法和法律規(guī)定來看，特定問題一般指特別的事務(wù)或?qū)ｉT性問題，往往包括：（1）調(diào)查立法機關(guān)和政府部門某一方面的活動；（2）調(diào)查個別議員（代表）和政府官員的活動；（3）審查有特殊需要的案件或不屬常設(shè)委員會所管轄的案件。結(jié)合我國實際，借鑒其他國家的做法，可以通過法律以概括式和列舉式相結(jié)合的方式對特定問題作出規(guī)定，使特定問題調(diào)查涵蓋以下一些涉及面廣、影響重大或是引起群眾強烈不滿乃至引發(fā)上訪、示威等群體性事件的問題。例如政府針對本轄區(qū)內(nèi)社會發(fā)展和人民生活的重大立法或重大決策不當(dāng)；政府及其工作人員的失職、瀆職行為，尤其是重大失職和濫用職權(quán)、徇私枉法、以權(quán)謀私和腐敗等問題；對兩院不予受理、處理不力或處理錯誤的重大案件以及對全國范圍內(nèi)具有重大影響的突發(fā)性事件等。

二是通過立法進一步規(guī)范特別調(diào)查委員會的工作程序和工作方式。鑒于調(diào)查委員會所調(diào)查的問題都是具有全局性或者重大影響的問題，因此在賦予調(diào)查委員會享有足夠的調(diào)查權(quán)來獲得證據(jù)和信息的同時，也必須對其工作程序和方式進行規(guī)范。例如調(diào)查程序包括辯論、聽證、傳喚證人、搜集證據(jù)等均應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則，盡可能保障公眾對調(diào)查工作的知情權(quán)，促進調(diào)查工作的公開化或透明化，使公眾有權(quán)通過法定渠道和程序了解調(diào)查工作。不僅如此，還必須對調(diào)查的最長時限進行限制，規(guī)定若在法律規(guī)定的最長時限內(nèi)調(diào)查委員會仍不能完成調(diào)查報告，人大常委會可以通過會議的方式，責(zé)成該調(diào)查委員會提交不能如期完成調(diào)查的說明，并責(zé)成其在延長期限內(nèi)務(wù)必提交調(diào)查報告，或者直接重新組建調(diào)查委員會進行調(diào)查。

三是進一步明確調(diào)查報告的效力以及全國人大對調(diào)查報告的處理程序。調(diào)查報告是組織調(diào)查委員會的直接目的，調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)在分析資料和證據(jù)的基礎(chǔ)上，對特定問題發(fā)生的原因進行分析并就國家機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任提出建議，以便全國人大根據(jù)調(diào)查報告作出相應(yīng)的決定。調(diào)查委員會提出調(diào)查報告后，全國人大或其常委會必須據(jù)此作出相應(yīng)的決議，闡明其對被調(diào)查事項的觀點和態(tài)度，糾正被監(jiān)督者的錯誤，這是全國人大特別調(diào)查制度得以完整行使的必然要求。

注釋：

①具體參見：甘超英《德國聯(lián)邦議院的調(diào)查權(quán)》（《中外法學(xué)》1998年第1期）；朱孔武《香港立法會調(diào)查權(quán)的法理探析》（《政治與法律》2009年第8期）；胡錦光、溫澤彬《議會調(diào)查權(quán)及其限定》（《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2011年第5期）；鄭賢君《國會調(diào)查權(quán)：一項獨立的準(zhǔn)司法權(quán)力》（《首都師范大學(xué)學(xué)報》2013年第3期）；鄭賢君《論國會調(diào)查權(quán)的憲法界限》（《法學(xué)評論》2014年第1期）。

②具體參見：朱?；荨度珖舜笳{(diào)查權(quán)研究》（《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第5期）；袁兵喜、李秋高《全國人大調(diào)查權(quán)能研究》（《政治與法律》2010年第6期）；溫澤彬 《人大特定問題調(diào)查制度之改革》（《法學(xué)》2015年第1期）；郭大林《全國人大特定問題調(diào)查權(quán)的憲法之維》（《政治與法律》2015年第12期）；秦前紅、王宇歡《特定問題調(diào)查制度研究》（《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第6期）。

③See Watkins v.United States,354 U.S.178(1957).