生態(tài)補償制度的法理基礎初探

齊婉婉

(武漢大學 環(huán)境法研究所,湖北 武漢430072)

2017年10月,習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上做了《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告,報告提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度,建立多元化生態(tài)補償機制,生態(tài)補償制度的重要意義日益受到關注。作為促進生態(tài)文明建設的一項重要制度,生態(tài)補償制度最早進入公眾視野得益于生態(tài)學學者,后經(jīng)濟學學者又從環(huán)境資源的經(jīng)濟價值以及外部性等角度對該制度進行探析。相比之下從法學視閾對生態(tài)補償制度的研究相對較少,且多集中于對生態(tài)補償制度的概念、法律關系等基石性內(nèi)容[1]。2014年修訂的《環(huán)境保護法》將生態(tài)保護補償制度作為環(huán)境法的一項基本制度予以規(guī)定。2016年國務院辦公廳發(fā)布《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》,2016年7月以來,安徽、河北、河南、廣東等省先后頒布關于生態(tài)保護補償機制的規(guī)定*這些規(guī)定主要有2016年7月,《安徽省健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》;2016年9月,《河北省健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》;2016年10月,《河南省健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》;2016年12月,《廣東省健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》。。關于生態(tài)補償制度的理論探究也如火如荼地展開*如謝玲等《責任分配抑或權利確認:流域生態(tài)補償適用條件之辨析》,載《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第10期;趙俊等《福建省濕地生態(tài)補償法律機制及效用研究》,載《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2017年第4期;潘佳《流域生態(tài)保護補償?shù)谋举|——民事財產(chǎn)權關系》,載《中國地質大學學報(社會科學版)》2017年第5期。,從法學語境對生態(tài)補償制度進行全面深入解讀的必要性日益彰顯。雖然生態(tài)補償制度得到法律的明確規(guī)定,但是作為一個法律概念,生態(tài)補償制度至今仍缺乏一個統(tǒng)一的定義,究其原因主要是缺乏對該制度的法理探討,對其性質理解不夠透徹。因此，對生態(tài)補償制度從法理上進行分析有助于更加準確地把握其內(nèi)涵,促進生態(tài)補償制度的研究及實踐。

一、公平正義價值是生態(tài)補償制度的價值基礎

(一)生態(tài)補償制度與正義價值

正義是法的實質和宗旨,法只能在正義中才能發(fā)現(xiàn)其適當?shù)暮途唧w的內(nèi)容,法學的每一項制度也都體現(xiàn)著正義的價值,生態(tài)補償制度就是正義價值在環(huán)境保護領域的具體化。對于正義這一概念的探討,最早可以追溯到古希臘思想家亞里士多德。亞里士多德的貢獻在于提出了分配正義與矯正正義的分類。分配的正義，是在承認體力和智力的不平等基礎上按照個人功績進行的分配;矯正的正義，是在任何人受到同等對待基礎上對雙方平等的進行分配[2]。

生態(tài)補償制度體現(xiàn)了分配正義在環(huán)境法中的運用。以“增益性生態(tài)補償”*參見楊娟《生態(tài)補償法律制度研究》,武漢大學2005年碩士學位論文;李愛年等《論生態(tài)補償?shù)姆申P系》,載《時代法學》2007年第1期。為例,重點功能區(qū)、河流上游地區(qū)等生態(tài)服務區(qū)內(nèi)的居民為了環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展對自身的活動進行限制或者禁止,處于林地草地濕地或者自然保護區(qū)內(nèi)的居民甚至放棄世代相傳的基本生存方式,從事退耕還林還草等增加生態(tài)服務價值的活動。上述主體因保護環(huán)境等增加生態(tài)利益的活動而犧牲發(fā)展機會,多數(shù)人還為生態(tài)服務價值的增加付出了額外的生態(tài)保護成本,但是由于環(huán)境資源的公共性、非排他性等特征,環(huán)境資源保護者的生態(tài)保護成本或者因限制發(fā)展而喪失的發(fā)展機會成本并不能在市場機制中得到成本效益的有效分析,其增加的生態(tài)系統(tǒng)服務價值因此受到忽視[3]。為更好地調(diào)動環(huán)境保護者的積極性以及激勵環(huán)境損害者減少損害,通過生態(tài)補償制度對社會財富進行重新分配,將環(huán)境保護者為環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展而承擔的生態(tài)保護成本內(nèi)部化,并在此基礎上對環(huán)境保護者給予生態(tài)補償正是分配正義的應有之義。

(二)生態(tài)補償制度與公平價值

生態(tài)補償制度體現(xiàn)了機會公平與實質公平的結合。美國著名哲學家約翰·羅爾斯(John Rawls)認為,只有當機會公平原則與差別原則相結合,使得這種差別對所有人特別是處于社會最不利地位的人有利的情況下,才是真正的公平[4]。只有保持公平才能保證不同的利益主體維護自身合法利益,失去了公平,也就意味著失去了可持續(xù)發(fā)展的可能性。

從實踐角度分析,對公平的判斷不外乎對兩個問題的衡量:一是利益和成本的分配,二是對傷害和損失的彌補。在環(huán)境領域要達到社會的實質公平,需要用“差別原則”來糾正實質上的不公平。對利益和成本的分配主要體現(xiàn)在“增益性生態(tài)補償”中,對于為保護和改善生態(tài)環(huán)境,創(chuàng)造或增進公眾生態(tài)利益而自身利益減損的社會主體,應該由生態(tài)保護受益者對其進行補償,即設立有利于生態(tài)受損主體的不平等傾斜制度,將環(huán)境保護者為環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展而承擔的生態(tài)保護成本內(nèi)部化,并運用財政轉移支付、政策支持等方式對其成本予以補償。運用生態(tài)補償制度,重新調(diào)整環(huán)境保護者以及生態(tài)保護受益者等多方利益主體的成本利益,有利于保證實質意義上的公平價值的實現(xiàn)。對傷害和錯誤的彌補則在“抑損性生態(tài)補償”中得到更廣泛運用。資源開發(fā)利用主體因其合法開發(fā)利用資源的活動*此處的資源開發(fā)利用活動僅指合法的資源開發(fā)利用,如果相關主體的資源開發(fā)利用活動違反法律規(guī)定,則屬于違法活動,對其因違法活動而造成的損害應承擔賠償?shù)姆韶熑?。賠償與補償屬于法律上兩個不同的范疇,所以因違法活動而發(fā)生的法律關系不屬于生態(tài)補償制度的范圍。而對環(huán)境資源造成破壞,屬于以犧牲環(huán)境資源為代價增加經(jīng)濟利益的行為。雖然在開發(fā)資源時,資源開發(fā)利用主體已經(jīng)繳納資源使用費并依法取得資源的開發(fā)利用許可,但是目前我國資源使用費等資源開發(fā)利用相關費用僅僅是針對環(huán)境資源的經(jīng)濟價值而支付的對價,對于環(huán)境資源的環(huán)境價值損失的彌補則應通過生態(tài)補償制度得以實現(xiàn)。達到國家或者地方排放標準的排污者因眾多合法排污行為共同對生態(tài)環(huán)境造成損害,雖然合法排污主體主觀上不存在過錯,但其合法排污行為與生態(tài)服務價值的減損之間存在確定的因果關系。因此，合法排污主體應對其損害生態(tài)環(huán)境的行為予以補償。此外，正如上文已經(jīng)論述,合法排污主體依法繳納排污費的行為不能成為其承擔生態(tài)補償責任的免責事由。對環(huán)境保護者、生態(tài)損害者以及生態(tài)保護受益者等成本利益的分配體現(xiàn)了在生態(tài)補償制度設計中,環(huán)境公平理念始終貫穿其中。

生態(tài)補償制度以法的公平正義價值為導向,對法律關系參加者進行權利義務的調(diào)整,突出了在生態(tài)補償制度設計中公平正義價值的基礎性作用,并通過具體的權利義務使抽象的公平正義價值在實踐中得以發(fā)揮作用。

二、權利義務對立統(tǒng)一原則是構建生態(tài)補償制度的基本原則

法是以權利和義務為機制來調(diào)整人的行為和社會關系的,權利和義務是法的核心內(nèi)容,法律制度都是法對于某個具體的調(diào)整對象進行的權利義務分配。權利與義務具有對立統(tǒng)一的關系,其對立統(tǒng)一首先表現(xiàn)在權利義務相互依存、相互轉化的辯證統(tǒng)一過程中。權利的實現(xiàn)需要義務的履行,義務的履行是為了保障權利的實現(xiàn)。任何一項權利都伴隨著一個或幾個保證其實現(xiàn)的義務,而不管這個義務是權利人自己的還是他人的。權利義務的對立統(tǒng)一體現(xiàn)在權利義務的相互對應關系,沒有無權利的義務,也沒有無義務的權利,權利人在一定條件下要承擔義務,義務人在一定條件下也要享受權利。

生態(tài)補償制度的核心在于明確生態(tài)補償法律關系的主體客體,并進一步厘清生態(tài)補償法律關系參加者的權利義務。在生態(tài)保護領域,生態(tài)補償制度也是對生態(tài)利益的一種分配,它要求人們公平分享有限的生態(tài)資源帶來的各種利益，共同承擔起維護和管理生態(tài)環(huán)境的責任。從這一角度來看,在生態(tài)建設過程中,重點功能區(qū)、河流上游地區(qū)等生態(tài)服務區(qū)內(nèi)的居民為了環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展對自身的活動進行限制或者禁止。處于林地草地濕地或者自然保護區(qū)內(nèi)的居民甚至放棄世代相傳的基本生存方式,從事退耕還林還草等增加生態(tài)服務價值的活動。上述主體履行了其所承擔的保護生態(tài)環(huán)境、增加生態(tài)利益、維持生態(tài)平衡的義務,他們理應享有相應的權利。但同時這些社會主體自身利益也受到減損,被剝奪發(fā)展自身經(jīng)濟、擺脫貧困的權利,生態(tài)保護受損者承擔了義務卻沒有得到相應的權利;而環(huán)境保護的受益主體在享受生態(tài)保護的優(yōu)質生存環(huán)境的同時,理應對其承擔補償責任卻沒有承擔其所應該承擔的義務。這違背了權利義務一致的基本價值理念,不利于主體利益的協(xié)調(diào)和生態(tài)環(huán)境的改善。根據(jù)“誰受益誰補償”的基本邏輯,應由受益者對為環(huán)境保護做出犧牲的價值給予補償。雖然通過保護環(huán)境等增加生態(tài)利益的活動而犧牲發(fā)展機會的行為,使得生態(tài)環(huán)境得以改善,生態(tài)利益得以增加,在實踐中似乎并沒有直接的特定的受益者,但是在環(huán)境保護的基本國策下,人人享有獲得良好環(huán)境的法律權利,同時人人應分擔保護環(huán)境,維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的義務,該公共義務則應由對生態(tài)環(huán)境負有保護義務的管理主體即政府承擔,最終也就確定了由生態(tài)受益者提供補償、政府實施補償?shù)纳鷳B(tài)補償制度的運行機制[5]。因此,應建立生態(tài)補償制度,賦予生態(tài)保護主體補償權,生態(tài)補償權的設置保證了生態(tài)保護主體在維護和改善生態(tài)環(huán)境的過程中經(jīng)濟利益的實現(xiàn)和滿足,從而也平衡生態(tài)保護主體和生態(tài)受益主體的權利義務關系。

三、環(huán)境領域利益的衡平是生態(tài)補償制度的基本分析范式

法學是一門以調(diào)整法律關系的參加者利益為主要內(nèi)容以達到規(guī)范和引導法律主體行為目的的社會科學,利益的識別和衡平是法學研究的基本范式,利益法學的分析方法也被廣泛運用于法學研究和制度構建過程之中。環(huán)境法的制度設計也體現(xiàn)了環(huán)境領域利益的沖突與衡平[6],對于生態(tài)補償制度這項環(huán)境法基本制度的分析也貫穿著環(huán)境領域利益的衡平。

(一)生態(tài)補償制度與財產(chǎn)權

在現(xiàn)代社會,國家對于私人財產(chǎn)的征用征收需要符合嚴格的法定條件,并且遵循相應的法定程序。因此，國家公共利益與公民私有財產(chǎn)權的沖突關系得到很大程度上的緩和。但是，隨著法律的社會化運動和環(huán)境保護工作的廣泛開展,私人權利正越來越多地受到社會義務和公共利益的制約。公眾行使私人財產(chǎn)權的行為受到了越來越多的限制,于是便產(chǎn)生了“財產(chǎn)權的社會義務” 與“管制性征收”的概念。學界通說認為,隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,財產(chǎn)權所存在的社會形式已經(jīng)發(fā)生了從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉變,財產(chǎn)權的理念也從所有權絕對轉變到具有一定的社會義務[7]。財產(chǎn)權的社會義務是指為了公共利益等目的,財產(chǎn)權應該受到一定限制,這種限制屬于公民合理的忍受義務,因此學界也有將這種限制稱為財產(chǎn)權的正當限制的說法。管制性征收則是與財產(chǎn)權的社會義務相對的概念,當國家對私人財產(chǎn)權的限制超過公民的合理忍受義務,即構成對當事人財產(chǎn)權的一種過分限制。這種超出法律所規(guī)定的合理范圍的限制屬于管制性征收的范疇,也構成對公民財產(chǎn)權的一種侵犯[8]。在這種情況下,公權力機關必須支付合理補償才得以進行[9]。

在環(huán)境保護領域,國家基于環(huán)境保護的公共利益對私人財產(chǎn)權進行的限制并不少見。一方面,為保護具有重大生態(tài)功能的區(qū)域,國家通常采取直接征收并劃定為保護區(qū)等形式予以保護,上述方式涉及對公民房屋所有權、土地使用權等財產(chǎn)權的剝奪;另一方面,對于其他一些生態(tài)功能較弱,沒必要通過征收的方式進行保護的區(qū)域,通常國家會采取對該地區(qū)的生產(chǎn)方式、發(fā)展方式等方面進行限制的方式予以保護。當這種限制影響到當?shù)鼐用裾５纳a(chǎn)生活時,則已經(jīng)超過了一般公民所能承受的合理限度,這種過度限制便會構成對于當?shù)鼐用褙敭a(chǎn)權的管制性征收。生態(tài)補償制度的產(chǎn)生與管制性征收觀念日益深入人心有著密切的關聯(lián)。國家為了環(huán)境保護的公共利益需要,依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)進行征收具有其行為的正當性,但是國家也應承擔對公民因此受到的損失或損害給予補償?shù)呢熑?。生態(tài)補償制度便是對因保護環(huán)境等增加生態(tài)系統(tǒng)服務價值的活動,財產(chǎn)權受到限制而犧牲發(fā)展機會或者付出生態(tài)保護成本的利益相關者的補償,對財產(chǎn)權的保護正是生態(tài)補償制度建立的法理依據(jù)。

(二)生態(tài)補償制度與環(huán)境權

生態(tài)補償制度不僅涉及對作為基本人權的財產(chǎn)權的關注,也是對環(huán)境權予以確認、保障和救濟的重要制度設計。人類對于財產(chǎn)權的保護由來已久,但是對環(huán)境權的關注則是現(xiàn)代民主觀念發(fā)展和生態(tài)環(huán)境惡化共同作用的產(chǎn)物。在我國,環(huán)境權作為一項新興的權利是近些年在環(huán)境危機事件頻發(fā)、公眾環(huán)保意識和法治觀念增強等多種因素影響下而受到理論界和實務界關注的。雖然學界對于環(huán)境權的內(nèi)涵仍存在較大爭議,但一致贊同環(huán)境權應當包括公眾對環(huán)境所享有的權利的觀點*參見蔡守秋《環(huán)境權初探》,載《中國社會科學》1982年第3期;陳泉生《環(huán)境權之辨析》,載《中國法學》1997年第2期;呂忠梅《再論公民環(huán)境權》,載《法學研究》2000年第6期;吳衛(wèi)星《我國環(huán)境權理論研究三十年之回顧、反思與前瞻》,載《法學評論》2014年第5期。。環(huán)境權既包括每個人都享有良好生態(tài)環(huán)境的權利,也包括每個人都享有利用自己所需要的環(huán)境要素發(fā)展經(jīng)濟的權利,從這個意義上講,環(huán)境權又與生存權和發(fā)展權息息相關。生存權是直接關系到人得以生存的最基本權利,從理論上講,每個人都應該享有基于生存目的需要的環(huán)境資源開發(fā)利用權,每個人都享有生存權,都需要依賴環(huán)境資源才能維持其生存[10]。發(fā)展權是指人從事社會活動所不可缺少的基本權利?？隙ūＵ纤腥说幕旧鏅嗉鞍l(fā)展權是環(huán)境保護的一個不容忽視的重要向度。從理論上講,環(huán)境權與生存權發(fā)展權存在著先天的矛盾。雖然生存權發(fā)展權和環(huán)境權同是人類發(fā)展必要的兩大利益,但是在過去很長一段時間內(nèi),由于物質財富的匱乏,兩大利益不能同時兼顧。貧窮和發(fā)展是壓倒一切的主要問題,生存權發(fā)展權一度處于優(yōu)先地位,為了發(fā)展經(jīng)濟而不惜以破壞環(huán)境為代價的事件在人類歷史上并不少見,以倫敦煙霧事件等公害事件最為典型。但這并不意味著環(huán)境權等環(huán)境方面的利益因此具有不正當性,這只表明在特定的歷史時期以及特定的條件下對于沖突利益優(yōu)先順位的一種選擇。過度開發(fā)利用環(huán)境資源給人類帶來的后果日益引起關注,人們開始意識到環(huán)境資源的有限性以及環(huán)境資源的破壞對人類生存環(huán)境的影響。隨著物質財富的滿足,環(huán)境權等環(huán)境方面的利益成為人們追求更好生活不可或缺的利益,人們開始關注環(huán)境權與生存權發(fā)展權的統(tǒng)籌,并著重在環(huán)境保護領域的制度設計上兼顧兩大利益。

生態(tài)補償制度正是基于環(huán)境權和生存權發(fā)展權等利益衡平而進行的制度設計。因保護環(huán)境等增加生態(tài)利益的活動而放棄原有的生存方式或者犧牲發(fā)展機會,屬于以犧牲少數(shù)人的生存權發(fā)展權而保障全體人環(huán)境權的行為。國家通過生態(tài)補償制度,以財政轉移支付、政策支持等方式對于利益犧牲者予以相應的補償,有利于彌補利益犧牲者的損失,更好地激發(fā)這類主體保護環(huán)境增加生態(tài)系統(tǒng)價值的行為積極性。通過對發(fā)展機會成本以及生態(tài)保護成本的補足,生態(tài)補償制度對環(huán)境權和生存權發(fā)展權進行有效的衡平,在保障生存權發(fā)展權的同時,也促進了環(huán)境權的增加?；谶@一視角,生態(tài)補償制度體現(xiàn)了對生存權發(fā)展權以及環(huán)境權衡平的關注,環(huán)境領域利益的衡平理念貫穿生態(tài)補償制度的設計,也使得該理念成為分析生態(tài)補償制度的基本范式。正是在這種意義上,我們說生態(tài)補償制度是基于環(huán)境權保障和平等原則而創(chuàng)設的[11]。

四、結語

生態(tài)補償制度正是基于上述法理基礎的一項環(huán)境法基本制度,因此我國在進行生態(tài)補償制度建構時,應注重體現(xiàn)其公平正義價值,并發(fā)揮權利義務對立統(tǒng)一原則的指導作用,以促成環(huán)境領域利益的衡平。在生態(tài)補償法律關系中,生態(tài)受益者享受優(yōu)美環(huán)境權利的同時負有對生態(tài)利益提供者的補償義務。因保護環(huán)境等增加生態(tài)利益的活動而放棄原有的生存方式或者犧牲發(fā)展機會,屬于以犧牲少數(shù)人的生存權發(fā)展權而保障全體人環(huán)境權的行為,是生態(tài)補償法律關系中生態(tài)利益提供者?；诠竦墓残磐?政府對生態(tài)環(huán)境負有管理義務,提供優(yōu)美環(huán)境的義務應由政府承擔。因此構建生態(tài)補償制度,政府應成為其補償主體,處于重點功能區(qū)、流域上游、林地草地濕地或者自然保護區(qū)等重點生態(tài)利益區(qū)域的居民應成為其受償主體。

在傳統(tǒng)學說中,學者們通常認為生態(tài)補償包括“增益性”補償和“抑損性”補償兩類,其中“增益性”生態(tài)補償是指國家對于調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的有意提供者、特別犧牲者提供的補償，“抑損性”生態(tài)補償是指自然資源特定開發(fā)利用者對利用開發(fā)自然資源而向國家提供的補償[12]。通過上文的分析,筆者將生態(tài)補償制度的行為要素狹義定義為僅指“增益性”生態(tài)補償行為,而不包括“抑損性”生態(tài)補償行為。具體指政府代表生態(tài)受益者,對處于重點功能區(qū)、流域上游、林地草地濕地或者自然保護區(qū)等重點生態(tài)利益區(qū)域的居民,基于其生態(tài)利益提供者而做出的犧牲行為給予的補償。

在我國作為一項新興的制度,生態(tài)補償制度的法理探討仍有待深入,生態(tài)補償制度仍有待建構。本文僅就生態(tài)補償制度的法理進行探析,厘清生態(tài)補償法律關系參加者的權利義務關系,以期促進具體生態(tài)補償制度的理論研究,為建立多元化生態(tài)補償機制奠定基礎。

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