不動(dòng)產(chǎn)登記審查的模式選擇和標(biāo)準(zhǔn)確立

王亦白

（自然資源部自然資源確權(quán)登記局，北京 100812）

1 引言

審查是不動(dòng)產(chǎn)登記的核心，采取何種審查模式關(guān)系到登記公信力的強(qiáng)弱、登記效率的高低以及相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)。從語(yǔ)義角度看，審查是指針對(duì)一定客體檢查核對(duì)其是否正確、妥當(dāng)[1]；不動(dòng)產(chǎn)登記審查即為登記機(jī)構(gòu)及其工作人員檢查核對(duì)登記申請(qǐng)及相關(guān)材料，進(jìn)而判斷可否予以登記。提及不動(dòng)產(chǎn)登記審查，必然涉及形式審查和實(shí)質(zhì)審查這一對(duì)重要參照，雖然它們只是學(xué)術(shù)概念，民事立法一般也不對(duì)類(lèi)似的純粹民法學(xué)問(wèn)題予以回應(yīng)。但是，此問(wèn)題無(wú)法回避，仍要借用其對(duì)審查模式做出判斷，這既是體系化、邏輯化思考的需要，也是讓理論指導(dǎo)實(shí)踐的需要，還將進(jìn)一步關(guān)乎中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中審查標(biāo)準(zhǔn)的確立以及審查體系的完善。

2 形式審查與實(shí)質(zhì)審查的爭(zhēng)論及其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

中國(guó)《物權(quán)法》出臺(tái)前后以及不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革中，對(duì)于審查模式的爭(zhēng)論頗多，即使《物權(quán)法》第12條規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)，也未平息學(xué)術(shù)爭(zhēng)論。概括起來(lái)，主要存在形式審查說(shuō)、實(shí)質(zhì)審查說(shuō)、區(qū)分審查說(shuō)、審查方式未定說(shuō)、形式為主實(shí)質(zhì)為輔說(shuō)5種觀點(diǎn)。

2.1 中國(guó)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記審查模式的主要觀點(diǎn)

一是形式審查說(shuō)。主張登記機(jī)構(gòu)采取形式審查，不負(fù)有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)。理由主要在于：首先，實(shí)質(zhì)審查超出了登記機(jī)構(gòu)能力范圍，登記機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)對(duì)實(shí)質(zhì)性權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出判斷，且有悖于意思自治原則[2]；其次，實(shí)質(zhì)審查明顯違背了登記本身只具有“權(quán)利正確性推定”之效力的基本法理[3]；再次，采用實(shí)質(zhì)審查必將影響登記效率，所需時(shí)間和法院審理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬糾紛案件差不多，登記成本高，效率也會(huì)過(guò)低；最后，即使采用形式審查，出現(xiàn)登記錯(cuò)誤時(shí)，還可通過(guò)更正登記、異議登記、保險(xiǎn)以及賠償?shù)扔枰詮浹a(bǔ)。

二是實(shí)質(zhì)審查說(shuō)。主張登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，以確保登記真實(shí)性與準(zhǔn)確性[4]。理由主要在于：一方面，實(shí)質(zhì)審查有利于物權(quán)公示、公信原則的落實(shí)[5]；另一方面，錯(cuò)誤登記、重復(fù)登記會(huì)造成損害，采取實(shí)質(zhì)審查，可以加強(qiáng)登記工作人員的責(zé)任心，并明確登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的范圍[6]。隨著《物權(quán)法》的出臺(tái)，特別是基于其中第12條，不少論者更是堅(jiān)定了登記機(jī)構(gòu)采取的是實(shí)質(zhì)審查的論斷[7]。

三是區(qū)分審查說(shuō)?；诰S護(hù)登記簿真實(shí)準(zhǔn)確和不隨意干預(yù)民事關(guān)系的考慮，認(rèn)為不能完全采取形式審查，也不應(yīng)進(jìn)行完全的實(shí)質(zhì)審查，而需根據(jù)申請(qǐng)要件的不同區(qū)分審查。對(duì)于登記機(jī)構(gòu)保有完整產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍原始資料以及不依靠登記機(jī)構(gòu)就無(wú)法判斷真?zhèn)蔚纳暾?qǐng)材料，如權(quán)屬證書(shū)的真?zhèn)?、申?qǐng)材料是否與原始檔案一致等，應(yīng)負(fù)實(shí)質(zhì)審查義務(wù)。至于當(dāng)事人婚姻狀況、夫妻財(cái)產(chǎn)約定、委托書(shū)或公證文書(shū)的真?zhèn)蔚?，只?fù)有形式審查義務(wù)[8]。

四是審查方式未定說(shuō)。認(rèn)為《物權(quán)法》第12條并未針對(duì)何為實(shí)質(zhì)審查、何為形式審查作出準(zhǔn)確界定，更未明確采取的是形式審查還是實(shí)質(zhì)審查[9]。

五是形式為主實(shí)質(zhì)為輔說(shuō)。認(rèn)為《物權(quán)法》第12條采取了一種折中的、兼采形式審查和實(shí)質(zhì)審查特點(diǎn)的方法[10]。其中，偏于形式審查的法律依據(jù)是《物權(quán)法》第12條第1款第1～3項(xiàng)；偏于實(shí)質(zhì)審查的是《物權(quán)法》第12條第1款第4項(xiàng)以及第2款的規(guī)定。此外，《物權(quán)法》第22條應(yīng)理解為傾向于采取形式審查，若采取實(shí)質(zhì)審查，則按件收費(fèi)就具備合理性。

上述爭(zhēng)論，雖然眾說(shuō)紛紜，但都圍繞形式審查和實(shí)質(zhì)審查進(jìn)行，要就中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記審查模式給出合理答案，則需厘清何為形式審查、何為實(shí)質(zhì)審查。

2.2 形式審查模式與實(shí)質(zhì)審查模式的界定標(biāo)準(zhǔn)

理論界對(duì)于怎么界定實(shí)質(zhì)審查和形式審查存在分歧：有的依據(jù)審查范圍界定[11]；有的依據(jù)調(diào)查權(quán)限界定[12]；還有的依據(jù)審查權(quán)限是否涉及不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)原因。有論者對(duì)理論界就實(shí)質(zhì)審查與形式審查的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，認(rèn)為主要有三個(gè)角度的理解。

一是材料真實(shí)說(shuō)。認(rèn)為所謂實(shí)質(zhì)審查并非審查登記背后的法律關(guān)系的效力，而是審查申請(qǐng)材料的真實(shí)性，形式審查則無(wú)此嚴(yán)格要求。二是法律關(guān)系說(shuō)。認(rèn)為實(shí)質(zhì)審查與形式審查區(qū)別的關(guān)鍵在于，登記機(jī)構(gòu)是否審查申請(qǐng)材料的證明力和實(shí)體法律關(guān)系的一致性，至于其齊全和真實(shí)當(dāng)然屬于審查范圍。三是法律關(guān)系和材料真實(shí)兼具說(shuō)。認(rèn)為實(shí)質(zhì)審查既要審查權(quán)利變動(dòng)的原因是否與事實(shí)相符，又要審查申請(qǐng)材料的真實(shí)性，這種觀點(diǎn)概括了法律關(guān)系說(shuō)和材料真實(shí)說(shuō)。例如因房屋買(mǎi)賣(mài)所致的轉(zhuǎn)移登記，登記機(jī)構(gòu)既要審查申請(qǐng)材料是否齊備、真實(shí)，也要審查買(mǎi)賣(mài)雙方的意思表示是否真實(shí)、內(nèi)容是否合法。

就實(shí)質(zhì)審查而言，上述三種觀點(diǎn)所確定的審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上對(duì)于登記機(jī)構(gòu)的要求來(lái)說(shuō)有較低、居中和較高的區(qū)別[13]。筆者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)審查與形式審查都涉及登記原因或基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，二者區(qū)分的關(guān)鍵在于是否審查引發(fā)登記的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系并對(duì)其效力作出判斷，判斷基礎(chǔ)法律關(guān)系有效性的為實(shí)質(zhì)審查，不予判斷的則應(yīng)歸為形式審查。

3 中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記審查模式的應(yīng)然和實(shí)然

不動(dòng)產(chǎn)登記審查模式基于特定國(guó)情和語(yǔ)境形成，對(duì)其討論也需從應(yīng)然和實(shí)然兩個(gè)層面展開(kāi)。

3.1 從應(yīng)然層面看中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記審查模式

比較實(shí)質(zhì)審查與形式審查這兩種模式，發(fā)現(xiàn)各有其優(yōu)缺點(diǎn)：前者有利于減少登記錯(cuò)誤、提高登記公信力，但相對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)交易日益頻繁之情形，審查任務(wù)異常艱巨，勢(shì)必影響登記效率；后者最大的優(yōu)點(diǎn)就是效率高，但缺點(diǎn)是公信力較弱。就法律責(zé)任而言，登記機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)審查的責(zé)任大，出現(xiàn)錯(cuò)誤并造成損害的，須因過(guò)錯(cuò)承擔(dān)賠償責(zé)任；而在形式審查中，除故意或重大過(guò)失外，不承擔(dān)損害賠償責(zé)任。贊同實(shí)質(zhì)審查的觀點(diǎn)中，避免錯(cuò)誤登記是重要理由；贊同形式審查的觀點(diǎn)中，有沒(méi)有能力做到是重要考量因素。

從應(yīng)然層面看，將中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式與西方國(guó)家相比較，大體上相當(dāng)于瑞士所采用的債權(quán)形式主義，結(jié)合登記而言可謂是登記生效主義。雖然中國(guó)在部分不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類(lèi)型上（如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)等）采取了意思主義或登記對(duì)抗主義，但只是遷就于當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地確權(quán)登記實(shí)際的權(quán)宜之計(jì)，登記生效主義才是立法者真正屬意的方向。與此相適應(yīng)，審查模式選擇上偏向于實(shí)質(zhì)審查，登記機(jī)構(gòu)需調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容較多，對(duì)真實(shí)性和準(zhǔn)確性有著較高的要求，以保證登記公信力?？疾臁段餀?quán)法》第12條，要對(duì)提交的材料真實(shí)合法性進(jìn)行審查。進(jìn)入統(tǒng)一登記時(shí)代以來(lái)，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》《實(shí)施細(xì)則》）所確立的登記機(jī)構(gòu)職責(zé)主要是對(duì)登記內(nèi)容和申請(qǐng)內(nèi)容一致性的審查，并得到《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法〉若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬罚ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法司法解釋?zhuān)ㄒ唬返恼J(rèn)同，《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《操作規(guī)范》）更是確立了貌似實(shí)質(zhì)審查的模式，體現(xiàn)出對(duì)登記結(jié)果準(zhǔn)確性和客觀性的嚴(yán)格要求。

3.2 從實(shí)然層面看中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記審查模式

從實(shí)然層面看，實(shí)質(zhì)審查所伴隨的高成本、低效率的弊端不容忽視，昂貴的或者遲來(lái)的正義在一定程度上等于不正義。中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中，存在諸多影響審查職責(zé)劃定的現(xiàn)實(shí)因素；實(shí)質(zhì)審查效率較低，對(duì)從事登記工作的人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求高，而且需要付出高昂的登記成本，同時(shí)登記機(jī)構(gòu)還要承擔(dān)更為嚴(yán)苛的責(zé)任，目前中國(guó)還不具備現(xiàn)實(shí)條件。

一是登記人員問(wèn)題。隨著社會(huì)公眾對(duì)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的不斷重視，交易日漸頻繁、市場(chǎng)日益活躍、權(quán)利變動(dòng)頻仍，登記工作量大幅增加，登記工作人員在量上顯得相對(duì)不足，在質(zhì)上尚未做到專(zhuān)業(yè)化，不具備像法官審理民事案件的業(yè)務(wù)水平和能力。二是審查難度問(wèn)題。目前相關(guān)部門(mén)之間的信息未能完全實(shí)現(xiàn)互通共享，登記機(jī)構(gòu)也缺乏有效甄別手段，要應(yīng)對(duì)層出不窮的利用虛假材料騙取登記等難題，已是不堪重負(fù)。實(shí)踐中，存在林林總總的造假現(xiàn)象，工作人員在審查時(shí)難以有效辨別。三是登記成本問(wèn)題。如果采取嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查，勢(shì)必大幅增加登記成本，而這與國(guó)家推進(jìn)減稅降費(fèi)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等形勢(shì)相違背；并且，由于登記收費(fèi)政策和標(biāo)準(zhǔn)與地方財(cái)政預(yù)算密切相關(guān)，一些只能做到“吃飯財(cái)政”的地方，實(shí)質(zhì)審查增加的登記成本難以承受。四是社會(huì)認(rèn)知問(wèn)題。中國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)整體信用度相對(duì)較低，公眾普遍認(rèn)可政府登記權(quán)利的法律效力，而實(shí)質(zhì)審查則有利于增強(qiáng)登記公信力。

因此，登記機(jī)構(gòu)必須利用現(xiàn)有條件，作出最大努力，最大限度實(shí)現(xiàn)登記簿所記載內(nèi)容與不動(dòng)產(chǎn)真實(shí)權(quán)利保持一致，這才是登記工作取得群眾信任和實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展的根本[14]。站在務(wù)實(shí)角度看，中國(guó)登記實(shí)踐的確存在大量問(wèn)題，提高登記準(zhǔn)確性、增強(qiáng)登記公信力確屬登記制度運(yùn)行的首要任務(wù)，但并不意味著必然采取實(shí)質(zhì)審查模式，現(xiàn)實(shí)的做法則是兼顧安全與效率價(jià)值，通過(guò)一系列措施使登記機(jī)構(gòu)僅承擔(dān)相當(dāng)于或略高于形式審查的工作量。德國(guó)、瑞士以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)將一定的責(zé)任分流或轉(zhuǎn)嫁，最終導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)事實(shí)上承擔(dān)的審查職責(zé)相對(duì)較輕或者說(shuō)采取了形式審查模式，這對(duì)中國(guó)有著重要的借鑒意義。

3.3 利弊權(quán)衡下的不動(dòng)產(chǎn)登記審查模式選擇

如前所述，筆者贊同以法律關(guān)系說(shuō)作為區(qū)分實(shí)質(zhì)審查和形式審查的標(biāo)準(zhǔn)，形式審查可以界定為“登記機(jī)構(gòu)圍繞登記材料的完整性、關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性和合法性進(jìn)行審查，但不就登記基礎(chǔ)法律關(guān)系進(jìn)行審查的審查方式”。就《物權(quán)法》第12條及相關(guān)規(guī)定看，中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的審查模式雖然比較接近于實(shí)質(zhì)審查，但畢竟還不是針對(duì)登記基礎(chǔ)民事法律關(guān)系作出法律判斷，在審查模式選擇上還是偏向于形式審查。

一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記作為行政確認(rèn)行為，需要及于作為登記基礎(chǔ)的民事法律關(guān)系，主要看其是否實(shí)際存在，但無(wú)權(quán)對(duì)其合法與否作出價(jià)值層面的合法性判斷（當(dāng)然依據(jù)普通人的法律常識(shí)即可明顯看出不合法的除外）；詢(xún)問(wèn)、實(shí)地查看等只是對(duì)于登記真實(shí)性的要求和強(qiáng)調(diào)，而并非對(duì)作為登記基礎(chǔ)的民事法律關(guān)系進(jìn)行價(jià)值判斷，從而不符合前述實(shí)質(zhì)審查的標(biāo)準(zhǔn)和要求。另一方面，暫且不論登記機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確的實(shí)施實(shí)質(zhì)審查的法定職責(zé)，采取實(shí)質(zhì)審查需要更強(qiáng)的審查能力，以目前中國(guó)登記人員隊(duì)伍現(xiàn)狀尚無(wú)法做到，且還將導(dǎo)致更高的交易成本和更低的效率，與深化“放管服”改革所強(qiáng)調(diào)的更高效率、更低成本的形勢(shì)相違背。

因此，中國(guó)登記機(jī)構(gòu)所采審查模式實(shí)際還是形式審查，但通過(guò)特定制度安排對(duì)登記真實(shí)性有了更高要求。并且，中國(guó)的形式審查并非完全不及于基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，只是限定在形式審查內(nèi)而不作法律層面的價(jià)值判斷，否則就是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的登記機(jī)構(gòu)對(duì)司法機(jī)關(guān)性質(zhì)的法院職能職責(zé)的“僭越”，不具正當(dāng)性。統(tǒng)一登記后不動(dòng)產(chǎn)登記糾紛并未大量增加，也表明登記機(jī)構(gòu)與其遮遮掩掩地實(shí)行形式審查，還不如大大方方地表明不應(yīng)也無(wú)能力進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

4 不動(dòng)產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)之確立

中國(guó)《物權(quán)法》第12條規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)職責(zé)，《暫行條例》《實(shí)施細(xì)則》《操作規(guī)范》等亦著重從審查職責(zé)作出規(guī)定，并未提及審查模式；實(shí)際上，更重要的也是哪些情況應(yīng)予登記或者不應(yīng)登記，即審查職責(zé)之所在，既包括職權(quán)，也涵蓋責(zé)任。然而，審查標(biāo)準(zhǔn)與審查模式特別是登記機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)密切關(guān)聯(lián)，理論關(guān)注、實(shí)踐急需卻也始終討論不清。

4.1 基于審查職責(zé)的履職盡責(zé)、合理審慎的審查標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《物權(quán)法》第12條，從可詢(xún)問(wèn)申請(qǐng)人來(lái)看，說(shuō)明登記機(jī)構(gòu)為了盡量保證登記內(nèi)容的真實(shí)性，可以通過(guò)此種方式深入了解不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的實(shí)際狀況；從必要時(shí)可實(shí)地查看不動(dòng)產(chǎn)來(lái)看，表明登記機(jī)構(gòu)具有一定程度的調(diào)查職權(quán)。該規(guī)定只要求登記機(jī)構(gòu)合理審慎地履行審查職責(zé)，盡可能保證登記簿如實(shí)、及時(shí)記載不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，避免登記錯(cuò)誤。這是因?yàn)椋蟮怯洐C(jī)構(gòu)保證不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)絕對(duì)真實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，特別是在當(dāng)前行政管理體制和登記機(jī)構(gòu)職權(quán)設(shè)置背景下更不可能實(shí)現(xiàn)；并且，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記作為中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的重要考核內(nèi)容，便民利民、提速增效的要求尤為突出，糾結(jié)于登記真實(shí)性必然影響登記效率。但是，如果完全放任登記機(jī)構(gòu)只進(jìn)行簡(jiǎn)單審查，登記的準(zhǔn)確性、權(quán)威性、公信力和權(quán)利人利益也將無(wú)從保障，那種單獨(dú)把審查職責(zé)定位于實(shí)質(zhì)審查或者形式審查都不科學(xué)，較妥當(dāng)?shù)膭t應(yīng)在實(shí)現(xiàn)高效登記的同時(shí)保證登記結(jié)果與真實(shí)權(quán)利間的高度蓋然性。當(dāng)前，迫切需要確立依法合理且相對(duì)可行的不動(dòng)產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)通過(guò)《物權(quán)法》第12條以及《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》和《最高人民法院辦公廳對(duì)〈關(guān)于統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的函〉意見(jiàn)的復(fù)函》有關(guān)規(guī)定，基本確立了登記機(jī)構(gòu)的審查標(biāo)準(zhǔn)，筆者將其概括為“履職盡責(zé)、合理審慎”：履職盡責(zé)反映了登記機(jī)構(gòu)行使公權(quán)力的范圍及其限度，合理審慎則反映了對(duì)登記機(jī)構(gòu)主客觀兩方面的規(guī)范要求。與此相適應(yīng)，《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于辦理不動(dòng)產(chǎn)登記類(lèi)行政復(fù)議案件有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知（試行）》也規(guī)定，國(guó)土資源主管部門(mén)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理相關(guān)案件時(shí)，登記機(jī)構(gòu)是否盡到審查責(zé)任，應(yīng)當(dāng)適用合理審慎的審查標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為是否承擔(dān)賠償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。在相關(guān)行政復(fù)議案件審查中，復(fù)議機(jī)關(guān)主要是看登記機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)材料的審查是否盡到了合理審慎的審查義務(wù)；如其不然，復(fù)議機(jī)關(guān)就可能對(duì)登記行為作出予以撤銷(xiāo)或者確認(rèn)違法的決定。

在“履職盡責(zé)、合理審慎”這一審查標(biāo)準(zhǔn)中，“履職盡責(zé)”比較宏觀，“合理審慎”顯得抽象，還需作進(jìn)一步解析。所謂合理審慎，是指在登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)、能力和經(jīng)驗(yàn)所及的范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)申請(qǐng)材料進(jìn)行謹(jǐn)慎審查，以最大程度地保證登記真實(shí)性?？傮w來(lái)看，登記機(jī)構(gòu)在進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)當(dāng)負(fù)有“合理審慎義務(wù)”，即必須就登記申請(qǐng)材料認(rèn)真仔細(xì)地加以審查核對(duì)，只有在申請(qǐng)材料無(wú)瑕疵時(shí)才可予以登記。如果當(dāng)事人申請(qǐng)材料存在瑕疵，如缺少必備證明材料、合同文本存在更改痕跡等，登記機(jī)構(gòu)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)能夠發(fā)現(xiàn)并有權(quán)不予登記，在此情形仍予登記的，需承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。特別是對(duì)與登記機(jī)構(gòu)職責(zé)密切相關(guān)的申請(qǐng)材料，如規(guī)范的申請(qǐng)書(shū)文本、權(quán)利證書(shū)和登記證明等的真實(shí)性和合法性，必須謹(jǐn)慎注意并作出合理判斷，至于背后的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系只可能限于形式審查，對(duì)基礎(chǔ)法律關(guān)系有效與否應(yīng)由民事司法途徑解決。

從這個(gè)角度看，民法理論中特別是侵權(quán)責(zé)任領(lǐng)域的“注意義務(wù)”理論顯得極具說(shuō)服力[15]。不動(dòng)產(chǎn)登記涉及諸多法律關(guān)系，在實(shí)施形式審查的同時(shí)，還應(yīng)盡到普通人注意義務(wù)、如同處理自己事務(wù)的注意義務(wù)、專(zhuān)家注意義務(wù)，特別是其中的專(zhuān)家注意義務(wù)涉及對(duì)基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的真實(shí)性審查，但并非對(duì)其作出合法性判斷，不能因此認(rèn)為屬于實(shí)質(zhì)審查范疇。以房產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)合同為例，當(dāng)事人意思表示是否真實(shí)、合同是否有效涉及實(shí)體民事法律關(guān)系，登記機(jī)構(gòu)原則上不予審查。但是，登記機(jī)構(gòu)還是要對(duì)合同內(nèi)容的完整性作基本的審查和判斷，合同成其為合同的必要條款如當(dāng)事人條款、標(biāo)的物條款、價(jià)金條款等必須存在且清楚，否則應(yīng)要求申請(qǐng)人予以補(bǔ)正；合同上簽字的真?zhèn)我话憧刹挥鑼彶?，是否與登記申請(qǐng)書(shū)上簽字一致則應(yīng)予審查?？梢哉f(shuō)，在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)誠(chéng)信體制建設(shè)尚不健全的情形下，明確登記機(jī)構(gòu)采用履職盡責(zé)、合理審慎的審查標(biāo)準(zhǔn)并履行必要的注意義務(wù)十分重要。

4.2 不同層面的注意義務(wù)

登記審查是否盡到注意義務(wù)一般需結(jié)合實(shí)際，根據(jù)不同申請(qǐng)材料的可辨別性以及登記機(jī)構(gòu)的能力進(jìn)行判定。注意義務(wù)與審查職責(zé)相關(guān)聯(lián)，關(guān)鍵是看登記機(jī)構(gòu)是否盡到審查職責(zé)。

第一，與登記機(jī)構(gòu)履職關(guān)聯(lián)密切的，登記機(jī)構(gòu)宜負(fù)有“專(zhuān)家注意義務(wù)”。由登記機(jī)構(gòu)制作發(fā)放的材料，如不動(dòng)產(chǎn)登記簿、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)、登記證明以及合法有效的國(guó)有土地使用證、林權(quán)證、房屋所有權(quán)證等，登記機(jī)構(gòu)當(dāng)然應(yīng)負(fù)“專(zhuān)家注意義務(wù)”。與此類(lèi)似，由于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查是登記機(jī)構(gòu)予以登記或不予登記的基礎(chǔ)前提，與登記職責(zé)行使較為密切，并且登記機(jī)構(gòu)往往掌握完整的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍原始資料，對(duì)于權(quán)籍調(diào)查最終成果的認(rèn)定和使用，登記機(jī)構(gòu)亦宜負(fù)“專(zhuān)家注意義務(wù)”，即應(yīng)當(dāng)逐一與原始檔案進(jìn)行比對(duì)查實(shí)。

第二，與登記機(jī)構(gòu)履職相關(guān)，且登記機(jī)構(gòu)具有審查便利的，登記機(jī)構(gòu)宜負(fù)有“如同處理自己事務(wù)的注意義務(wù)”。有些申請(qǐng)材料雖然不屬于登記機(jī)構(gòu)制作，但通過(guò)部門(mén)間信息共享等方式可以獲得，也能夠進(jìn)行相對(duì)準(zhǔn)確的判斷，登記機(jī)構(gòu)在審查此類(lèi)材料時(shí)，應(yīng)如同為自己申請(qǐng)辦理登記所持責(zé)任心一樣，積極主動(dòng)與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，進(jìn)而核實(shí)此類(lèi)材料的真實(shí)性。隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息平臺(tái)建設(shè)的逐步推進(jìn)，相關(guān)部門(mén)的信息和登記信息間的互通共享機(jī)制將會(huì)不斷完善，對(duì)此類(lèi)材料真實(shí)性的審查也將會(huì)變得更為便捷。

第三，登記機(jī)構(gòu)履職需要涉及，但不具有審查真?zhèn)蔚谋憷蛢?yōu)勢(shì)的，登記機(jī)構(gòu)宜負(fù)有“一般人的注意義務(wù)”。對(duì)于有些不屬于登記機(jī)構(gòu)制作的申請(qǐng)材料，如居民身份證、結(jié)婚證、夫妻財(cái)產(chǎn)約定的合同、委托書(shū)或公證文書(shū)的真?zhèn)蔚?，登記機(jī)構(gòu)沒(méi)有超出一般人的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技能，不應(yīng)要求其具備特殊的鑒別能力，登記機(jī)構(gòu)只是負(fù)形式審查義務(wù)。比如對(duì)于偽造身份證的識(shí)別，只要登記機(jī)構(gòu)利用自身所有工作條件，進(jìn)行了認(rèn)真核實(shí)、查驗(yàn)，即使仍沒(méi)有成功識(shí)別也不應(yīng)由其承擔(dān)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任。但是，如果根據(jù)一般生活經(jīng)驗(yàn)既能辨別真?zhèn)?，如身份證照片明顯與本人不符、法律文書(shū)的印章明顯屬偽造，而登記工作人員居然未能識(shí)別，則應(yīng)視為沒(méi)有盡到義務(wù)。

根據(jù)上述三類(lèi)情況確定不同的注意義務(wù)，對(duì)于登記機(jī)構(gòu)“履職盡責(zé)”應(yīng)把握的權(quán)力行使界限不再模糊，“合理審慎”的規(guī)范要求也不流于“自由心證”。特別要指出的是，對(duì)于登記機(jī)構(gòu)注意義務(wù)的討論十分重要，因?yàn)楫?dāng)出現(xiàn)登記錯(cuò)誤特別是登記機(jī)構(gòu)和申請(qǐng)人發(fā)生混合過(guò)錯(cuò)，將直接牽涉到登記機(jī)構(gòu)在登記賠償中的責(zé)任認(rèn)定，如果登記機(jī)構(gòu)盡到相應(yīng)注意義務(wù)，則登記機(jī)構(gòu)應(yīng)予免責(zé)，如果登記機(jī)構(gòu)未盡到相應(yīng)注意義務(wù)甚至與申請(qǐng)人竄通，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況承擔(dān)或基于過(guò)失或基于故意的賠償責(zé)任。

5 結(jié)語(yǔ)：兼談構(gòu)建三個(gè)層面的不動(dòng)產(chǎn)登記審查體系

綜合以上可見(jiàn)，如果非要在形式審查和實(shí)質(zhì)審查的范疇下對(duì)登記模式作出界定，中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記所選擇的是“形式審查+注意義務(wù)”的審查模式；相應(yīng)地，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)確立“履職盡責(zé)、合理審慎”的審查標(biāo)準(zhǔn)，履職盡責(zé)是登記機(jī)構(gòu)的本職追求，合理審慎則是對(duì)注意義務(wù)的細(xì)化要求。由于審查模式屬于民法學(xué)問(wèn)題，不需要在立法層面作出具體回應(yīng)，而審查標(biāo)準(zhǔn)屬于民法問(wèn)題，在立法上予以明確則裨益于實(shí)踐操作，有必要將其納入中國(guó)民事立法進(jìn)行規(guī)范。為此，建議在中國(guó)《民法典物權(quán)編》“第二章 物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”的“第一節(jié) 不動(dòng)產(chǎn)登記”中，與原《物權(quán)法》第12條（登記機(jī)構(gòu)職責(zé)）相結(jié)合，專(zhuān)門(mén)增加規(guī)定第一款，具體內(nèi)容為“登記機(jī)構(gòu)在實(shí)施審查時(shí)應(yīng)當(dāng)依法履職盡責(zé)，并負(fù)有合理審慎的注意義務(wù)”；待中國(guó)制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》以及出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)時(shí)，再對(duì)該條文作進(jìn)一步細(xì)化的解釋性規(guī)定，從而將不同層面的注意義務(wù)通過(guò)具體規(guī)定加以固化。

從比較法角度看，雖然登記對(duì)抗主義與登記生效主義區(qū)別明顯，但審查模式并非截然不同。如法國(guó)采用登記對(duì)抗主義和形式審查；德國(guó)采用登記生效主義，本應(yīng)接近于實(shí)質(zhì)審查，但通過(guò)采取一系列措施，登記機(jī)構(gòu)主要審查登記同意和書(shū)面材料，基本等同于形式審查；瑞士亦采登記生效主義，原來(lái)也要對(duì)債權(quán)合同進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，但在引入法定公證后，對(duì)合同的審查僅限于是否履行公證形式而不審查合同內(nèi)容，實(shí)際上也相當(dāng)于形式審查。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)交易一般先后簽署私契和公契兩份契約，前者為債權(quán)契約，后者為物權(quán)契約，登記機(jī)構(gòu)只審查公契，私契不予審查，登記機(jī)構(gòu)的審查負(fù)擔(dān)得以大大減輕?？梢哉f(shuō)，當(dāng)世界各國(guó)和地區(qū)通過(guò)采用法律規(guī)定的替代、簡(jiǎn)約和責(zé)任分流的方式，形式審查與實(shí)質(zhì)審查這兩種模式已經(jīng)不再顯得那么涇渭分明。

為了使不動(dòng)產(chǎn)登記兼顧審查的準(zhǔn)確與高效，其路徑其實(shí)不必完全依賴(lài)于登記機(jī)構(gòu)審查，因而使得審查體系構(gòu)建成為必要。筆者認(rèn)為，圍繞登記公信力可以從三個(gè)層面構(gòu)建登記審查體系：一是微觀的審查體系，僅指代登記機(jī)構(gòu)的審查，包括收件受理階段和審核登簿階段的登記審查；二是中觀的審查體系，以登記機(jī)構(gòu)的審查為核心，輔之以政府部門(mén)間信息共享、登記代理和公證等前置審查來(lái)實(shí)現(xiàn)的登記審查；三是宏觀的登記審查體系，在前述中觀審查的基礎(chǔ)上，再加上法院從司法層面終局性的最為深入和全面的審查。事實(shí)上，只要在微觀或中觀或宏觀層面實(shí)行了一定程度的實(shí)質(zhì)性審查，登記權(quán)利與真實(shí)權(quán)利之間的一致性就具有高度蓋然性，則登記公信力基本上能夠有效體現(xiàn)，因而并不必強(qiáng)求登記機(jī)構(gòu)在微觀層面實(shí)施實(shí)質(zhì)性審查。實(shí)踐中，登記錯(cuò)誤特別是登記審查錯(cuò)誤確實(shí)客觀存在，但隨著登記審查中科學(xué)技術(shù)手段的大量采用，并不是一個(gè)高概率的事件，而如果針對(duì)并非高概率發(fā)生的登記審查錯(cuò)誤的情形，大張旗鼓地實(shí)施高成本的實(shí)質(zhì)審查似乎也顯得不那么理性。

況且，如果上述微觀、中觀兩個(gè)層面采取了一定的實(shí)質(zhì)性審查后，甚或極端地并未采取任何實(shí)質(zhì)性審查措施，非基于登記機(jī)構(gòu)過(guò)錯(cuò)而致登記簿記載仍與真實(shí)權(quán)利不一致的，當(dāng)事人還可以根據(jù)《物權(quán)法司法解釋?zhuān)ㄒ唬返诙l“當(dāng)事人有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載與真實(shí)權(quán)利狀態(tài)不符、其為該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的真實(shí)權(quán)利人，請(qǐng)求確認(rèn)其享有物權(quán)的，應(yīng)予支持”的規(guī)定，對(duì)其認(rèn)為享有真實(shí)權(quán)利的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，申請(qǐng)法院提出確認(rèn)權(quán)利歸屬的民事訴訟。在民事訴訟中，法律真實(shí)與客觀真實(shí)之間存在辯證關(guān)系，通過(guò)不同層面審查體系的有效運(yùn)行，特別是還有法院的終局性審查作保障，登記權(quán)利和真實(shí)權(quán)利之間的一致性應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)，進(jìn)而保證不動(dòng)產(chǎn)交易安全和秩序。比如繼承登記問(wèn)題，有學(xué)者指出，其復(fù)雜性決定了需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，當(dāng)?shù)怯洐C(jī)構(gòu)的職責(zé)被細(xì)化為形式審查之后，使得這一法律難題在某種程度上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變[16]。因此，站在審查體系視角下，當(dāng)中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記選擇“形式審查+注意義務(wù)”的審查模式，登記機(jī)構(gòu)確立“履職盡責(zé)、合理審慎”的審查標(biāo)準(zhǔn)，就其施行效果而言，既保證了登記效率，又不影響登記公信力，可謂是一個(gè)很好地兼顧安全和效率價(jià)值的解決方案。