新形勢(shì)下海事危防監(jiān)管法律適用問(wèn)題及建議

劉燕起+楊彬+呂為超

【摘 要】 為提高新形勢(shì)下海事危防監(jiān)管水平，結(jié)合法律法規(guī)變化，以防污染監(jiān)管法律適用分析方式探討船舶防污染監(jiān)管業(yè)務(wù)，討論危險(xiǎn)貨物及易流態(tài)貨物監(jiān)管問(wèn)題，并提出以下建議：法制部門(mén)做好法律法規(guī)及配套文件的及時(shí)更新完善，構(gòu)建完備高效的海事危防監(jiān)管法律保障體系；基層海事執(zhí)法部門(mén)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作思路，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；一線(xiàn)海事執(zhí)法人員及時(shí)跟蹤公約和法律法規(guī)變化，切實(shí)做到依法行政。海事危防監(jiān)管作為海事部門(mén)的核心業(yè)務(wù)之一，涉及內(nèi)容眾多、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，只有做到上述幾點(diǎn)，才能適應(yīng)當(dāng)前海事危防監(jiān)管的新形勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】 防污染；海洋環(huán)境保護(hù)法；危險(xiǎn)貨物；行政處罰；海事監(jiān)管

0 引 言

海事危防監(jiān)管作為海事部門(mén)的核心業(yè)務(wù)之一，涉及內(nèi)容眾多、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，歷來(lái)是海事監(jiān)管工作的重中之重。隨著國(guó)家海洋管理體制改革、行政審批制度改革的不斷深入，以及海事法律法規(guī)體系的不斷完善，交通運(yùn)輸部對(duì)海事危防監(jiān)管的“根本大法”之一――《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》）進(jìn)行了修改，相應(yīng)的下位法律法規(guī)也正逐步修改并實(shí)施，海事危防監(jiān)管面臨新的形勢(shì)和新的要求。

近幾年，海事監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)變化非常快，尤其是在海事危防監(jiān)管方面更為明顯，這些變化給執(zhí)法人員提出了新的要求和新的挑戰(zhàn)。筆者結(jié)合船舶防污染監(jiān)管法律適用問(wèn)題和危險(xiǎn)貨物及易流態(tài)貨物監(jiān)管實(shí)際，探討新形勢(shì)下船舶的危防監(jiān)管。

1 船舶防污染監(jiān)管的法律適用

通常，船舶港內(nèi)作業(yè)涉及的污染物排放事項(xiàng)主要包括：舷外拷鏟、油漆作業(yè)或者使用焚燒爐；洗艙、清艙、驅(qū)氣及排放垃圾、生活污水、殘油、含油污水、含有毒有害物質(zhì)污水等污染物和壓載水；沖洗沾有污染物、有毒有害物質(zhì)的甲板；船舶水上拆解、打撈、修造及其他水上、水下船舶施工作業(yè)所產(chǎn)生的污染物；船舶供受油。壓載水排放是一項(xiàng)常見(jiàn)的船舶作業(yè)，筆者以壓載水排放海事監(jiān)管為例來(lái)說(shuō)明在法律法規(guī)迅速變化的背景下，此類(lèi)作業(yè)在海事監(jiān)管中需要關(guān)注的地方。

1.1 《海洋環(huán)境保護(hù)法》2016年修改前監(jiān)管

在海事監(jiān)管實(shí)踐中，一些地方海事部門(mén)對(duì)某些船舶在未向海事部門(mén)申報(bào)的情況下就在港內(nèi)實(shí)施壓載水排放作業(yè)行為進(jìn)行過(guò)處罰，認(rèn)為其行為違反了當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第70條規(guī)定，并根據(jù)第74條“不按照規(guī)定申報(bào)，甚至拒報(bào)污染物排放有關(guān)事項(xiàng)的，處二萬(wàn)元以下的罰款”進(jìn)行行政處罰?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》未對(duì)污染物的概念作詳細(xì)闡述，壓載水是否屬于《海洋環(huán)境保護(hù)法》的“污染物”是目前爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。船舶壓載水可能會(huì)造成海洋生態(tài)損害，但筆者認(rèn)為這并不是證明其屬于“污染物”的充足理由，原因在于：（1）當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中并未明確“污染物”概念，而第62條“任何船舶及相關(guān)作業(yè)不得違反本法規(guī)定向海洋排放污染物、廢棄物、壓載水、船舶垃圾及其他有害物質(zhì)”的規(guī)定將污染物與壓載水進(jìn)行了一定的區(qū)分；（2）當(dāng)時(shí)《海事行政許可條件規(guī)定》規(guī)定的壓載水排放審批關(guān)注的重點(diǎn)是壓載水是否來(lái)自疫區(qū)，在海事監(jiān)管實(shí)踐中，絕大部分船舶并非來(lái)自疫區(qū)，尤其是對(duì)于內(nèi)貿(mào)船舶來(lái)說(shuō)，其清潔壓載水的危害性有限，從生活經(jīng)驗(yàn)和立法目的上看，將其劃為“污染物”未有充足的說(shuō)服力。由此，筆者認(rèn)為依據(jù)當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第70條、第74條對(duì)船舶擅自排放壓載水進(jìn)行行政處罰有值得商榷的地方。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的爭(zhēng)議，一方面是因?yàn)楹Ｊ路煞ㄒ?guī)體系建設(shè)不完善，另一方面是因?yàn)椴糠趾Ｊ聢?zhí)法人員存在“以罰代管”的思想，工作方法過(guò)于簡(jiǎn)單。

2015年7月1日，修改后的《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海事行政處罰規(guī)定》）第59條“船舶不按照規(guī)定在港區(qū)水域內(nèi)洗艙、清艙、驅(qū)氣、舷外拷鏟及油漆作業(yè)或者排放壓載水的，由海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶所有人或者經(jīng)營(yíng)人予以警告，或者處以元以上1萬(wàn)元以下罰款”，進(jìn)一步明確了對(duì)不按照規(guī)定排放壓載水等行為的處罰。因此，一些海事部門(mén)根據(jù)此條規(guī)定對(duì)船舶未向海事部門(mén)申報(bào)擅自排放壓載水的行為進(jìn)行行政處罰，筆者認(rèn)為這種做法是符合法律法規(guī)要求的。

1.2 《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改后至《污染防治規(guī)定》修改前監(jiān)管

2016年修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》取消了原法第70條規(guī)定的5項(xiàng)有關(guān)船舶作業(yè)活動(dòng)的審批，僅保留了散裝液體污染物、危害性貨物過(guò)駁作業(yè)的審批。雖然《中華人民共和國(guó)船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《污染防治規(guī)定》）中的有關(guān)“排放壓載水應(yīng)取得海事管理機(jī)構(gòu)許可”條款直到2017年5月23日才進(jìn)行修改，但上述規(guī)定在法律意義層面上已于2016年11月7日失去法律效力?！缎姓S可法》規(guī)定規(guī)章不可以設(shè)定許可，《污染防治規(guī)定》在法律層級(jí)方面屬于規(guī)章，因而在海事監(jiān)管中不應(yīng)引用該規(guī)章的上述規(guī)定。隨著上位法《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)相關(guān)許可的取消，在新的配套法律文件出臺(tái)前，船舶排放壓載水監(jiān)管存在一定的空白期。

1.3 當(dāng)前監(jiān)管

2017年5月23日，下位法《污染防治規(guī)定》有了新的變化，將第9條規(guī)定的“港內(nèi)排放垃圾、生活污水、殘油、含油污水、含有毒有害物質(zhì)污水等污染物以及壓載水等眾多常見(jiàn)的港內(nèi)防污染相關(guān)作業(yè)”審批制改為報(bào)告制。

第52條規(guī)定“違反本規(guī)定第9條規(guī)定，船舶未按照規(guī)定將有關(guān)情況向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的，由海事管理機(jī)構(gòu)予以警告；情節(jié)嚴(yán)重的，處2萬(wàn)元以下的罰款?！庇纱耍芭欧艍狠d水等常見(jiàn)的防污染相關(guān)作業(yè)的監(jiān)管不再有爭(zhēng)議。

1.4 對(duì)海事執(zhí)法的啟示

港內(nèi)防污染作業(yè)監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)定的分析給海事執(zhí)法工作帶來(lái)如下啟示：（1）海事執(zhí)法人員在處理違法行為時(shí)，應(yīng)結(jié)合立法目的和監(jiān)管實(shí)際，慎重作出決定，杜絕“一罰了之”；（2）海事執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中應(yīng)適應(yīng)“輕審批，重事中事后監(jiān)管”的新要求，切實(shí)履職；（3）隨著國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的不斷調(diào)整，海事部門(mén)的執(zhí)法依據(jù)也在不斷變化，較高層級(jí)法律文件的調(diào)整落實(shí)到較低層級(jí)法律文件往往需要一定的時(shí)間，海事執(zhí)法人員應(yīng)緊跟法律變化，對(duì)執(zhí)法過(guò)程中使用的法律文件應(yīng)清楚其法律層級(jí)、上位法依據(jù)、法律效力，并正確使用。endprint

2 危險(xiǎn)貨物及易流態(tài)貨物監(jiān)管

2.1 監(jiān)管重點(diǎn)

危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)貨物、污染危害性貨物、易流態(tài)貨物的動(dòng)靜態(tài)監(jiān)管是海事危防業(yè)務(wù)的重點(diǎn)。海事部門(mén)在此類(lèi)貨物運(yùn)輸之前就已開(kāi)始執(zhí)行海事監(jiān)管工作，海事部門(mén)政務(wù)中心按照相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)際公約要求提前處理這類(lèi)貨物的申報(bào)或者備案。[1]海事執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)注重核查船員是否熟悉所載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的安全知識(shí)、操作規(guī)程，以及現(xiàn)場(chǎng)核查申報(bào)、備案手續(xù)。

2.2 船員監(jiān)管

人為因素是大部分事故發(fā)生的主要因素之一?！吨腥A人民共和國(guó)船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《危貨安全管理規(guī)定》）第29條規(guī)定：載運(yùn)危險(xiǎn)貨物船舶的船員，應(yīng)當(dāng)持有海事管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的適任證書(shū)和相應(yīng)的培訓(xùn)合格證，熟悉所在船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全知識(shí)和操作規(guī)程。第30條規(guī)定：載運(yùn)危險(xiǎn)貨物船舶的船員應(yīng)當(dāng)事先了解所運(yùn)危險(xiǎn)貨物的危險(xiǎn)性和危害性及安全預(yù)防措施，掌握安全載運(yùn)的相關(guān)知識(shí)。

《中華人民共和國(guó)海船船員培訓(xùn)合格證書(shū)簽發(fā)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《船員證書(shū)管理辦法》規(guī)定在油船、化學(xué)品船、液化氣船工作的船員應(yīng)持有相應(yīng)培訓(xùn)合格證書(shū)。一般在這類(lèi)船舶工作的船員都經(jīng)過(guò)相應(yīng)的培訓(xùn)，并取得相應(yīng)的證書(shū)，海事執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中應(yīng)側(cè)重對(duì)其實(shí)操能力的核查。

《船員證書(shū)管理辦法》對(duì)在載運(yùn)固體危險(xiǎn)或有害物質(zhì)的船上負(fù)責(zé)貨物作業(yè)的船員，僅要求可持有相應(yīng)的特殊培訓(xùn)合格證，并未作出強(qiáng)制規(guī)定。這就造成了絕大部分在載運(yùn)B組（具有化學(xué)危險(xiǎn)性的）散裝固體的散貨船工作和在裝載危險(xiǎn)化學(xué)品集裝箱的集裝箱船工作的船員，未持有相應(yīng)的特殊培訓(xùn)合格證書(shū)。在海事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中，應(yīng)全面核查責(zé)任船員對(duì)所運(yùn)危險(xiǎn)貨物的危險(xiǎn)性、危害性、安全預(yù)防措施及安全載運(yùn)相關(guān)知識(shí)的掌握情況。尤其是偶爾一個(gè)航次裝載一次B組散裝固體的散貨船，船員相關(guān)培訓(xùn)的缺失和思想的麻痹大意極易釀成事故，海事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員應(yīng)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核查督促他們掌握安全載運(yùn)的相關(guān)知識(shí)，杜絕事故發(fā)生。

2.3 申報(bào)管理和監(jiān)管要求

如果海事執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)船舶裝卸危險(xiǎn)貨物而未向海事部門(mén)進(jìn)行申報(bào)、備案或者違反相應(yīng)法律法規(guī)時(shí)，則應(yīng)依法給予行政處罰。[2]需要注意的是，法律法規(guī)對(duì)不同種類(lèi)的貨物有不同的監(jiān)管要求。

《污染防治規(guī)定》第24條：船舶載運(yùn)污染危害性貨物進(jìn)出港口，承運(yùn)人或者代理人應(yīng)當(dāng)在進(jìn)出港24小時(shí)前向海事管理機(jī)構(gòu)辦理船舶適載申報(bào)手續(xù)；貨物所有人或者代理人應(yīng)當(dāng)在船舶適載申報(bào)之前向海事管理機(jī)構(gòu)辦理貨物適運(yùn)申報(bào)手續(xù)。海事部門(mén)同意后，船舶方可進(jìn)出港口或者過(guò)境停留。未經(jīng)海事部門(mén)批準(zhǔn)擅自進(jìn)出港的依照第58條，對(duì)其承運(yùn)人、貨物所有人或者代理人處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款。

《危貨安全管理規(guī)定》第23條規(guī)定：船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口，或者在港口過(guò)境停留，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)出港口之前提前24小時(shí)向海事管理機(jī)構(gòu)辦理申報(bào)手續(xù)，經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，方可進(jìn)出港口。船舶進(jìn)出港口未按規(guī)定向海事部門(mén)申報(bào)的，貨物屬于危險(xiǎn)化學(xué)品的，依照《海事行政處罰規(guī)定》第40條對(duì)船舶所有人或者經(jīng)營(yíng)人處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款；貨物屬于危險(xiǎn)化學(xué)品以外的危險(xiǎn)貨物的，依照《海事行政處罰規(guī)定》第44條對(duì)船舶、設(shè)施所有人或者經(jīng)營(yíng)人處以300元以上1萬(wàn)元以下罰款；對(duì)船長(zhǎng)或者設(shè)施主要負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員處以200元以上1萬(wàn)元以下罰款，并扣留船員適任證書(shū)6～24個(gè)月。

《水路運(yùn)輸易流態(tài)化固體散裝貨物安全管理規(guī)定》第9條規(guī)定：船舶裝載易流態(tài)化固體散裝貨物前24小時(shí)，船舶或其代理人應(yīng)當(dāng)核對(duì)托運(yùn)人或其代理人提交的易流態(tài)化固體散裝貨物檢測(cè)報(bào)告、含水率檢測(cè)報(bào)告等相關(guān)單證和資料，確認(rèn)貨物適運(yùn)，并在船舶開(kāi)航前向海事部門(mén)報(bào)備。鑒于船舶載運(yùn)易流態(tài)化固體散裝貨物的高風(fēng)險(xiǎn)，2015年《海事行政處罰規(guī)定》新增加了對(duì)船上人員不按照規(guī)定載運(yùn)易流態(tài)化貨物以及不按照規(guī)定向海事管理機(jī)構(gòu)備案的行政處罰，強(qiáng)化了易流態(tài)化固體散裝貨物的監(jiān)管。

2.4 不同種類(lèi)貨物行政處罰的法律適用問(wèn)題

在行政處罰過(guò)程中，應(yīng)注意不同貨物類(lèi)別及法律適用。若一種貨品同時(shí)屬于多類(lèi)時(shí)，如散裝運(yùn)輸?shù)募妆酵瑫r(shí)屬于海運(yùn)污染危害性貨物、危險(xiǎn)貨物和危險(xiǎn)化學(xué)品，應(yīng)綜合考慮貨物主要危險(xiǎn)性、危害性、立法目的、義務(wù)履行人與處罰對(duì)象相一致等因素，合理選擇適用的法律條款，做到執(zhí)法過(guò)程合情、合理、合法。具體貨物所屬類(lèi)別，應(yīng)查閱《海運(yùn)污染危害性貨物名錄》《危險(xiǎn)貨物品名表》《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》等目錄及相關(guān)公約法規(guī)。此外，《常見(jiàn)海事違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》就不同貨類(lèi)的處罰金額計(jì)算作了詳細(xì)規(guī)定。

3 結(jié) 語(yǔ)

隨著后續(xù)《海上交通安全法》《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物和固體散裝貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》的修訂頒布及《壓載水公約》的生效，海事危防監(jiān)管法律法規(guī)將日益嚴(yán)格，建議：法制部門(mén)做好法律法規(guī)及配套文件的及時(shí)更新和完善，構(gòu)建完備高效的海事危防監(jiān)管法律保障體系；基層海事執(zhí)法部門(mén)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作思路，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；一線(xiàn)海事執(zhí)法人員及時(shí)關(guān)注國(guó)際公約和法律法規(guī)變化，切實(shí)做到依法行政。

參考文獻(xiàn)：

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