經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革四個維度的探討

●劉為民

2010年，中央編辦牽頭開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，2016年，《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》正式印發(fā)后，這項改革在全國范圍推開。2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確，借鑒經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點經(jīng)驗，適應(yīng)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點和便民服務(wù)需要，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其改革理念、改革方向、改革重點和改革趨勢等維度需要系統(tǒng)梳理和深入探討。

一、改革理念

理念是行動的先導(dǎo)。改革理念“差之毫厘”，改革實踐必然“謬以千里”。在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革中，我們要摒棄片面觀點，樹立基本判斷，實現(xiàn)理念轉(zhuǎn)變。

（一）片面觀點。有人對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革存在一些片面看法，這些認識偏差有可能造成淮橘為枳，成效不彰。當(dāng)前，消除誤解、凝聚共識至為重要。

1.經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革是“強鎮(zhèn)擴權(quán)”。有人認為，只要把縣級部分經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，就意味著完成改革。其實，擴權(quán)只是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革的一部分或者說開端，完整的改革不僅包括自上而下的賦權(quán)，還涵蓋經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)功能再定位、組織架構(gòu)再整合、權(quán)力流程再造、人力資源再配置、行政方式再創(chuàng)新，資源分配再調(diào)整等一系列復(fù)雜過程。

2.經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革是由機構(gòu)編制部門主導(dǎo)的“獨角戲”。由于各級編辦牽頭承擔(dān)推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革，有人認為這項改革是一個部門主導(dǎo)的“獨角戲”。實際上，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革不單是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)變動，還是一場為適應(yīng)發(fā)展所需、基層所盼、民心所向的縣、鎮(zhèn)兩級黨委政府聯(lián)動改革，涉及多個部門，是對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)黨政體制、運行機制進行的一次重大調(diào)整和功能重塑。

3.經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革必須“做加法”。改革中，自上而下賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)可能多達數(shù)百項縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，有人認為，鎮(zhèn)里權(quán)力增加、責(zé)任增大、任務(wù)加重，“做加法”理所當(dāng)然，這種片面認識必須糾正。改革是中央決策和民心所望，必須端正改革態(tài)度，改革本身就意味著“有增有減、有強有弱、有得有失”。

4.有地方認為，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革就是把先進地區(qū)的經(jīng)驗做法直接用在本地就行了。這是懶政、怠政心態(tài)在作祟。每個地區(qū)的發(fā)展程度、發(fā)展階段差異大。改革中，必須堅持問題導(dǎo)向，因應(yīng)實踐需求，精準施策，真正做到既落實中央改革要求，又能出自身特色。

（二）基本判斷。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革是基層經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度形成的必然趨勢，是市場經(jīng)濟對基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)生需求。

1.經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革是縣與鎮(zhèn)層級關(guān)系的一次重大調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的政府，歷來功能不健全，責(zé)大權(quán)小力微。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革以賦予權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能、重構(gòu)體制、優(yōu)化機制、再造流程等方式完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)等功能，解決縣與鎮(zhèn)層級間權(quán)責(zé)不對等、功能不協(xié)調(diào)、運行不順暢等問題，這是因應(yīng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展需要，對縣與鎮(zhèn)層級關(guān)系的重新定位和全方位調(diào)適。

2.經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革是推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極探索。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革包含行政審批制度改革、機構(gòu)改革、相對集中行政許可權(quán)改革、綜合行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革、機構(gòu)編制管理創(chuàng)新等，還可以擴展到縣鎮(zhèn)財政管理體制、要素資源分配制度、干部人事制度改革等領(lǐng)域。因而，它是以行政管理體制改革為牽引的系統(tǒng)集成改革。同時，它還著力打造既不同于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又有別于縣以上政府的行政運行新模式。

3.經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革必須“精細化作業(yè)”。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年積累的沉疴痼疾，各種矛盾與問題會不斷顯現(xiàn)。每一項改革任務(wù)幾乎都是全新的，需要改革組織者審慎兼顧并綜合考量上下左右的關(guān)系，精準把握改革時機和改革節(jié)奏，精細操作，有序推進。

（三）理念轉(zhuǎn)變。改革必須理念先行，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革亦如此。

1.權(quán)力下沉，重心下移?，F(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制架構(gòu)基本遵循農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯，即整體經(jīng)濟不甚發(fā)達，社會事務(wù)相對簡單，法律法規(guī)對行政層級的授權(quán)僅止于縣級政府及其部門，對縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政單元的管理與服務(wù)，則采用權(quán)力延伸、派駐機構(gòu)等形式予以解決，務(wù)求成本低廉。在市場經(jīng)濟時代，發(fā)展活力空前釋放，社會管理事務(wù)日益復(fù)雜，公共服務(wù)需求日漸迫切，沿用農(nóng)業(yè)時代的思維已無法有效解決市場經(jīng)濟時代的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)必須適當(dāng)突破，推動權(quán)力下沉、重心下移，使最貼近群眾和企業(yè)的最基層政府既能“看得見”，又能“管得著”。

2.民眾本位，用戶體驗。以前許多改革往往從改革操作者自身便利的角度想問題、定方案、配職能、設(shè)權(quán)力、建架構(gòu)，沒有或很少顧及改革對象的需求與感受。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革則是因應(yīng)時代需求，回應(yīng)民眾呼聲，對基層管理體制進行優(yōu)化創(chuàng)新，改革組織者不僅要有全局觀念，還要站在老百姓的角度搞改革，著重突出效果導(dǎo)向和基層群眾、企業(yè)的“用戶體驗”，通過改革增強基層發(fā)展活力，讓服務(wù)更有溫度。

3.流程再造，簡約高效。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革就是要從根本上改變“碎片化政府”的現(xiàn)狀，在基層實行機構(gòu)職能分類整合，行政流程再造，以簡約的整體性政府形式對外行使權(quán)力，將復(fù)雜的行政流程內(nèi)部消化，把方便留給萬戶千家。

4.整體聯(lián)動，系統(tǒng)優(yōu)化。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的改革過于強調(diào)以行政成本為核心，注重做鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制的減法，以及要素資源配置比例的加法，這種改革路徑可在一定程度或一定時期實現(xiàn)局部改良，但整體基層政權(quán)建設(shè)難有質(zhì)的躍升。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的改革路徑旨在通過功能完善、體制改造、機制優(yōu)化、流程再造等，實現(xiàn)系統(tǒng)集成式重構(gòu)，在不增加縣域執(zhí)政資源總量和行政成本、不改變行政隸屬關(guān)系的前提下提升基層行政生產(chǎn)力，提升民眾對基層政府的滿意度、認同感。

二、改革方向

改革必須有清晰而明確的方向。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革是新生事物，它力求重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制和運行模式，重理行政關(guān)系，優(yōu)化行政資源配置，提高行政生產(chǎn)力，推動基層經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)和生產(chǎn)生活形態(tài)等的轉(zhuǎn)型升級。

（一）打造簡約高效基層治理結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革的首要目標建議定位于打造一個“集中高效審批、強化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的基層治理結(jié)構(gòu)，努力實現(xiàn)組織架構(gòu)簡約化、流程再造最優(yōu)化、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新便利化、民生服務(wù)便捷化和政社互動有序化。

（二）培育鎮(zhèn)域經(jīng)濟增長極，助力鄉(xiāng)村振興。在縣域內(nèi)，以經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革為載體和契機，在縣委縣政府駐地鎮(zhèn)之外，再造一個經(jīng)濟發(fā)達、人口集聚、社會有序、服務(wù)優(yōu)良的縣域副中心，培育一個鎮(zhèn)域經(jīng)濟增長極，與縣委縣政府駐地鎮(zhèn)聯(lián)手呈線性發(fā)展，延伸輻射周邊區(qū)域，助力鄉(xiāng)村振興。

（三）推動新型城鎮(zhèn)化，彌合城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡。新型城鎮(zhèn)化客觀上需要以新型行政體制作為內(nèi)核，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)正是構(gòu)造這一內(nèi)核的基石。納入改革范圍的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)既是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，又是助推器。其改革方向必須有利于推動以人為本的新型城鎮(zhèn)化，有利于彌合城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

三、改革重點

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府作為政府的“神經(jīng)末梢”、最基層政府的典型代表和最貼近民眾的一線政府，從執(zhí)行環(huán)節(jié)入手，秉持簡約、高效、便捷的改革路徑取向，宜為當(dāng)前改革之重點。

（一）精準賦權(quán)一清單。賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)其部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，通常涵蓋城管、安監(jiān)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動社保、民政、農(nóng)業(yè)、住建、教育等領(lǐng)域，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實施主體，解決法律上的行政主體資格問題。在賦權(quán)中，要綜合考慮經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的實際需求與承接能力，經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，與縣委縣政府駐地鎮(zhèn)的地理距離，以及具體權(quán)限的系統(tǒng)配套等。同時，還要建立動態(tài)調(diào)整機制，對實際運行中無法有效承接的權(quán)限進行適時調(diào)整，做到對焦需求，精準賦權(quán)，一鎮(zhèn)一清單。

（二）資源統(tǒng)籌一主體。在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革中，一方面要遵循基層政權(quán)運行的實際，另一方面要加強鎮(zhèn)黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌配置行政資源。可整合原有的行政機構(gòu)和鎮(zhèn)屬“七站八所”等事業(yè)單位，設(shè)立總量控制在10個以內(nèi)、按功能歸類的職能機構(gòu)。事業(yè)單位職責(zé)要與相關(guān)職能機構(gòu)整合歸并，不實際運轉(zhuǎn)，條件具備可適時撤銷。鎮(zhèn)內(nèi)所有人員編制分類管理、統(tǒng)籌使用。如果鎮(zhèn)內(nèi)有開發(fā)園區(qū)，最好實行區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制，將開發(fā)園區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢與鎮(zhèn)黨委政府的社會管理、公共服務(wù)優(yōu)勢融合疊加。對于多鎮(zhèn)合并的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，鎮(zhèn)以下不設(shè)辦事處，減少層級，扁平化管理，提高行政效率。

（三）流程再造一架構(gòu)。遵循構(gòu)建“整體性政府”的基本理念，從群眾、企業(yè)和其他組織辦事便利、快捷的角度出發(fā)，整合優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)內(nèi)部管理服務(wù)鏈條，再造內(nèi)部行政流程，打造簡約高效的輸出界面，即便民服務(wù)中心和綜合行政執(zhí)法局兩大“前臺”，把其他職能機構(gòu)作為“后臺”，形成“前臺+后臺”的基層黨政組織架構(gòu)與運行機制。群眾、企業(yè)和其他組織只需要與“前臺”機構(gòu)打交道，“前臺”則按照標準化、陽光化的行政流程開展行政審批和公共服務(wù)，依法行使行政執(zhí)法權(quán)限，管理和服務(wù)對象無需像以往一樣多跑路、多找人，或者面對多頭多層執(zhí)法檢查等?！扒芭_+后臺”的架構(gòu)與機制，可以從根本上改變基層政府的建構(gòu)方式與運行模式，實現(xiàn)“將復(fù)雜內(nèi)部消化，把方便留給萬戶千家”的目的。與此同時，“后臺”為“前臺”服務(wù)，“前臺”直接為老百姓服務(wù)。

（四）審批服務(wù)一公章。以鎮(zhèn)便民服務(wù)中心為依托，改變縣以上政務(wù)服務(wù)心集中辦公的“收發(fā)室”或“菜市場”模式，打造鎮(zhèn)便民服務(wù)中心“一個機構(gòu)、一枚公章管審批”為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)版行政審批局，代表鎮(zhèn)政府直接受理并辦結(jié)所有賦予其承擔(dān)的行政審批和公共服務(wù)事項。整合駐鎮(zhèn)機構(gòu)審批服務(wù)事項，全部集中到便民服務(wù)中心辦理。在此基礎(chǔ)上，對便民服務(wù)中心內(nèi)部行政流程進行再造：一種方式是將賦予鎮(zhèn)政府的行政審批和公共服務(wù)事項進行分組，如投資建設(shè)組、市場準入組、民生服務(wù)組等，每一個組實行“一窗式”辦理；另一種方式是對賦予鎮(zhèn)政府的行政審批和公共服務(wù)事項進行標準化、系統(tǒng)化改造，把眾多業(yè)務(wù)窗口變?yōu)樯倭烤C合窗口，實行“一窗通辦”。為方便群眾辦事，可構(gòu)建“鎮(zhèn)便民服務(wù)中心+村（社區(qū)）便民服務(wù)室”的審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推行代辦制；制定清單，率先實行“網(wǎng)上辦、不見面”。

（五）綜合執(zhí)法一隊伍。以鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局為載體，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)實行“一支隊伍管執(zhí)法”，全面推行“雙隨機一公開”，著力解決基層多頭多層執(zhí)法、任性擾民執(zhí)法、基層執(zhí)法力量不足等現(xiàn)實問題。綜合行政執(zhí)法隊伍可按鎮(zhèn)域片區(qū)組建“全能型”執(zhí)法隊伍，或者按承擔(dān)行政執(zhí)法權(quán)限的類別組建執(zhí)法隊伍。在權(quán)力配置與運行上，堅持行政處罰權(quán)與相關(guān)的行政強制權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)“三位一體”。在行政執(zhí)法人員來源上，大部分由鎮(zhèn)里自行解決，小部分可自縣帶編劃轉(zhuǎn)到經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)；在人員構(gòu)成上，可采用具備綜合行政執(zhí)法資格人員+聘用人員的方式；在執(zhí)法規(guī)范上，必須做到執(zhí)法證件、執(zhí)法平臺、執(zhí)法專用章、法律文書、服裝標識等規(guī)范統(tǒng)一，切實依法行政、依法治理。

（六）智能高效一張網(wǎng)。根據(jù)基層實際，可以把綜治、城管、安監(jiān)、勞動、社保等條線部門要求設(shè)立的各類網(wǎng)格整合為一類綜合網(wǎng)格，在鎮(zhèn)域內(nèi)科學(xué)劃分綜合化網(wǎng)格單元，建立“網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、督查員、信息員、聯(lián)絡(luò)員、巡查員”等基礎(chǔ)架構(gòu)，制定網(wǎng)格任務(wù)清單，進行督查考核，發(fā)掘社會力量，延伸行政觸角。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)，開發(fā)涵蓋城管、安監(jiān)、綜治維穩(wěn)、人口計生、基層黨建等領(lǐng)域的綜合指揮系統(tǒng)，匯集人口、企業(yè)、學(xué)校、地理等基礎(chǔ)信息，整合社會保障、民生服務(wù)等專網(wǎng)，接入安監(jiān)、水利、路燈等各類信息管理系統(tǒng)，關(guān)聯(lián)治安交通、水利農(nóng)機、安監(jiān)、路燈控制等監(jiān)控點位，并將其與網(wǎng)格化管理深度融合。同時，以清單管理（明確職責(zé)任務(wù)）、定位管理（運行軌跡實時刷新）、節(jié)點管理（按時間節(jié)點督辦督查）、績效管理（與季度、年度績效考核相掛鉤）等為載體，借助技術(shù)手段實現(xiàn)行政行為全程留痕、可追溯、可追責(zé)。以“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”為基礎(chǔ)，組建鎮(zhèn)綜合指揮中心，扮演好“信息匯聚—派分處置—跟蹤監(jiān)督”等角色，并與鎮(zhèn)便民服務(wù)中心、綜合行政執(zhí)法局及其他職能機構(gòu)實行系統(tǒng)融合，實時傳輸并共享信息，做到管理一盤棋、隊伍全能型、巡查全覆蓋、監(jiān)管全過程、執(zhí)法全天候、服務(wù)全方位。

四、改革趨勢

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革既是上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)變化的系統(tǒng)性回應(yīng)，也是地方對發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、社會管理有序和公共服務(wù)優(yōu)化的客觀需要。從基層發(fā)展轉(zhuǎn)型和行政改革面臨的實踐來看，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革可能沿著“體制—智能—共治”三者交融疊加、互促共長的動態(tài)路徑走下去。

（一）精后臺，優(yōu)前臺，強平臺。后臺職能機構(gòu)是前臺職能機構(gòu)的支撐，不直接對群眾、企業(yè)和其他社會組織做出法律意義上的具體行政行為，更多扮演“幕后”角色，鎮(zhèn)級社會管理和公共服務(wù)的“重心”較多地向前臺傾斜。后臺職能機構(gòu)如何重新定位，就顯得尤為重要。它一方面要履行好上下銜接、政策指導(dǎo)和監(jiān)管監(jiān)督等職責(zé)，另一方面要適應(yīng)需求，進一步精簡整合，創(chuàng)新監(jiān)管方式、方法、載體等，探索以信用監(jiān)管為軸心的精細化行政，突破以行政審批為軸心的傳統(tǒng)行政方式。前臺則要跟隨經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，善于傾聽民意，匯聚訴求，進一步優(yōu)化內(nèi)部行政流程和服務(wù)方式，提高行政效能和民眾滿意度。在精后臺、優(yōu)前臺的基礎(chǔ)上，做強經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)平臺，使政府與群眾聯(lián)結(jié)的“最后一公里”暢通無阻。

（二）智能化，精細化，精準化。在改革體制、重構(gòu)機制、再造流程的同時，要高度重視現(xiàn)代技術(shù)對基層治理體系和治理能力的輔助、支撐作用。在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的基本架構(gòu)中，要不斷完善并充分發(fā)揮綜合指揮中心的重要功能，讓其成為鎮(zhèn)黨委政府指揮調(diào)度、督查考核的神經(jīng)中樞和基層大數(shù)據(jù)交匯集中、分析應(yīng)用的智慧中心。在此基礎(chǔ)上，積極引入方興未艾的云計算等技術(shù)，將其有效嵌入并積極應(yīng)用于基層經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)中去，使鎮(zhèn)黨委政府能從宏觀大局上把握地方經(jīng)濟發(fā)展的趨勢、問題和方向，使管理更加精準，降低行政成本，使服務(wù)更加精細，方便快捷。

（三）可互動，易參與，促共治。在推動以經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)為載體的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，不僅要在體制、機制、方式、方法、載體、平臺等方面，還要站在人民群眾的角度想問題搞改革，讓人民群眾借助現(xiàn)有平臺、以適當(dāng)方式有序參與到基層日常事務(wù)管理中來。具體來說，在改革中可以考慮把“政府熱線”等聯(lián)結(jié)政府與社會的平臺有機整合，讓民眾與基層政府能互動交流，而不單純強調(diào)政府自上而下的自覺行為。同時，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府可以系統(tǒng)梳理自身承擔(dān)的管理服務(wù)事項，適時有序轉(zhuǎn)移給基層自治組織、社會組織等，加強指導(dǎo)和監(jiān)督，實現(xiàn)政社互動、協(xié)同治理、共治共贏。