改革機(jī)制談之試點

● 周 望

改革開放以來，在豐富的改革實踐尤其是新時代的全面深化改革實踐中，一些持續(xù)性長、遍及性廣、活躍度高的中觀層次改革機(jī)制值得關(guān)注，這其中的一個重要機(jī)制就是試點。試點機(jī)制是對各種主題的試點項目、各種類型的試驗區(qū)等政策測試與創(chuàng)新機(jī)制的總稱。中國各領(lǐng)域改革政策的具體推行，幾乎都是以試點、試驗的形式展開，“試點先行、逐步推廣”已成為改革工作的基本操作程序。（見表1）

試點的功能，主要在于實現(xiàn)改革政策的穩(wěn)中求進(jìn)求新。改革離不開創(chuàng)新探索，這自然會伴隨著風(fēng)險和曲折。試點的作用方式，就是通過“先行先試”，在有限范圍內(nèi)探索、測試新政策的實際效果，再“以點帶面”，逐步把新政策推廣至更大乃至全國性的范圍內(nèi)實施。對于新政策，相關(guān)方不免有所爭論，具體執(zhí)行者亦往往有所顧慮。通過開展改革試點，在局部范圍內(nèi)觀測新政策究竟如何，是各方都能接受的一個適宜方法。經(jīng)由現(xiàn)實驗證過的試驗性政策的實踐狀況，比理論論證都更有說服力，進(jìn)而能夠把改革工作從“辯論”“觀望”狀態(tài)盡快推進(jìn)至“行動”狀態(tài)。即便新政策實施遇到挫折，因試點范圍有限，也能夠把成本控制在完全可承受的限度之內(nèi)。改革工作的穩(wěn)妥性與創(chuàng)新性通過試點得到了近乎完美的結(jié)合。

一、試點機(jī)制的延續(xù)性

試點機(jī)制的歷史根源可以追溯到中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭時期特別是土地改革實踐中的主動探索。在經(jīng)歷了不同歷史階段的實踐洗禮之后，試點自改革開放以來開始被大量地運(yùn)用于國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，已經(jīng)成為了深深根植于中國改革實踐中的一個關(guān)鍵性機(jī)制。整體上看，試點機(jī)制經(jīng)歷了四個主要發(fā)展階段，主題、類型、方式等不斷更新，始終遵循著注重開拓和探索的發(fā)展精神主線。（見圖1）

早在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨就已把“局部嘗試、典型示范、逐步推廣”作為一種有效的領(lǐng)導(dǎo)和工作方法，初步運(yùn)用于土地改革、大生產(chǎn)、干部學(xué)習(xí)、整風(fēng)等重要活動中。如瑞金時期的“蘇區(qū)模范鄉(xiāng)”“模范興國”，抗日戰(zhàn)爭時期太行山根據(jù)地的“實驗縣”“實驗村”建設(shè)等。這主要是由于在革命戰(zhàn)爭年代的特殊環(huán)境下，客觀上黨的上級組織難以對各地區(qū)的工作進(jìn)行具體指導(dǎo)。同時，不同地區(qū)自身的條件千差萬別，當(dāng)面對一些新事物、新問題時，又沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒。于是，黨中央鼓勵各個地區(qū)充分發(fā)揮主觀能動性，積極探索嘗試新思路、新做法，進(jìn)而通過匯總、梳理其中有益的經(jīng)驗，能夠?qū)Ω嗟牡貐^(qū)有所助益。

圖1 試點機(jī)制演進(jìn)簡示圖

新中國成立特別是改革開放之后，試點方法的應(yīng)用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，被各層級、各領(lǐng)域的黨政機(jī)構(gòu)運(yùn)用到建設(shè)和改革中。試點進(jìn)行的數(shù)量、密度、頻次、類型等不斷增加和擴(kuò)展，量變引致質(zhì)變，試點機(jī)制內(nèi)容體系中的各個關(guān)鍵組成要素在這一時期基本相互鏈接成型。典型事例是1963年9月20日《人民日報》專門發(fā)表社論，肯定河北定縣、山西翼城在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的典型試驗工作，進(jìn)而對試點機(jī)制進(jìn)行了一次較為全面的系統(tǒng)性總結(jié)，涵蓋了試點的內(nèi)涵、作用、策略性、科學(xué)性等重要內(nèi)容。同時，試點機(jī)制的基本操作流程，以及與之相關(guān)的各種術(shù)語，在這一時期都已經(jīng)基本確定下來，如“典型試驗”“先行先試”“由點到面”“點面結(jié)合”等，這些帶有特定含義的名詞一直沿用至今，并且成為了理解中國公共政策、中國治理實踐的必修詞組。

表1 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組歷次會議中有關(guān)于“試點”的表述

改革開放以來，作為對“摸著石頭過河”這一漸進(jìn)性轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的具體實現(xiàn)方式，試點機(jī)制被大規(guī)模地用于改革實踐中。有改革就會有試點，在一系列關(guān)鍵性政策的調(diào)整過程中，進(jìn)行試點基本已成為必經(jīng)階段，幾乎達(dá)到了“每改必試”，就這一意義而言，試點就是改革的另一種表達(dá)甚至同義詞。在這一時期，試點機(jī)制以一種前所未有的速度和節(jié)奏遍布到中國改革的舞臺。同時，試點的內(nèi)容和形式隨之不斷更新升級。在單一試點、項目型試點的基礎(chǔ)上增加了綜合改革試點、區(qū)域型試點，并持續(xù)推出了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)、開放區(qū)、新區(qū)、示范區(qū)、合作區(qū)、專門性試驗區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)等一系列新型試點方式。

進(jìn)入全面深化改革時期，試點機(jī)制朝著更為精細(xì)化的方向發(fā)展。首先，確立了試點機(jī)制發(fā)展的新思路——即通過頂層設(shè)計來對試點進(jìn)行通盤統(tǒng)籌部署。強(qiáng)調(diào)試點工作要在頂層設(shè)計和指導(dǎo)下操作，注重對各種試點的引領(lǐng)、規(guī)劃、指導(dǎo)，綜合把握試點政策的界限、范圍、尺度、節(jié)奏，給予地方試點更強(qiáng)的方向性、整體性。同時，對于矛盾問題多、攻堅難度大、涉及風(fēng)險因素和敏感問題的改革試點，中央層面通過適時、適度地主動介入，強(qiáng)化了對試點地區(qū)的支持和幫助力度。其次，明確了試點機(jī)制的兩個核心任務(wù)。一是制度創(chuàng)新，通過賦予試點地區(qū)更大的自主探索權(quán)限，典型的如自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，驅(qū)動試點工作創(chuàng)設(shè)出全新的制度方案、政策點子，而非一味熱衷于搶帽子、爭政策、要資金、跑項目等。同時，對試點地區(qū)的探索予以更為全面的支持，既鼓勵創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)，也允許試錯、寬容失敗。二是做到可復(fù)制可推廣，要求試點工作的創(chuàng)新和改革成果不能是“曇花一現(xiàn)”，必須經(jīng)受得住時間和空間的雙重考驗。新的制度和政策不能僅限于“一時一地”，而是要在更長的時間周期、更大乃至全國性的地域范圍內(nèi)，都要具有同等效果的適用性。

二、試點機(jī)制的現(xiàn)代化

試點機(jī)制在改革實踐中的功效是顯而易見的，包括在地方和基層構(gòu)造大樣本的制度創(chuàng)新源地、為全局性改革提供靈感和參照、控制改革風(fēng)險系數(shù)尤其是可能支出的成本代價等。同時，也要注意，既需從已取得成功的試點中提取經(jīng)驗，也需從未能達(dá)致預(yù)期目標(biāo)的試點中總結(jié)教訓(xùn)，這兩個方面同樣重要。當(dāng)試點過程遭遇舊有制度限制、改革認(rèn)定遇阻、試點人員瞻前顧后等情境，改革中途停擺甚至夭折、最終不了了之的概率會大大增加。尤其是在某些情況下，人為地對試點地區(qū)附加額外的“特殊條件”，制作出所謂“盆景式、表演型創(chuàng)新”，造成試點成果本身失真，推廣至其他地區(qū)時失效，致使試點機(jī)制喪失其應(yīng)有功能。為進(jìn)一步驅(qū)動試點機(jī)制駛?cè)胫卫憩F(xiàn)代化的發(fā)展軌道，未來可考慮從如下幾個方面對其進(jìn)行優(yōu)化。

在制度規(guī)范方面，要將試點實踐置于法治化的框架內(nèi)，規(guī)束與保障并舉。通過適當(dāng)授權(quán)、做實激勵和免責(zé)措施等一系列制度安排，對試點地區(qū)的改革行動匹配有法有據(jù)可依的支持性規(guī)范。賦予試點政策、方案相應(yīng)的法律地位或權(quán)限，明確其與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系。同時，當(dāng)出現(xiàn)諸如“創(chuàng)造性違法”、試點失敗并遭受損失等情況，應(yīng)對改革者予以相應(yīng)的豁免。預(yù)先做好“定調(diào)”和“保底”，有利于實現(xiàn)既充分激發(fā)改革積極性、打消改革顧慮、又不影響到法律嚴(yán)肅性的狀態(tài)。

在時間期限方面，對于試點工作的實施周期應(yīng)有較為明確的限定，并強(qiáng)化對試點成果的評估和考核。試點時間過長過久，易使改革工作陷入拖沓、疲勞狀態(tài)。明確試點期限，有助于增強(qiáng)改革者的節(jié)奏感、緊迫感。當(dāng)然，針對那些較為重大或具有特殊性質(zhì)的改革試點，可采取分段式安排，但也應(yīng)明確每一階段的具體時限。同時，還要根據(jù)時間表安排，實時追蹤試驗點的進(jìn)度，做出階段性的評估和反饋，避免試點地區(qū)出現(xiàn)“虎頭蛇尾”“久試不改”等情況。要通過引入第三方評估體系，更為全面地反映試點工作的真實進(jìn)展。

在空間范圍方面，確保試點主體和試點主題這兩者之間更加精確匹配。要根據(jù)試點內(nèi)容屬性和實際需要，充分發(fā)揮各個層級政府主體的特定優(yōu)勢，使之對應(yīng)承擔(dān)不同特質(zhì)的試點任務(wù)。對于具有戰(zhàn)略性、全局性意義，因敏感、復(fù)雜等需要改革攻堅的試點項目，應(yīng)由中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。尤其是當(dāng)面對既得利益阻滯、改革回潮時，中央要給予改革試點工作及時有效的推動力和定力。對于教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會治理、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等直面公眾、關(guān)系公眾切身利益的試點項目，則應(yīng)由地方和基層施展趟路和突破能力。尤其是當(dāng)面對來自改革最前沿的一手材料、一線情況、直接反饋等大量“本土知識”，地方和基層要進(jìn)行適宜的應(yīng)對、處理和分析，這對于整體改革績效至關(guān)重要。