推進地方機構(gòu)改革的認識與思考
——基于四川省巴中市的調(diào)研分析

● 張廷發(fā) 李 智

深化黨和國家機構(gòu)改革是事關(guān)全局和長遠的重大戰(zhàn)略部署，任務(wù)艱巨復雜。目前，黨中央和國務(wù)院機構(gòu)改革已取得重大進展，省及省以下機構(gòu)改革正在推進當中，為了穩(wěn)妥有序推進地方機構(gòu)改革工作，四川省巴中市前期對市級部門和5個縣（區(qū)）共600余家單位進行了實地調(diào)研和座談交流，共發(fā)放問卷1000余份?；趯嵶C調(diào)研的數(shù)據(jù)和實際，初步形成了一些推進改革的認識與思考，以期對正在開展的地方機構(gòu)改革有所幫助。

一、正確認識“新”與“舊”：新時代機構(gòu)編制工作新形勢新要求與當前機構(gòu)編制管理相對滯后

黨的十九大和十九屆三中全會確立了黨和國家機構(gòu)改革的總?cè)蝿?wù)和總目標，各界對于新時代機構(gòu)改革給予了新的期盼，普遍迫切希望通過改革解決當前制約發(fā)展的體制機制障礙。調(diào)研結(jié)果也證實了這一點。針對“本次機構(gòu)改革的期望和需求”，調(diào)研中設(shè)計了專門的題目。結(jié)果見圖1。

95%以上的受訪對象希望通過改革實現(xiàn)機構(gòu)優(yōu)化設(shè)置和職能、編制的科學配置，82%的受訪對象希望通過改革創(chuàng)新機構(gòu)編制管理模式，75%的受訪對象希望通過改革減少政出多門、職能交叉，69%的受訪對象希望通過改革減少條條干預。新時代機構(gòu)改革必須緊扣深化機構(gòu)和行政體制改革的總思路，突出問題導向，抓好體制改革、優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)籌編制使用、推進政府職能轉(zhuǎn)變、深化事業(yè)單位改革、創(chuàng)新機構(gòu)編制管理，全力跟進和服務(wù)保障總?cè)蝿?wù)。但在新時代新形勢新要求下，當前機構(gòu)編制工作模式仍相對落后。機構(gòu)編制政策法規(guī)仍不完善，2007年頒布實施的《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，在一定程度上規(guī)范了機構(gòu)編制管理，但規(guī)定較為原則，且不涉及黨委、人大、政協(xié)、人民團體等機構(gòu)編制問題。同時，機構(gòu)編制法定化的長期滯后，機構(gòu)編制管理的主體、對象、內(nèi)容、方式和責任追究等方面未能以法律形式固定下來，機構(gòu)編制管理工作的嚴肅性、權(quán)威性不強。此外，機構(gòu)編制部門主動作為當好參謀助手的意識有待加強。

圖1 對本次機構(gòu)改革的期望和需求

因此，在地方機構(gòu)改革推進中，機構(gòu)編制部門要積極適應(yīng)新形勢新要求，破除舊思路舊模式，主動將機構(gòu)編制工作納入改革全局去思考謀劃落實。一是進一步強化黨的政治機關(guān)意識，全面落實好此次機構(gòu)改革重要部署安排，扎實推進牽頭和協(xié)辦的各項工作。同時以機構(gòu)改革為契機，全面從嚴加強自身建設(shè)，持續(xù)強化擔當作為，通過工作的全面創(chuàng)新突破展現(xiàn)機構(gòu)編制部門新形象、新作為；二是堅決服務(wù)中心大局。堅決對標中央改革部署，準確把握改革精神，掌握改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要步驟，提升思考謀劃能力。同時，結(jié)合機構(gòu)編制法定化工作和省、市中心工作，研究提出針對性強、操作性強的政策、辦法和措施，確保改革落地見效；三是著眼新時代機構(gòu)改革和機構(gòu)編制管理新特點，勇于探索創(chuàng)新，增強工作中的預見性。通過新技術(shù)的運用，向改革、向管理、向信息技術(shù)要機構(gòu)編制，以創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)突破的思維激活機構(gòu)編制工作的“一池春水”，推動形成機構(gòu)編制工作新格局。

二、正確認識“供”與“需”：編制資源的持續(xù)緊張與編制需求的日益增長

隨著脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興發(fā)展等重點工作任務(wù)的深入推進和行政審批制度改革的持續(xù)進行，市、縣（區(qū)）承擔的職能職責日益增多，工作量增加，相應(yīng)地對編制的需求日益增長。這也是客觀存在的實際。同時，一些部門面對職能業(yè)務(wù)增加時，按照傳統(tǒng)思維，習慣于要求增機構(gòu)、增編制，甚至地區(qū)之間、層級之間相互攀比。以巴中市為例，據(jù)初步統(tǒng)計，2012年至2017年間提交編委會議研究的700余個議題中，涉及增加（增設(shè)）機構(gòu)、編制和職數(shù)的議題占到85%以上。隨著黨的十八大后“兩個不突破”底線要求的提出，機構(gòu)編制作為重要執(zhí)政資源、稀缺資源和不可再生資源的特征越發(fā)明顯，同時伴隨經(jīng)濟下行壓力，財政供養(yǎng)人員規(guī)模和支出的控制更加嚴格，機構(gòu)編制增量調(diào)節(jié)的空間日趨緊縮。調(diào)研結(jié)果顯示，機構(gòu)編制數(shù)量與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平并沒有正相關(guān)關(guān)系。圖2是2017年巴中市各區(qū)（縣）GDP增速和行政編制占人口比例的數(shù)據(jù)。恩陽區(qū)行政編制數(shù)量規(guī)模最小，GDP增速最快。

圖2 2017年巴中市各區(qū)（縣）GDP增速和行政編制占人口比例情況對比圖

2013年原巴州區(qū)拆分為巴州區(qū)和恩陽區(qū)后，機構(gòu)、職數(shù)增加了，但編制總量并未增加。恩陽區(qū)目前人口近60萬，而全區(qū)僅有近1000名行政編制，行政編制占人口比例為1.72‰，區(qū)本級行政編制不足400名，約為省內(nèi)同規(guī)?？h（區(qū)）編制數(shù)的1/3，但恩陽區(qū)的GDP增速卻高于其他縣（區(qū)）。同時，恩陽區(qū)50歲以上年齡段比重明顯低于其他縣（區(qū)）。這也從另一方面表明，并非機構(gòu)編制越多，機構(gòu)效能就越高，科學的機構(gòu)設(shè)置、適度的編制規(guī)模和合理的人員結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了機構(gòu)運行的“最佳效能區(qū)間”。

因此，在地方機構(gòu)改革推進中，機構(gòu)編制部門不能僅僅局限于“供與需”的矛盾，而要結(jié)合地方實際重點研究如何科學設(shè)置機構(gòu)、配備編制、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。一是從有利于機構(gòu)運行效能發(fā)揮和有利于市場決定性作用發(fā)揮的角度統(tǒng)籌謀劃，并通過精簡高效設(shè)置機構(gòu)、科學適度核定編制，確保在編人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)處于合理區(qū)間，處理好“疏”與“堵”、“瘦身”與“健身”的關(guān)系，努力推動各類機構(gòu)運行在“最佳效能區(qū)間”。二是強化“保重點、重點用編，保應(yīng)急、動態(tài)用編，保運轉(zhuǎn)、限量用編”理念，結(jié)合改革進程和自身實際研究機構(gòu)編制動態(tài)激勵機制，強化改革進程中的事前調(diào)研評估和事后跟蹤問效，建立機構(gòu)編制評估、考核、獎勵等制度，增強機構(gòu)編制的供給效應(yīng)，放長機構(gòu)編制的激勵效應(yīng)。三是科學制定黨政部門的權(quán)責清單和“三定”規(guī)定，探索“三定”規(guī)定與權(quán)責清單的有機融合和動態(tài)調(diào)整，進一步理順職責關(guān)系，最大限度解決機構(gòu)重疊職責交叉、政出多門等問題。

圖3 巴中市在編人員年齡分布圖

圖4 巴中市在編人員學歷分布圖

三、正確認識“集”與“散”：機構(gòu)編制資源配置的不平衡與保障的不充分

一是編制核定橫向不平衡。各類機關(guān)的編制核定仍缺乏科學的量化標準，特別是黨委、人大、政府、政協(xié)、群團核定編制缺乏科學量化的依據(jù)和統(tǒng)一的標準。以巴中市市本級行政編制（不含政法專項編制）比例分布為例，市本級“四辦”（市委辦、市政府辦、市人大辦、市政協(xié)辦）和紀委（監(jiān)委）使用行政編制占比達到26.5%，29個政府工作部門使用行政編制占比僅為58%，部分市級部門機關(guān)行政編制僅有10名左右，存在明顯的“貧富不均”。二是編制分布仍不均衡。市、縣（區(qū)）機關(guān)空余編制少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然空余編制相對較多，但受限于個人職級待遇、地理位置、工作環(huán)境等因素，對人才的吸引力明顯不足。事業(yè)編制分配也存在不平衡的現(xiàn)象，中小學和基層衛(wèi)生院空缺編制相對較多，其他事業(yè)單位編制非常緊張。較多空編分散在不同層級不同單位，“有編未用”和“無編可用”問題并存。三是在編人員結(jié)構(gòu)不合理。圖3、圖4是巴中市在編人員年齡結(jié)構(gòu)和學歷分布圖，數(shù)據(jù)顯示，40歲及以上人員超過60%，而30歲以下僅占14%；大專學歷以下占53%，碩士以上僅占4%。此外個別單位領(lǐng)導職數(shù)占編制比例過大，“官多兵少”現(xiàn)象明顯。四是事業(yè)單位“小散弱”現(xiàn)象突出。在巴中市市屬事業(yè)單位中，編制為5名以下的事業(yè)單位占41.2%，編制3名以下的事業(yè)單位占17.6%。事業(yè)單位的分散設(shè)置，制約了事業(yè)單位的業(yè)務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量和效率，間接造成政事不分、管辦不分、公益與市場不分、事業(yè)市場“兩頭占”等問題。因此，在地方機構(gòu)改革中，要強化機構(gòu)編制動態(tài)監(jiān)管調(diào)整，推動機構(gòu)編制資源綠色科學配置。一是向黨委、政府作出的重大部署、安排的重點工作、實施的重點項目傾斜機構(gòu)編制資源。圍繞脫貧攻堅、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)提升等重點工作提供保障，向體制調(diào)整、職能配置、機構(gòu)設(shè)置、編制配備等方面積極傾斜。二是向創(chuàng)造更多更高的社會和經(jīng)濟效益的部門傾斜機構(gòu)編制資源。要以職能任務(wù)為導向，探索“互聯(lián)網(wǎng)+機構(gòu)編制管理”新模式，逐步實現(xiàn)用數(shù)據(jù)說話、決策、管理、分析、評估，對黨政機關(guān)、事業(yè)單位的履職效果進行客觀、公正和準確的綜合評判，將其作為優(yōu)化配置機構(gòu)編制資源的重要依據(jù)，促進機構(gòu)編制資源動態(tài)調(diào)整，推動機構(gòu)編制跨部門、跨層級有序流動，確保機構(gòu)編制稀缺資源用在“刀刃”上。三是向基層一線傾斜機構(gòu)編制資源。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在機構(gòu)限額、編制跨層級調(diào)整、機構(gòu)編制資源統(tǒng)籌使用等方面盡可能賦予縣（區(qū)）更多的調(diào)整優(yōu)化空間。強化對基層涉及民生重點領(lǐng)域的用編需求保障。在脫貧攻堅工作隊、鄉(xiāng)村學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等領(lǐng)域探索“崗編適度分離”，以編制資源“流動”帶動人才資源“聚集”。四是協(xié)同推進事業(yè)單位改革。適時適度跨部門優(yōu)化整合職能相近、業(yè)務(wù)趨同的事業(yè)單位，破解“小、散、弱”難題。對不能跨部門整合的事業(yè)單位，在主管部門內(nèi)優(yōu)化職能、精簡機構(gòu)、整合力量。通過人員編制、技術(shù)力量、資金設(shè)備和各種資源的整合，解決“有事沒人干、有人沒事干”的問題。同時下放人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，通過“備案制編制”、“員額管理”等制度建立靈活高效的事業(yè)單位用人和分配激勵機制，增強事業(yè)單位活力和創(chuàng)造力。

四、正確認識“管”與“活”：嚴格機構(gòu)編制管理與管好用活機構(gòu)編制資源

近年來，巴中市聚焦制度建設(shè)，出臺《關(guān)于嚴格機構(gòu)編制管理的若干規(guī)定》等規(guī)章制度，進一步明確機構(gòu)編制嚴格管理、統(tǒng)一管控等要求。僅2017年就統(tǒng)籌空編62名，通過內(nèi)部調(diào)劑解決部門增編需求115名，在編制總量不突破的前提下，守住了底線，管住了總量。但在讓機構(gòu)編制資源“活”起來、“動”起來上還有差距。機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整障礙依然存在。一是跨層級調(diào)整編制難。按規(guī)定除行政區(qū)劃調(diào)整因素外，已分配到市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各層的行政編制一般不作跨層級調(diào)整，致使市縣之間以及縣鄉(xiāng)之間的編制調(diào)劑困難，難以解決個別縣（區(qū)）編制緊缺的難題；二是跨區(qū)域調(diào)整阻力大。各部門（單位）和縣（區(qū)）編制一旦核定后，都認為編制是他們“自己”的，尤其在經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)，核減編制就相當于核減財政的轉(zhuǎn)移支付，使得編制增加容易減少難；三是配套政策不完善。編制核定后，再進行動態(tài)的調(diào)整，就會涉及到人員調(diào)動、崗位設(shè)置、職數(shù)核定等一系列變動，使得編制核定容易調(diào)整難，亟需“一攬子政策”進行規(guī)范。

因此，在新時代機構(gòu)改革推進中，要加大各類編制統(tǒng)籌使用力度，尤其要在編制總量內(nèi)加強空缺編制的專項統(tǒng)籌?？v向統(tǒng)籌不同層級，橫向統(tǒng)籌不同類型的機構(gòu)編制資源，打破“一核定終身”，實現(xiàn)機構(gòu)編制效益最大化。一是按照同一件事由一個單位負責的原則，利用機構(gòu)改革對分散在不同單位的行政審批、執(zhí)法、公共服務(wù)等職能進行整合，達到“一枚公章管審批、一支隊伍管執(zhí)法、一套機制出活力”的效果；二是在機構(gòu)改革中，圍繞中心任務(wù)和重點工作，合理優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，推行“大部門”、“大處（科）室”制，通過整合撤并部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)，回收、置換各類編制，達到科學配置的目的。同時強化事中監(jiān)管和事后評估，以機構(gòu)評估成果為依據(jù)，在改革中將職能消失、弱化單位的空缺編制充實調(diào)整到重點行業(yè)領(lǐng)域、基層一線，盤活編制資源；三是堅持把職能配置作為機構(gòu)編制調(diào)整的依據(jù)，在改革中通過職能優(yōu)化提高編制工作水平，激發(fā)潛能、釋放活力。建立優(yōu)化教育衛(wèi)生等民生領(lǐng)域“動態(tài)調(diào)整機制”，依據(jù)人口流動、生源（患者）變化等情況動態(tài)調(diào)整編制，做到按需設(shè)崗、按崗設(shè)編、按編配人，發(fā)揮有限編制資源的效應(yīng)。四是通過改革建立科學高效的管理體制，清除體制機制障礙和職責交叉重疊，加強“僵尸”事業(yè)單位清理規(guī)范，杜絕編制資源浪費。

圖5 涉改部門擔憂情況

五、正確認識“快”與“穩(wěn)”：改革時間表的快要求與機構(gòu)職能配置的慢功夫

此次黨和國家機構(gòu)改革提出了具體的時間表，要求省以下黨政機構(gòu)改革由省級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導，在2018年年底前報黨中央備案，所有地方機構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成。在改革完成后，中央要對地方改革落實情況督查，時間緊、任務(wù)重、標準高、要求嚴。此次的機構(gòu)改革又涉及大量機構(gòu)的合并整合、職能的調(diào)整優(yōu)化、事權(quán)的劃分明晰和人員隊伍的轉(zhuǎn)隸歸并。調(diào)研中針對“涉改部門擔憂情況”專門設(shè)計了問題，結(jié)果顯示，單位撤并整合后職能弱化、現(xiàn)有人員分流調(diào)整安置、影響個人職級待遇是最突出的擔憂。見圖5。要確保在“物理合并”的基礎(chǔ)上產(chǎn)生“化學反應(yīng)”，需要大量細致周密的工作。如何推進機構(gòu)改革工作，對機構(gòu)編制部門提出了更高的要求。

因此，在新時代機構(gòu)改革推進中，一是嚴明政治紀律。把思想政治工作擺在首位，做到思想上認同改革、支持改革，行動上宣傳改革、推動改革，在改革中體現(xiàn)機構(gòu)編制部門的擔當和作為。二是轉(zhuǎn)變工作作風。加強與紀委監(jiān)委、組織、人社、財政、審計等部門的協(xié)作配合，推動工作形式從“單打獨斗”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變，進一步形成工作合力，強化工作效果。嚴格按改革方案調(diào)整機構(gòu)編制事項，改革推進中涉及工作秘密的，要嚴守保密紀律，嚴格按法律法規(guī)操作執(zhí)行。三是強化風險評估。在機構(gòu)整合、撤并等改革過程中，要綜合考慮、妥善處理改革發(fā)展和個人感受的問題，要把工作做在前面，遇到問題矛盾要有處理預案，確保改革平穩(wěn)有序推進。