關于地方機構編制法定化若干問題的思考

● 郭聰華

機構編制管理是配置黨的執(zhí)政資源、鞏固黨的執(zhí)政地位和完善政權建設的一項基礎性工作，關系到改革、發(fā)展和穩(wěn)定，要實現(xiàn)機構編制的有效、有序管理，一個重要途徑就是推進機構編制法定化，通過法律法規(guī)對機構編制管理的各項活動、各個環(huán)節(jié)進行調(diào)節(jié)和規(guī)范，將機構編制管理的原則、步驟、程序、標準、方法等予以法定化，為機構編制管理提供長遠的制度保障。

建國以來，我國機構編制的法制建設取得了長足發(fā)展，但總體而言，目前，機構編制法律體系尚不健全。黨的十九屆三中全會審議通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出：“機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。”中央層面，機構編制立法工作已有明確部署，要“完善黨和國家機構法規(guī)制度。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，制定中國共產(chǎn)黨機構編制工作條例。研究制定機構編制法。增強“三定”規(guī)定嚴肅性和權威性，完善黨政部門機構設置、職能配置、人員編制規(guī)定?！蓖晟菩姓M織法律制度，推進機構、職能、權限程序、責任法定化，是機構編制管理法制化的重要內(nèi)容。地方機構編制管理是國家行政管理體制的重要組成部分，推進地方機構編制管理法定化，對深化地方黨政群機構改革、建設法治政府，同樣具有重要意義。

一、推進地方機構編制管理法定化的可行性分析

（一）相關的上位法為地方機構編制法定化提供了法律依據(jù)

1.憲法有關規(guī)定。憲法中除了對各級人民代表大會及其常務委員會、專門委員會以及各級人民政府的設置與職責方面的規(guī)定以外，對機構編制的內(nèi)容規(guī)定主要有：“一切國家機關實行精簡的原則”；國務院“規(guī)定各部和各委員會的任務和職責”，“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權和具體劃分”，“審定行政機構的編制”。此外，第九十一條、第一百零九條還規(guī)定了從國務院到縣級人民政府審計機關的設立和職責等。

2.組織法有關規(guī)定。2015年新修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對機構編制管理法定化也提供基本依據(jù)，如對地方各級人民政府的組織辦法、職權劃分和工作程序等作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定：“地方各級人民政府必須依法行使行政職權”；“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門”；“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案”。這些規(guī)定為推進地方機構編制法定化提供了重要依據(jù)。

3.有關行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定。相關行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度對地方機構編制法定化提供立法依據(jù)?！兜胤礁骷壢嗣裾畽C構設置和編制管理條例》規(guī)定：“地方的事業(yè)單位機構和編制管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府機構編制管理機關擬定，報國務院機構編制管理機關審核后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)布”?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》對事業(yè)單位登記管理進行立法明確；《中國共產(chǎn)黨工作機關條例（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)對加強黨的工作機關機構編制管理、規(guī)范黨的工作機關設立、職責和運行進行明確等。

（二）地方機構編制的管理實踐為機構編制法制化提供了現(xiàn)實可能

2002年，福建省起草了《福建省行政機構設置和編制管理條例（草案）》，對機構的設立撤銷或者合并，從方案的提出、論證、審核和批準等方面做了程序性規(guī)定；對議事協(xié)調(diào)機構的設立明確要進行嚴格控制和管理，防止機構膨脹；對行政機構設置和編制確定了遵循的原則、明確了機構設置和職能的標準和要件；提出了行政編制要實行總額控制等問題。另外，福建省陸續(xù)出臺了一系列加強和規(guī)范機構編制管理的措施，包括《關于規(guī)范特殊區(qū)域機構編制管理的意見》《機構編制評估暫行辦法》《關于機關事業(yè)單位實行核編制度的通知》等。

部分省市的立法實踐可資借鑒。據(jù)統(tǒng)計，目前全國31個省（自治區(qū)、直轄市）中，廣東、海南、青海、云南四個省頒布實施了省級機構編制管理專項地方性法規(guī)；河南等18個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）頒布實施了24件省級機構編制管理專項政府規(guī)章。

二、機構編制法定化要堅持的主要原則

推進地方機構編制管理法定化，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大、十九屆三中全會精神為指導，以憲法為根本，以黨內(nèi)法規(guī)條例和法律法規(guī)為準繩，遵循機構編制管理規(guī)律，將實踐中行之有效的制度規(guī)定予以確定。

一是嚴格依據(jù)憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)制度。根據(jù)憲法、組織法、地方各級人民政府機構設置和編制管理條例、機構編制黨內(nèi)法規(guī)制度等有關法律法規(guī)規(guī)定，在地方機構編制管理方面予以細化。同時，堅持機構編制黨內(nèi)法規(guī)制度與地方行政法規(guī)統(tǒng)籌推進。

二是體例上實行實體性內(nèi)容與程序性內(nèi)容相結合。根據(jù)《中華人民共和國立法法》精神，實體法側重規(guī)定和確認權利與義務以及職權和責任；程序法側重規(guī)定以保證權利和職權得以實現(xiàn)或者行使，義務和責任得以履行的有關程序。鑒于機構編制管理在實踐中既有實體性內(nèi)容，又有嚴格的審批權限和程序這一顯著特征，在立法上應實行實體性內(nèi)容與程序性內(nèi)容相互結合。

三是遵循機構編制管理自身規(guī)律。機構編制有其科學性、規(guī)律性，在立法中要遵循機構編制管理自身規(guī)律，將機構編制管理中長期行之有效、具有普遍意義的做法上升為法律法規(guī)予以固化，使地方機構編制管理的自身規(guī)律與立法精神相契合，在實踐中又便于具體操作。

四是堅持機構編制黨內(nèi)法規(guī)和地方行政法規(guī)相銜接，實行分類推進。根據(jù)黨的十九屆三中全會提出的“完善黨和國家機構法規(guī)制度”，制定中國共產(chǎn)黨機構編制工作條例和研究制定機構編制法，鑒于兩部法規(guī)在制定主體、程序、調(diào)整對象、適用范圍、實施方式、處罰方式不同，待中央出臺機構編制黨內(nèi)法規(guī)和國家機構法律后，地方主動銜接兩部法規(guī)內(nèi)容，分類推進和修改相關方面的立法工作。

三、地方機構編制法定化要規(guī)范的主要內(nèi)容

一是體制管理方面。主要包括明確對行政體制的管理與調(diào)整，行政權責劃分、行政組織結構和行政運行機制。如各級政府事權劃分、各級政府工作部門運行機制、行業(yè)行政機構的體制機制、事業(yè)機構的隸屬關系等。由于體制管理方面很多屬于國家政治體制、行政體制范疇，在地方立法上需要國家層面上位法支撐。

二是職能管理方面。對設立的機構及其內(nèi)設機構進行科學的責任定位和職能劃分，明確各部門的職責，做到界定合理，責任明確，權責一致；對工作中出現(xiàn)的部門間職責交叉問題進行協(xié)調(diào)，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任；構建完善的職責體系和職能結構，并根據(jù)形勢任務的變化對職責進行動態(tài)調(diào)整、對各部門職責分工和銜接進行協(xié)調(diào)等。

三是機構設置和規(guī)范管理方面。確定機構的數(shù)額、性質(zhì)、名稱、規(guī)格、職能等。具體包括：明確機構設置和調(diào)整的條件和依據(jù)，明確掛牌機構、合署辦公機構、議事協(xié)調(diào)機構等設立要件和依據(jù)；機構的性質(zhì)及組成條件，機構的名稱、規(guī)格、隸屬關系、經(jīng)費渠道的法律依據(jù)；明確行政機關的層級與幅度及活動方式，對行政機關的調(diào)整和撤銷等作出法律規(guī)定；明確部門內(nèi)設機構的設置、常設機構和非常設機構的設置及相關調(diào)整等方面的法律依據(jù)等。

四是編制和領導職數(shù)的管理方面。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、政治體制狀況、行政管理體制改革需要，按照精簡統(tǒng)一效能的原則和規(guī)范標準，明確機構的人員配備標準，并實施調(diào)控。編制管理包括：對象和范圍、原則和方法、權限、核定和調(diào)整的原則及依據(jù)；核定并下達各級各類編制總額，核定各級各類機構的具體編制數(shù)額和編制結構、領導職數(shù)，并對使用情況進行管理。在編制管理上要體現(xiàn)加強編制總量的管理與控制，優(yōu)化結構，又要體現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，有減有增；明確編制管理標準化相關原則，以提高編制管理效率。領導職數(shù)管理。明確按一定程序和權限核定的領導職務的名稱、級別和數(shù)量。對領導職數(shù)設置要件上，需要在立法中體現(xiàn)設置門檻，如綜合考慮部門所擔負的職能任務、工作性質(zhì)、機構規(guī)格、編制總數(shù)、各級職務的比例關系等多種因素。

五是機構編制管理權限和程序方面。對機構編制管理的基本秩序進行規(guī)范是制定條例的重要任務，特別是在實踐中，凡是堅持按職責權限辦理機構編制事項，堅持按規(guī)定程序辦理的，都可以很好地執(zhí)行各項機構編制紀律。在權限方面，主要圍繞職能、機構、編制、領導職數(shù)等進行規(guī)定審核審批環(huán)節(jié)進行明確，各地各部門所有涉及機構編制事項的都不能超越部門的權限，都要納入機構編制審批體系。與權限相適應，部門無權確定的機構編制事項，都要按規(guī)定程序報批?？傮w上，推進地方機構編制法制化要更側重于程序性規(guī)范，主要將對機構設置的審批和編制管理以及監(jiān)督檢查等程序進行明確規(guī)定。

六是監(jiān)督檢查方面。機構編制管理包括事前事中事后各階段的全程管理，對機構編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查是機構編制管理一個必不可少的環(huán)節(jié)。機構編制監(jiān)督檢查方面體現(xiàn)在立法內(nèi)容上，應按照違法違紀行為來予以明確，解決違反機構編制政策規(guī)定的行為發(fā)生后哪些主體應承擔相應的法律責任及黨內(nèi)紀律處罰。