市縣機(jī)構(gòu)改革可能面臨的問題分析及對策思考

● 濰坊市編辦研究室

目前，黨中央和國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革已取得重大進(jìn)展，地方機(jī)構(gòu)改革也在推進(jìn)當(dāng)中。我國地域廣闊，各地情況千差萬別，從這個(gè)角度講，地方層面的改革可能比中央層面更為復(fù)雜。本文重點(diǎn)圍繞市縣實(shí)際，就可能面臨的問題作初步探析，以期對地方機(jī)構(gòu)改革提供參考。

一、市縣機(jī)構(gòu)改革可能面臨的問題

（一）政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)非常艱巨。機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是政府職能轉(zhuǎn)變。這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)”，再次明確了政府職能轉(zhuǎn)變在機(jī)構(gòu)改革中的位置。當(dāng)前，地方一些機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃定與基層實(shí)際并不適應(yīng)，在不少領(lǐng)域職能交叉、缺位問題突出，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位。比如，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變工作的體制機(jī)制，當(dāng)前不少地方同時(shí)設(shè)置職能辦、審改辦、政務(wù)辦、軟環(huán)境辦等部門，造成多頭分散、條塊分割的問題，一定程度影響了整體作用的發(fā)揮。

（二）限額外機(jī)構(gòu)處置難度大。這次機(jī)構(gòu)改革要求加強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)限額管理，地方各級黨委機(jī)構(gòu)限額與同級政府機(jī)構(gòu)限額統(tǒng)一計(jì)算，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位統(tǒng)一納入地方黨政機(jī)構(gòu)限額管理。當(dāng)前，限額外機(jī)構(gòu)在各地不同程度客觀存在，市縣如何對限額外機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整合并，有待探討。此外，地方承擔(dān)行政職能事業(yè)單位數(shù)量較多，以濰坊市本級為例，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位就有60余家，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)困難很大；同時(shí)，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位工作人員數(shù)量規(guī)模大，如濰坊市本級涉及2000人左右，人員如何安置分流也是難點(diǎn)。

（三）行政編制緊缺問題突出。當(dāng)前各層級行政編制普遍緊缺：一方面地區(qū)間總量不平衡，另一方面層級間分布不平衡。近年來，隨著放管服改革力度持續(xù)加大，各類行政權(quán)力和服務(wù)事項(xiàng)下沉較多，而行政編制下沉較少，基層“活多人少”，原有的編制核定及調(diào)配方式難以滿足層級間職能變化的要求。此外，部分領(lǐng)域供需矛盾問題突出。如基層鎮(zhèn)街條件艱苦、待遇偏低，新考錄公務(wù)員留不住，行政編制空編率較高，普遍依靠事業(yè)人員開展工作，鎮(zhèn)街行政、事業(yè)人員混崗問題嚴(yán)重，行政人員與事業(yè)人員在職級、待遇福利等方面差異較大，同崗?fù)?zé)不同待遇的矛盾較突出。又如開發(fā)區(qū)承擔(dān)著大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等事務(wù)，行政編制數(shù)量不能滿足工作需要，且占用市級行政編制。

（四）垂直管理部門與地方政府關(guān)系有待理順。

目前，實(shí)行省以下垂直管理主要有三種類型：一是以省管理為主的，人、財(cái)、物均由省直接管理；二是省級部門管理領(lǐng)導(dǎo)班子及相應(yīng)職級干部，其余由市、縣管理；三是有的雖然已明確省垂直管理，但在工作中，人員、編制等仍由市、縣代為管理。從實(shí)際運(yùn)作看，一定程度上存在著相關(guān)垂直管理部門與地方政府協(xié)作配合機(jī)制不夠健全、監(jiān)督評價(jià)辦法有待完善等“條塊”關(guān)系不順的問題，如果過分強(qiáng)調(diào)“條”而忽視“塊”，也不利于跨部門合作和協(xié)同治理，使自上而下的管理缺乏彈性和針對性。

（五）部分領(lǐng)域改革有待深化。一是地方群團(tuán)改革有待持續(xù)深化。近年來，各地在群團(tuán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行積極改革，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地方特別是縣級群團(tuán)工作量越來越大，依靠現(xiàn)有人員力量顯得“杯水車薪”。二是縣級人大政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置有待優(yōu)化。各縣市區(qū)的人大和政協(xié)工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的名稱、數(shù)量、規(guī)格不同，各類開發(fā)區(qū)人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置也不明確統(tǒng)一，給地方管理帶來一定不便。三是綜合執(zhí)法領(lǐng)域配套政策跟進(jìn)緩慢。很多地方組建了綜合行政執(zhí)法局，在推進(jìn)改革中，新整合組建的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中既有公務(wù)員、參公管理人員，也有事業(yè)人員，受制于職稱、待遇等相關(guān)配套政策不夠完善，致使不同地方在人員身份、職務(wù)職級、工資福利等處理不平衡，一定程度上影響人員思想穩(wěn)定和改革深入推進(jìn)。

二、推動(dòng)市縣機(jī)構(gòu)改革深入的思考

在新的歷史起點(diǎn)上，如何推動(dòng)地方機(jī)構(gòu)職能體系系統(tǒng)性、整體性和重構(gòu)性變革，需要立足實(shí)際，加強(qiáng)研判，抓好統(tǒng)籌優(yōu)化。

（一）聚焦優(yōu)化協(xié)同高效，統(tǒng)籌抓好地方黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)置。推進(jìn)大部門制改革是本次改革的重要方向。要樹立更為廣闊的“大政府”視角和更為長遠(yuǎn)的“大統(tǒng)籌”格局，把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿于地方改革始終，聚焦優(yōu)化協(xié)同高效，落實(shí)一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌抓好地方黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)，加大職能相近、職責(zé)交叉部門的整合力度，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與職能相稱、權(quán)力與責(zé)任對等。同時(shí)，結(jié)合改革，建議自上而下理順推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門牽頭放管服改革和職能轉(zhuǎn)變工作。同時(shí)，在規(guī)定限額內(nèi)鼓勵(lì)引導(dǎo)地方依據(jù)資源稟賦、功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，自主設(shè)置機(jī)構(gòu)，不要求上下對口。如著眼于建立“社會(huì)保障一張網(wǎng)”，濰坊市已將城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障職責(zé)整合，由人力資源和社會(huì)保障部門統(tǒng)一承擔(dān)，相關(guān)工作運(yùn)行機(jī)制順暢，基本符合地方實(shí)際。再如，對于中心城區(qū)適應(yīng)社區(qū)基層組織建設(shè)和社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展新要求，可考慮探索在中心城區(qū)機(jī)構(gòu)限額內(nèi)設(shè)置社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，作為區(qū)級工作部門。

（二）推動(dòng)分類處置限額外機(jī)構(gòu)。要堅(jiān)決落實(shí)中央關(guān)于機(jī)構(gòu)限額的要求，將限額外機(jī)構(gòu)納入改革范圍予以處置，特別要加強(qiáng)承擔(dān)行政職能“事業(yè)局”的處置化解力度：對現(xiàn)有由部門委托承擔(dān)部分行政職能的，建議采取剝離行政職能的方法，將承擔(dān)的行政職能劃歸委托部門，如縣級可將一些機(jī)構(gòu)劃歸新設(shè)立的大部門；對法律授權(quán)直接承擔(dān)行政職能的，可通過相對集中許可權(quán)改革、綜合行政執(zhí)法體制改革等方式，采取轉(zhuǎn)職能、劃機(jī)構(gòu)、理順關(guān)系等方式進(jìn)行整合；對參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位，加強(qiáng)分析研判，在條件允許的情況下，分期分批轉(zhuǎn)為行政。需要注意的是，縣級行政編制數(shù)量不足、“事業(yè)局”轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)難度必然很大，應(yīng)盡快研究出臺相關(guān)過渡政策，妥善解決劃轉(zhuǎn)后的問題。

（三）加強(qiáng)編制資源向基層傾斜統(tǒng)籌。按照“嚴(yán)控總量、盤活存量、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的思路，加大編制資源向基層傾斜統(tǒng)籌力度。一是加強(qiáng)編制資源區(qū)域間統(tǒng)籌。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，綜合考慮地方常住人口、地域面積、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，建立科學(xué)統(tǒng)一的編制核定標(biāo)準(zhǔn)。加大不同地區(qū)間機(jī)構(gòu)編制資源的橫向統(tǒng)籌調(diào)劑力度，如行政編制方面，可探索“中央授權(quán)、地方報(bào)備”的方式，允許省一級根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要統(tǒng)籌調(diào)劑平衡各地市之間的機(jī)構(gòu)編制資源，著力解決地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與機(jī)構(gòu)編制資源不匹配和不平衡問題。二是加強(qiáng)編制資源層級間統(tǒng)籌。針對放管服改革不斷深入、大量行政權(quán)力事項(xiàng)下放基層的實(shí)際，推動(dòng)研究編制上劃下沉辦法，強(qiáng)化編制調(diào)整的制度性約束，推動(dòng)職責(zé)事權(quán)調(diào)整特別是下放事權(quán)的同時(shí)，相應(yīng)剛性調(diào)整編制資源，真正實(shí)現(xiàn)“編隨事轉(zhuǎn)”。此外，可探索“編制留置、人員下沉”等辦法，緩解基層“權(quán)力下放接不住”的困境。三是加強(qiáng)編制資源專項(xiàng)統(tǒng)籌。加強(qiáng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源崗位統(tǒng)籌，探索在鎮(zhèn)街打破身份、編制界限，統(tǒng)籌行政、事業(yè)編制資源，統(tǒng)一為鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)編制管理，完善干部交流提拔等相關(guān)配套政策，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性。

（四）推動(dòng)理順“條塊關(guān)系”。結(jié)合地方機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步優(yōu)化垂直管理機(jī)構(gòu)和地方的協(xié)作機(jī)制，適度調(diào)整優(yōu)化一些領(lǐng)域?qū)κ锌h的垂直管理體制，把該由市縣管理的堅(jiān)決下放給市縣，如國土、環(huán)保等領(lǐng)域。同時(shí)，基于更好地協(xié)調(diào)配合、協(xié)作聯(lián)動(dòng)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改進(jìn)垂直管理部門管理方式，建立完善市縣對垂直管理部門的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，適當(dāng)增大市縣對垂直管理部門監(jiān)督管理的參與度和話語權(quán)。

（五）深化人大、政協(xié)、群團(tuán)領(lǐng)域改革。在人大政協(xié)改革方面，建議對市縣人大、政協(xié)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一明確，統(tǒng)一委室名稱、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置，適當(dāng)減少縣級人大、政協(xié)工作機(jī)構(gòu)及專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的數(shù)量，使各地有章可循，對各類開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)街的人大和政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，結(jié)合本輪機(jī)構(gòu)改革一并予以明確。在群團(tuán)改革方面，針對基層特點(diǎn)，加大對機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、干部選配等方面改革力度，可探索整合群團(tuán)機(jī)關(guān)職能，組建大群團(tuán)部門，對口設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一使用人員，統(tǒng)籌共享資源，避免職責(zé)交叉、服務(wù)對象重疊，使其既能有效銜接黨政機(jī)構(gòu)，又能展現(xiàn)橋梁紐帶功能，形成聯(lián)系服務(wù)群眾的整體合力。

（六）推進(jìn)綜合執(zhí)法配套改革。進(jìn)一步推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，重點(diǎn)解決市區(qū)權(quán)限界定、執(zhí)法編制、人員身份、執(zhí)法主體資格等問題。一是按照執(zhí)法重心下移的要求，合理劃分市、區(qū)政府行政執(zhí)法權(quán)限。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，凡由區(qū)級政府行使更方便有效的行政執(zhí)法權(quán)限，交由區(qū)級政府行使。城市管理、勞動(dòng)保障等領(lǐng)域，以區(qū)級執(zhí)法為主，市級主要負(fù)責(zé)制定政策標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督指導(dǎo)、查處重大案件和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)等工作。以區(qū)級執(zhí)法為主的領(lǐng)域，市級除保留少量精干隊(duì)伍外，其余原則上逐步下放到區(qū)。二是探索開展鎮(zhèn)級綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)。條件成熟時(shí)，選取部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多執(zhí)法權(quán)限，特別是相對集中處罰權(quán)，強(qiáng)化鎮(zhèn)級綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。三是完善市縣綜合執(zhí)法配套政策。要研究制定關(guān)于市縣綜合執(zhí)法的配套措施，進(jìn)一步解決執(zhí)法人員身份、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、執(zhí)法車輛保障等問題，理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門職責(zé)關(guān)系，確保綜合行政執(zhí)法體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)。