機構編制工作在國家治理中的定位和作用

● 王 峰

今天研討會的主題是國家治理體系和治理能力現代化，這是黨的十八屆三中全會提出的，研究這個課題，需要先圍繞“治理”把幾個概念搞清楚。

第一，為什么要治理。簡單講就是為了維護公共秩序，給經濟社會發(fā)展提供一個良好的環(huán)境。

第二，誰來治理。這涉及到治理主體的問題。過去說到這個話題，人們往往首先想到的是政府和社會組織等。其實在中國，擺在第一位的是黨委。黨要總攬全局、協調各方，黨委是牽頭抓總的，所有重大問題和決策要靠黨委拍板，各方面執(zhí)行和落實得怎么樣，老百姓的反應和訴求如何，黨委都要管都要監(jiān)督。第二個是政府。對于政府的認識，我們也不能簡單和西方國家比。西方國家在他們的政治架構中，“政府的必要性，最多在于解決社會和文明所不便解決的少量事務”。在中國情形則不同，起碼在現階段，許多事情離不開政府。第三個是社會組織。治理秉承的是共治理念，強調的是多元化、多樣性、多層次，注重的是合作、協同、互動。因此，社會組織的作用是必不可少的。此外，還包括其他法人甚至公民個體，也要通過各種渠道和方式參與進來。

第三，治理什么。這要回答兩個問題：一個是堅持目標導向和問題導向，回答治理的對象、內容和任務，體現于一定時期黨和國家的各項方針政策中。另一個是在既定的方針政策指導下，各類主體具體做哪些事，達到什么目的，有哪些相應的權力和責任。這涉及各類主體與客體之間的權利義務關系，涉及主體及其內部相互之間的職責分工。實際上，我們一直在推進的理順黨政關系、轉變政府職能，推進的政企政事政社幾個分開，還有權責清單等，也就是為了解決這個問題。

第四，怎么治理。這主要是研究治理的組織運行形式和手段方法問題。其中包括體制機制，它是為一定時期特定的國家戰(zhàn)略和目標服務的，反映了治理的組織特征。同時，也包括法律法規(guī)、標準規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約等，對客體的行為是允許或提倡，還是禁止或懲戒，都要通過這些來實施，反映了治理的手段特征。當然，治理手段還有德治方面的，如核心價值觀、傳統文化等。

以上是我對國家治理幾個概念的理解，概括起來就是：在黨的統一領導下，圍繞一定時期的國家戰(zhàn)略和目標，由各類法人主體依法開展和參與各項公共管理活動的總稱。當然，這個概括末必準確嚴謹，留待討論。但有一點是有共識的，即上述四點都屬于國家制度范疇，所謂國家治理體系和治理能力，就是指國家的制度體系和制度的供給與執(zhí)行能力。

剛才各位在發(fā)言中不少同志都談到機構編制工作，我認為歸結起來就是研究機構編制工作在國家治理中的定位和作用問題。因為國家治理體系和治理能力現代化這個改革的總目標一提出，就意味著機構編制工作從理論到實踐、從改革到管理、從現在到以后，都需要有一些新的視角、理念和思路。近年來經常提機構編制是黨的執(zhí)政資源，機構編制工作是國家政權建設的基礎性工作，能提升到這樣的高度，表明隨著實踐的發(fā)展，人們對這項工作的認識也在不斷深化。從改革總目標的要求看，從這項工作擔負的實際任務和作用看，我覺得在前面兩句話之后還應該再加上一句，即機構編制工作也是“國家治理中的體制保障工作”。因為體制機制是治理的關鍵要素，機構編制工作恰恰是做這個事的，貫穿于治理體系和治理能力現代化的全過程。當然，從實踐看，對這項工作怎樣定位只是一個方面，關鍵還在于做什么、怎么做，也就是說在國家治理中如何發(fā)揮作用。結合學習貫徹黨的十九大報告有關精神和要求，我認為以下幾點很重要：

第一，如何在體制機制上保障堅持和加強黨的全面領導。黨的領導是最大的中國特色，也是中國社會主義制度的核心優(yōu)勢。黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標中有兩句表述，即在“推進國家治理體系和治理能力現代化”前面還有一句，就是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”。它是擺在改革總目標中的第一位的，我認為也是給國家治理現代化定性的。黨的十九大報告提出“新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略”，十四個堅持中的第一條就是堅持黨對一切工作的領導。因此，機構編制工作無論是推進改革，還是日常管理，都必須時時把這一條放在首位，進一步提升政治站位和政治自覺，把機構編制資源更好地配置到有利于堅持和加強黨的全面領導上。抓住了這一條，就抓住了機構編制工作的靈魂和關鍵。

第二，如何在國家治理中更好發(fā)揮政府作用。首先是把握好政府的角色定位，這一點尤為重要。也就是說在不斷加強黨委特別是黨中央集中統一領導的前提下，在廣泛調動社會力量參與國家治理的過程中，在充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用的基礎上，如何使政府更好地履行職能。再一點就是不斷深化政府改革創(chuàng)新。比如推進政府轉變職能，應該說本屆政府成效顯著，這主要得益于行政審批制度改革和商事制度改革等，但也聽到不少反映說社會獲得感還不太強。我想這是不是與大的營商環(huán)境有關？不少獲得便捷準入的企業(yè)，活躍度和生存率不高，生的快死的也快，除了正常的市場淘汰外，很大程度上是因為企業(yè)承受不了過高過重的制度性成本造成的。因此，進一步深化職能轉變，要繼續(xù)推進簡政放權，切實把該放的放足放到位。同時，還要有破也有立，這就是注重創(chuàng)新管理和改善服務，把該管的事管好管到位，該提供的服務提供到位，換句話就是推進公共權力及其運行的規(guī)范化、制度化，從制度上、體制和機制上構建親清型政商關系，解決不作為、亂作為的問題。

第三，如何在深化改革和創(chuàng)新管理的基礎上加快推進機構編制法定化。通過法律法規(guī)把機構、編制、職能及其運行機制確定下來并依此進行管理，是建設法治國家、法治政府的必然要求，也是國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。20世紀80年代改革開放初，第一次全國編制工作會議就提出了這個問題，后來也多次見諸于有關高層文件中，但從目前情況看，雖有進展但總的進展不大。黨的十八大以來，黨中央對黨內法規(guī)制度建設提出了新的更高要求，機構編制法制化建設從以往主要著眼于國家法律法規(guī)轉向黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)統籌推進。黨的十九大報告提出，“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”、“完善國家機構組織法”，可以說是再次提出了加強機構編制法制化建設的要求。同時還提出，“統籌考慮各類機構設置”、“統籌使用各類編制資源”、“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”，這些都為下一步的改革和管理注入了新的涵義。比如，是否把機構改革的著眼點由側重于單個機構的調整與整合，更多地轉向總體設計優(yōu)化組織架構上；把編制管理由注重控制總量，更多轉向改善供給和需求結構上；在此基礎上把制訂部門“三定”規(guī)定及對其零星調整，規(guī)范上升為更加穩(wěn)定的法律法規(guī)上等，都需要加以考慮?？偟母杏X是，在國家治理現代化的背景下，機構編制的法定化越來越迫切了。同時，隨著改革實踐的發(fā)展和人們認識上的深化，過去遇到的一些難點問題，現在都可以從新的視角加以研究解決。這些也為下一步推進法治化建設提供了有利條件。

最后，回到今天的議題上還想再提一點建議，就是圍繞“中國特色行政體制”這個課題繼續(xù)深化研究。前些年我參加過這個研究，現在需要放在國家治理現代化這個主題下進行思考。當然，這會涉及到行政學乃至政治學的一些基礎理論，這門學科來源于西方，他們的一些基本的話語體系和概念回避不了，但肯定不能照搬過來，關鍵是如何結合我們自己的實際讓這些理論和概念“中國化”，賦予中國元素，從而建構具有鮮明中國特色的理論學科體系，以用于解讀和指導我們自己的實踐。