城市公共服務供給側改革需要解決的重點問題

● 李 輝 曹雨婷

在快速城鎮(zhèn)化進程中，我國社會主要矛盾體現(xiàn)在人民群眾日益增長的對城市公共服務的需要和公共服務供給不平衡不充分之間的矛盾。交通擁堵、環(huán)境污染、就醫(yī)難、上學難和買房難等現(xiàn)實問題凸顯，正是這一矛盾的現(xiàn)實表現(xiàn)。盡管近年來地方政府紛紛加大對公共服務領域的財政投入力度，也進行了精細化管理、網(wǎng)格化管理等大量改革嘗試，但上述問題的解決效果并不顯著。

事實上，公共服務供給能力的提升不僅有賴于人、財、物等投入所產(chǎn)生的直接效應，還取決于供給側與需求側之間的有效對接，以及供給側內部的結構性調整所帶來的間接效應。我國城市公共服務的現(xiàn)實情況，交通擁堵、環(huán)境污染等問題的產(chǎn)生，也與城市公共服務供需對接不暢、供給側內部結構不合理等因素密切相關。在人、財、物等直接投入能力有限，特別是直接投入效用不顯著的情況下，完善供給側與需求側之間的對接機制，提升供給側內部結構的系統(tǒng)性和科學性應作為提升城市公共服務供給能力的突破口。結合我國城市公共服務供給的現(xiàn)實情況，我們認為，提升城市規(guī)劃設計的前瞻性、公共服務體系的整體性、供給主體間的協(xié)同性、主客體之間的互動性，以及公共服務資源配置的均衡性是化解城市公共服務供給難題的重要途徑。

一、城市規(guī)劃設計的前瞻性

“城市規(guī)劃”是城市建設和管理的依據(jù)和前提，也是影響城市公共服務供給水平的重要因素。前瞻性是城市規(guī)劃工作的本質特征和題中之義。反思我國快速城鎮(zhèn)化進程中城市公共服務供給“捉襟見肘”的現(xiàn)實問題，其非常重要的原因就是，面對全球化和信息化時代城市高速發(fā)展和急劇變化的現(xiàn)實，城市規(guī)劃的前瞻性明顯不足。

第一，城市規(guī)劃的前瞻性需要源于對城市本質屬性和終極價值的理論期許。早在2300多年前，古希臘哲學家亞里士多德曾經(jīng)說過，“人們?yōu)榱松顏淼匠鞘?，為了更好地生活而留在城市”。這一觀點要求城市規(guī)劃者跳出現(xiàn)代發(fā)展理念的誤區(qū)，以后現(xiàn)代理念為引領。從城市發(fā)展和城市治理的視角出發(fā)，現(xiàn)代性可以理解為一種崇尚大工業(yè)化和大都市化，依靠大量生產(chǎn)和大量消費，追求速度和效率的發(fā)展觀；而后現(xiàn)代性則更加強調人性化、重視和滿足人的差異化需要、追求簡單但富有品質的市民生活的城市治理新理念。在這一理念的指引下，便捷和舒適、安全和穩(wěn)定、綠色和環(huán)保、細致和人性化，這一系列概念應成為美好城市生活的體現(xiàn)，也應成為前瞻性城市規(guī)劃的落腳點。

第二，城市規(guī)劃的前瞻性也需要源于對先發(fā)國家城市發(fā)展中現(xiàn)實問題和突出矛盾的教訓吸取。與發(fā)達國家和早期工業(yè)化國家城市發(fā)展所面臨的交通擁堵、垃圾圍城、生態(tài)破壞、空氣污染、階層分化甚至沖突等現(xiàn)實挑戰(zhàn)相對應，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，從城市設計之初就預見性地考慮到人口、資源、環(huán)境等城市發(fā)展的關鍵性問題，也應作為城市規(guī)劃前瞻性的基點。

二、公共服務體系的整體性

公共服務的頂層設計要從全局出發(fā)，統(tǒng)籌公共服務領域的各功能分區(qū)，從戰(zhàn)略高度推進公共服務供給側結構性改革，實現(xiàn)公共服務設計的整體性。

第一，公共服務的頂層設計應處理好整體與局部之間的關系，盡量避免因局部功能分區(qū)變化可能帶來的對城市整體功能的沖擊。以近年來很多城市爭相建設的CBD商務區(qū)為例，其選址、配套設施等都可能對城市整體功能產(chǎn)生較大影響。為加快現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展、滿足城市居民購物、休閑、娛樂等需要，CBD商務區(qū)一般選址于城市中心的繁華地段，但是若不能合理規(guī)劃人流和車流，配套合理的疏通路線，則可能導致嚴重的交通擁堵，加大城市的交通壓力。因此城市規(guī)劃者應立足于城市的整體功能，合理布局，以便更好地提供公共服務。

第二，公共服務的頂層設計應規(guī)劃好子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間的關系，規(guī)避由于某一子系統(tǒng)的規(guī)劃不合理對其它子系統(tǒng)甚至對整體帶來的破壞。例如，近年來各城市普遍存在的特定時段中小學校周邊交通擁堵現(xiàn)象，究其根本，是中小學校的選址、校車等配套資源不充分、中小學校午餐等公共服務供給不到位等問題共同導致的。

第三，公共服務的頂層設計應規(guī)劃好公共服務多種途徑之間的關系，盡量避免公共服務相關途徑間彼此割裂甚至“內耗”或“打架”。其中，最主要的是加強頂層的城市規(guī)劃與底層的社區(qū)治理體系間的銜接互動，政策法律體系支撐與信息技術體系間的銜接互動。既重視宏觀層面的規(guī)劃，又關照微觀層面的執(zhí)行，既考慮到政策法律在國家治理中的作用，又充分運用現(xiàn)代信息技術提升城市治理的科學性和可操作性。

三、公共服務主體間的協(xié)同性

進入21世紀，隨著公共事務跨界性、外溢性、復雜性的日趨明顯，傳統(tǒng)以政府為單一中心的公共服務模式已無法滿足日益增長的公共服務需求。激發(fā)多元主體在城市公共服務供給中的活力，形成平等、合作、多中心的公共服務供給格局是化解城市公共服務供需矛盾的必由之路。

第一，加快完善市場化的公共服務供給機制。經(jīng)過改革開放近40年的努力，我國市場化的公共服務供給機制已在教育、文化、醫(yī)療、司法等領域發(fā)揮著越來越重要的作用。但同時，也逐漸暴露出諸多問題。如公平性問題、誠信缺失、責任真空等問題。以基礎教育為例，當公立學校不能有效滿足城市居民對基礎教育數(shù)量、個性化、人性化等需要時，課外補習、興趣班、小飯桌、托管班等與基礎教育相關的民營基礎教育起到了適時補充的作用。但由于起步較晚、扶持不足，特別是準入門檻低、監(jiān)管不到位等原因，民營基礎教育機構良莠不齊、資質不全、管理不規(guī)范、安全隱患多等問題普遍存在。針對這些問題，建議加快完善市場化的公共服務供給機制。統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務與通過市場化手段提供公共服務的發(fā)展思路、完善相關法律和制度安排、強化多元主體監(jiān)管機制，以加快完善市場化的公共服務供給機制，是城市公共服務供給側改革中較為緊迫的任務之一。

第二，在有條件的市、區(qū)，重建某種類“單位制”的公共服務供給機制。新中國成立后較長一段時期，我國城市社會管理和公共服務一直采用以“單位制”為主、以“街區(qū)制”為輔的機制。自20世紀90年代以來，伴隨著國有企業(yè)改革的步伐，大量“單位制”社區(qū)被打散，“單位制”的社會管理和公共服務模式也隨即瓦解。加上城鄉(xiāng)人口的流動性、個體職業(yè)的多元化和城市發(fā)展的國際化，城市社會治理呈現(xiàn)出前所未有的復雜局面。與此同時，以社區(qū)為基本單元的社會運行機制并未很好地建立起來，良性、有序的基層社會治理和公共服務機制亟待重建。盡管中國“單位制”社會管理和公共服務模式的瓦解有其特定的歷史背景和緣起，但并不代表應徹底拋棄其在公共服務供給中整合、協(xié)同、高效的先天優(yōu)勢。我們認為，在有條件的市、區(qū)（特別是高新區(qū)、開發(fā)區(qū)等新開發(fā)的城區(qū)），借助政府、機關事業(yè)單位、駐區(qū)大型企業(yè)等大型組織在資源整合、配置方面的優(yōu)勢作用，重建某種類“單位制”的社會管理和公共服務機制可能是未來城市公共服務供給側改革的新方向。

第三，充分發(fā)揮社區(qū)及非政府組織在城市公共服務供給中的自組織機制。社區(qū)作為最基層的公共服務主體，因其與其他主體相比更具信息優(yōu)勢，更了解社區(qū)居民的需求，因而在公共服務的提供上更具靈活性。如社區(qū)養(yǎng)老，不僅能解決本社區(qū)內的養(yǎng)老問題，而且比其他養(yǎng)老方式更加方便、靈活。另一方面要發(fā)揮非營利組織的作用。非營利組織對于他們所關注的領域，具有較強的專業(yè)性。因此要加強對非營利組織的規(guī)范，使他們在各自專注的公共服務領域發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，以提升公共服務供給的質量。

第四，完善政府內外主體間合作行動的長效合作機制。打破以政府為唯一主體的單中心公共服務供給機制，將公共服務生產(chǎn)功能交由市場、單位、社區(qū)及非政府組織的靈活機制，有利于緩解政府的公共服務壓力，提高公共服務的供給水平、效率及人性化。這意味著政府責任更加重了。應當說，越是在多元、靈活的公共服務供給機制下，政府的角色和責任就越是至關重要。為了促進公共服務多元、靈活供給機制的發(fā)展和完善，政府應更多以合作者和協(xié)力者角色參與到公共服務中，與其他主體一道共同承擔公共服務責任。同時，政府又必須作為多元主體中的特殊一員，以協(xié)調者和服務者角色，起到搭建合作平臺、規(guī)范合作行為、把握合作方向等“元治理”功能。

四、公共服務主客體間的互動性

盡管公共服務主體不斷加大公共服務領域的人力、物力投入，但是供給與需求之間的緊張關系仍然一直存在。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一個重要原因就是公共服務主體未能及時了解客體的需求，導致主體提供的服務可能是客體所不需要的，而真正需要的服務卻不能被滿足。這種公共服務主體與客體之間的不匹配，不僅浪費了大量成本，而且無法解決真正問題。改革公共服務供給側與需求側的矛盾，就要了解公共服務客體的需求，公共服務主體只有真正了解客體需要什么，才能“按需所供”。因此，加強公共服務主客體間的互動性尤為必要。

隨著信息技術的發(fā)展和新媒體時代的到來，公共服務提供者與接受者之間的互動與溝通在技術上完全可以實現(xiàn)。政府門戶網(wǎng)站、官方微博、熱線等均可作為公共服務主客體間互動、溝通的平臺。但在實踐中，網(wǎng)絡和新媒體互動對于公共服務主客體間互動交流的推動作用依然有限。以電子政務為例，在信息技術高度發(fā)達的今天，技術上的“一站式”服務已不是問題。但城市醫(yī)療、社會保障、教育、文化等不同公共服務網(wǎng)站間依然存在“信息孤島”和重復建設的現(xiàn)象?？梢哉f，技術并不是雙邊互動的難題，真正的難題在于公共服務主體以何種出發(fā)點和姿態(tài)面對與服務對象的溝通。這種出發(fā)點和姿態(tài)才是真正影響公共服務主體對服務對象需求回應性的重要因素。

五、公共服務資源配置的平衡性

城市的一個重要功能就在于其對優(yōu)勢資源的集聚效應。我國早期城市發(fā)展過程中，逐漸形成了“單點、單中心”的公共服務資源配置格局。一般來看，當資源配置表現(xiàn)出明顯的不平衡，公共服務需求者往往會自然地表現(xiàn)出對優(yōu)勢資源的焦慮和渴望，這種渴望所帶來的市場效應往往會進一步加劇資源配置不平衡的狀況，甚至由此導致“優(yōu)者通吃”的“馬太效應”。例如，在教育和醫(yī)療系統(tǒng)內存在著嚴重的資源分布不均衡現(xiàn)象。一部分醫(yī)院和學校集中了大量優(yōu)勢資源，公共服務客體為尋求優(yōu)勢資源前來求醫(yī)求學，導致這部分主體無法滿足如此大量的需求。而與此同時，另一部分實力較弱的學?；蜥t(yī)院卻在激烈的市場競爭中失去優(yōu)勢，無法發(fā)揮其提供公共服務的能力，甚至面臨生存難題。這一邏輯，城市領導者不僅從公平性及基本公共服務均等化視角出發(fā)，更要從公共服務供給效率和水平視角出發(fā)，來理解公共服務資源配置的平衡性問題。這不僅應體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的平衡性，也應同時體現(xiàn)在城市核心區(qū)與邊緣區(qū)之間的平衡性，以及不同級別公共服務主體間的平衡性。