從全球治理視角看黨和國家機構(gòu)改革

● 李永輝

一、中國行政體制改革的國際背景

治理是當(dāng)今的一個世界性的問題，不僅發(fā)展中國家面臨著治理問題，發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)上認(rèn)為它們在政治體制、管理上是成熟穩(wěn)定的，現(xiàn)在也同樣面臨這一問題。比如，美國社會的分裂、惡性黨爭，以及三權(quán)分立制度在某種程度上的失衡。三權(quán)分立制度是美國國家制度的基礎(chǔ)。當(dāng)前，司法權(quán)和立法權(quán)對行政權(quán)力的侵蝕已經(jīng)使行政權(quán)力受到了很大的削弱。比如，特朗普總統(tǒng)上臺以后，因為立法上的障礙，就直接頒布行政命令，但行政命令雖然繞過了立法機構(gòu)，卻又往往被法官宣布違法，很多改革就難以推行下去，甚至出現(xiàn)了“政治僵局”。這反映出國家治理是當(dāng)今世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)，也是中國行政體制改革的一個重要國際背景。

二、黨和國家機構(gòu)改革如何適應(yīng)新形勢下中國參與全球治理的需要

從歷史上看，1971年重返聯(lián)合國之前，中國基本上是與全球治理體系脫節(jié)的，1971年中國恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位之后，逐漸進入國際體系，參與全球治理。改革開放后，中國開始積極主動地尋求融入國際體系，有了更多的參與，也有了更多的話語權(quán)，但總體而言，更多的還是被動的反應(yīng)?，F(xiàn)在中國進入了新時代，國家強大了，話語權(quán)越來越大，開始提出中國引領(lǐng)、中國方案等。這就需要有一些更加積極有為的東西，包括理念、戰(zhàn)略、策略以及可操作的方案等。

參與全球治理，也需要相應(yīng)的國家治理的支撐，包括體制和機構(gòu)上的對接，實現(xiàn)與國際接軌。這次黨和國家機構(gòu)改革與中國積極參與全球治理的大趨勢十分契合，新的組織架構(gòu)也越來越適應(yīng)參與全球治理的需要。比如，重組司法部，與國際司法體系進行對接，組建生態(tài)環(huán)境部，組建應(yīng)急事務(wù)管理部等，從全球治理角度看都是力圖與國際接軌，將為中國參與全球治理提供更有力的制度性支持。同時，我們也應(yīng)該清醒地看到，中國的國家治理和機構(gòu)改革仍然

面臨許多問題和挑戰(zhàn)。一是中國特色的特殊性和與國際接軌的普遍性的關(guān)系問題。二是這一輪改革的力度很大，但阻力也很大，因為它涉及到方方面面的利益。比如，新設(shè)立的國家國際發(fā)展合作署，是與國際接軌的機構(gòu)，對于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)中國的國際合作和對外援助工作具有十分重要的意義。過去，中國的對外援助工作落在機構(gòu)上，主要是由商務(wù)部的援外司具體負(fù)責(zé)，宏觀上由外交部協(xié)調(diào)，職能分散，體制也不順。這次改革，新設(shè)立了機構(gòu)，捋順了職能，必然觸動部門利益。類似這種利益問題在機構(gòu)改革中普遍存在，涉及到新舊機構(gòu)間的利益分配和職能協(xié)調(diào)，若處理不好，容易影響改革的成效，甚至是成敗。三是如何落實和運作正確的改革方向和方案。比如，國際發(fā)展合作署要落實到位并順利運轉(zhuǎn)，還要有一個很長的過程。四是進一步深化外交外事管理體制的改革。新中國建立以來，外交外事管理體制的一個核心原則是黨管外交。這次改革的一個重大舉措就是將中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組改組為中央外事工作委員會，這是一個很大的改變，將有利于提升外交外事部門的地位和決策話語權(quán)。從國際上看，這也有利于強化中國外交部門領(lǐng)導(dǎo)人與國外同行交往中的地位。當(dāng)然，這一變化還需要通過立法性的制度安排來加以明確。