從價(jià)值理念視角理解黨政領(lǐng)導(dǎo)制度綜合改革

● 藍(lán)志勇

一、改革動(dòng)因

黨的十九大提出了深化改革、提高黨和國家政策執(zhí)行力的新要求，認(rèn)為現(xiàn)有的一些領(lǐng)域黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力；一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉，責(zé)權(quán)錯(cuò)位；一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高；一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力有待提高；軍民融合不足；群團(tuán)松散；事業(yè)單位定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高；一些領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制不夠完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等問題仍然存在；機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法定化相對(duì)滯后，編制管理方式有待改進(jìn)。這些問題是進(jìn)行黨政體系綜合改革的動(dòng)因。

二、“理念”主導(dǎo)

這次改革由一系列價(jià)值理念主導(dǎo)，有思想傳承，也有新的提法，包括：堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。四個(gè)意識(shí)（政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)）、五大發(fā)展理念（創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、包容）和以人民為中心、全面依法治國、優(yōu)化協(xié)同高效、積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系、全面決勝小康等方向和方法都有清楚的表述。

三、改革是承上啟下的努力

黨的十九大將建黨以來中國走過的道路分為三大階段：毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)中國人民推翻了三座大山，中國人民站了起來。這一階段的中心任務(wù)是國家和政權(quán)建設(shè)（1921-1949-1976）；鄧小平同志領(lǐng)導(dǎo)中國改革開放，推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)，中國人民富了起來。這一階段的中心任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)（1978-2012）；當(dāng)下，習(xí)近平同志領(lǐng)導(dǎo)中國人民深化改革，追求國家強(qiáng)起來，中心任務(wù)是制度創(chuàng)新、全面構(gòu)建現(xiàn)代治理體系、促進(jìn)以民生為中心的高質(zhì)量發(fā)展。理念變化了，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)功能的組織機(jī)構(gòu)自然需要調(diào)整。這是尊重歷史的發(fā)展規(guī)律、繼往開來的努力。

四、過去的七次政府機(jī)構(gòu)改革有四大重心

改革開放以來持續(xù)推動(dòng)了七次政府機(jī)構(gòu)改革，每五年一輪，圍繞四大重心。

第一個(gè)重心是鄧小平同志領(lǐng)導(dǎo)的分權(quán)改革。包括1983年、1988年、1993年的改革，強(qiáng)調(diào)干部年輕化、精簡機(jī)構(gòu)、黨政分工、政企分離、市場化、雙軌制、權(quán)力下放、合同承包、雙軌制、招商引資、收支兩條線，分稅改革等，主要是服務(wù)于放活市場、放活基層、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，使得經(jīng)濟(jì)活躍起來。

第二個(gè)重點(diǎn)是財(cái)稅和金融體系改革。1993年開始分稅制改革，1998年和2003年推動(dòng)了國有企業(yè)改革、金融體系改革和轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)對(duì)地方政府績效考核、地方干部選拔公推比選等改革。

第三個(gè)重點(diǎn)是大部門制改革。包括2008年和2013年的改革，重點(diǎn)包括大部門制改革、服務(wù)型政府建設(shè)、事業(yè)單位改革和行政審批制度改革。在提高政府效能的同時(shí)，推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

這些改革放活了地方和市場，推動(dòng)了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取得了巨大的成就。同時(shí)，也增加了系統(tǒng)的復(fù)雜性和管理的難度，出現(xiàn)了許多新問題，需要通過進(jìn)一步深化改革來解決。

五、2018年的黨政領(lǐng)導(dǎo)制度綜合改革剛剛起步，有很多要做的工作

2018年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，不僅僅是行政改革，強(qiáng)調(diào)的是黨政軍群統(tǒng)籌改革，其重點(diǎn)與過去的七次改革不同，但與鄧小平同志發(fā)動(dòng)第一次改革前的重要講話有相通之處。

回顧?quán)囆∑酵?980年8月18日在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話，題目就是“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革。”講的是黨政制度的綜合改革，但實(shí)施是分開進(jìn)行的。這次改革，主要目標(biāo)是增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力和政府的執(zhí)行力。

鄧小平同志當(dāng)年推動(dòng)黨政分工改革，是基于過去中國自身的歷史經(jīng)驗(yàn)。他提出，一是權(quán)力不宜過分集中。權(quán)力過分集中，妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因。不是黨不能管政，而是“該怎么管政的問題必須解決”。二是兼職、副職不宜過多。一個(gè)人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、精力有限，上下左右兼職過多，工作難以深入，特別是妨礙選拔更多更適當(dāng)?shù)耐緛頁?dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作。兼職過多，妨礙集體智慧發(fā)揮；副職過多，效率難以提高，助長官僚主義和形式主義。三是著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級(jí)政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作。四是從長遠(yuǎn)著想，解決好交接班的問題。老同志是黨和國家的寶貴財(cái)富，責(zé)任重大，而他們現(xiàn)在第一位的任務(wù)是幫助黨組織正確地選擇接班人。這是一個(gè)莊嚴(yán)的職責(zé)。讓比較年輕的同志走上第一線，老同志當(dāng)好他們的參謀，支持他們的工作，這是保持黨和政府正確領(lǐng)導(dǎo)的連續(xù)性、穩(wěn)定性的重大戰(zhàn)略措施。這些思考源于多年中國革命與發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，是偉大的智慧。但現(xiàn)在看來，前面的黨政分工改革，似乎分得不太好，還沒有找到科學(xué)的、在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮行政效率的好方法。也沒有合得好，很多干部兼職過多，資源、信息和機(jī)會(huì)過于集中，個(gè)人精力有限，該做好的工作也沒有做好。所以這次改革，既要統(tǒng)，也要分。

如何處理好黨政關(guān)系，其實(shí)是一門很深的學(xué)問，也是復(fù)雜的政治實(shí)踐，在不同的制度和社會(huì)發(fā)展階段，需要不同的方法，需要理念的與時(shí)俱進(jìn)和操作方法運(yùn)行中的政治智慧。黨政關(guān)系改革，其他國家也一直有討論和實(shí)踐。20世紀(jì)初，美國開始工業(yè)化后的城市管理改革和行政制度改革，提出要科學(xué)、進(jìn)步、改革和良好生活的口號(hào)，其中一個(gè)重要的討論議題就是黨政關(guān)系。當(dāng)時(shí)他們提出的口號(hào)是“黨政兩分”改革，核心是黨要成熟、規(guī)范化管理，政要專業(yè)化、科學(xué)決策?！皟煞址ā钡哪繕?biāo)是推動(dòng)各自對(duì)自己的工作負(fù)責(zé)，前提是清楚的，即黨是人民意志的表達(dá)者、決策者，政是執(zhí)行者，黨政關(guān)系有沖突的時(shí)候，政應(yīng)該服從于黨。黨政兩者分工的目標(biāo)是各自問責(zé)，黨要管黨，提高黨的認(rèn)知水平和決策能力，同時(shí)也要管政，方法不是越俎代庖，而是通過決策、監(jiān)督和問責(zé)，尋求執(zhí)行公平公正和高效。

我們過去的改革，注重了黨政分開，忽略了問責(zé)，是對(duì)西方理論的誤讀和借鑒過程中的偏差。其結(jié)果是提高了經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，卻忽略了政治領(lǐng)導(dǎo)，也沒有提高政治決策、監(jiān)督和問責(zé)水平。這次綜合改革提出黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革，是對(duì)過去經(jīng)驗(yàn)的回顧和提升。

六、過去改革的經(jīng)驗(yàn)、特點(diǎn)和不足

繼續(xù)改革需要對(duì)過去的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。回顧過去的改革，特點(diǎn)很鮮明，包括：改革從農(nóng)村開始自上而下推動(dòng)、地方試點(diǎn)、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主逐漸推進(jìn)、運(yùn)動(dòng)型執(zhí)行。從中國的發(fā)展效果來看，改革是成功的，大踏步推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但改革依然存在一些問題。表層的、程序性和方法性的改革多，深層次的制度性改革少。細(xì)究起來，我們一直在政企關(guān)系、政社關(guān)系、央地關(guān)系、黨政關(guān)系、黨群關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系中猶豫和徘徊，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間徘徊，在民族主義和國際主義之間徘徊。有進(jìn)步、有躊躇、有思考、有反復(fù)、有頓悟，也有困惑。

在從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變過程中，全球化趨勢(shì)，財(cái)富、市場、資源、人力資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)觀念包括文化的全球化沖擊，依然在挑戰(zhàn)中國，促使中國進(jìn)行更深層次的改革。2018年的黨政領(lǐng)導(dǎo)制度綜合改革，是這個(gè)更深層次改革的開始。

七、這次黨政領(lǐng)導(dǎo)制度綜合改革體現(xiàn)的價(jià)值訴求

前七次政府機(jī)構(gòu)改革，我們的價(jià)值訴求和對(duì)改革的理解有幾個(gè)明顯的傾向：經(jīng)濟(jì)理性第一、經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先、政治行政兩分、行政體系要價(jià)值中立、私比公更有效率、分比合更有效率、測評(píng)比不測評(píng)更有效率、執(zhí)行比理念更有用、前置嚴(yán)管比后續(xù)追查好、領(lǐng)導(dǎo)意志比法律條文更重要。而這次黨政領(lǐng)導(dǎo)制度綜合改革，提出了一些新的價(jià)值取向，包括：講政治維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、講初心以人民為中心、講全面推行強(qiáng)調(diào)綜合理性的全景式的公共政策決策和執(zhí)行、講創(chuàng)新推動(dòng)務(wù)實(shí)性制度重構(gòu)、講科學(xué)推動(dòng)合理性、講法制追求規(guī)范、講協(xié)同注重均衡發(fā)展、講生態(tài)注重環(huán)保和諧、講開放鼓勵(lì)學(xué)習(xí)交流與通商、講包容推動(dòng)共享式發(fā)展。

通過前后的價(jià)值傾向的比較來看，中國已經(jīng)從注重單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)到注重綜合全景的發(fā)展指標(biāo)，也就是新要求提出的現(xiàn)代性、全面性和包容性。發(fā)展的目標(biāo)不僅是經(jīng)濟(jì)增長，也包括社會(huì)發(fā)展和人的能力與自由的發(fā)展。創(chuàng)新不僅僅是公共政策創(chuàng)新，還牽涉到更深層次的文化創(chuàng)新。

當(dāng)然，政府改革需要面對(duì)政府提倡的價(jià)值觀與社會(huì)上真實(shí)存在的價(jià)值觀之間的矛盾。機(jī)構(gòu)改革不僅僅是建立國家領(lǐng)導(dǎo)能力、確定發(fā)展方向，也不僅僅是編制和組織結(jié)構(gòu)管理，而是要明確動(dòng)態(tài)的公共價(jià)值追求、通過政府分工和官員激勵(lì)機(jī)制管理、通過有效施政，來弘揚(yáng)健康文明新型國家理念和社會(huì)發(fā)展的核心價(jià)值，改造舊文化，尋求政府價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和公共價(jià)值的融合，使之成為政策制定與執(zhí)行的依據(jù)、國家制度的基石、公務(wù)員的動(dòng)力、社會(huì)行為的規(guī)范。