非住宅建設用地使用權續(xù)期規(guī)則的思考

陳 勰

（南京大學法學院，江蘇 南京 210093）

1 問題的提出

建設用地使用權期限的續(xù)展，一直以來由《城市房地產管理法》第22條規(guī)定。在《物權法》頒布后，建設用使用權被劃分為住宅建設用地使用權與非住宅建設用地使用權，并確定住宅建設用地使用權自動續(xù)期，非住宅建設用地使用權“依照法律規(guī)定辦理”。出于對私有財產秩序的敏感，住宅建設用地使用權的續(xù)期幾度成為討論的焦點，以至于淡化了對非住宅建設用地使用權續(xù)期問題的關注。本文認為，《物權法》對住宅建設用地使用權續(xù)期的規(guī)則只是續(xù)期的唯一例外，非住宅建設用地使用權續(xù)期原則仍是《城市房地產管理法》相關規(guī)定。著重探討住宅建設用地使用權續(xù)期，其結論對于指導其他用地類型的續(xù)期頗有隔靴搔癢之感，甚至有本末倒置之嫌，更造成了續(xù)期規(guī)則中明顯的疏漏無法被揭示。

2 非住宅建設用地使用權續(xù)期規(guī)則的分析與反思

《物權法》的規(guī)定使住宅建設用地使用權續(xù)期不會受到申請的困擾，因而以住宅建設用地使用權為對象的研究多以續(xù)期是否有償，無償收回是否合理，續(xù)期償付代價是何種屬性，以何種方式呈現(xiàn)等思路展開。但對非住宅建設用地使用權續(xù)期而言，首先需要回應的并非上述問題，而是被住宅建設用地使用權續(xù)期省略的申請活動。

2.1 非住宅建設用地使用權續(xù)期條款的規(guī)范實證分析

規(guī)范實證分析的本質是權利與義務分析方法，解決的是法律中的權利與義務問題[1]。權利與義務體系是法律的核心要素，是法律建構秩序的基礎，也是用以分配、調整人們權利義務關系的規(guī)范體系[2]。在該視角下，以規(guī)則為分析對象，聚焦考察規(guī)則內部或規(guī)則之間所描述的權利與義務是否缺位或沖突。以下針對《城市房地產管理法》第22條的規(guī)定①參見《城市房地產管理法》。，分析如下：

（1）規(guī)則的解讀。條文第一款構建了以出讓方式取得的建設用地使用權的續(xù)期規(guī)定。規(guī)則首先明確了非住宅建設用地續(xù)期的申請時間，臨期的建設用地使用權人如欲續(xù)期，必須在規(guī)定的期間內做出續(xù)期的表示，否則將產生消極后果；其次，確立了以續(xù)期為主，收回為例外的到期處理原則；第三，當權利人提出申請后，政府可以根據(jù)社會公共利益的需要拒絕申請；最后，如果批準申請，則應以當時當?shù)氐挠玫貎r格、用地規(guī)劃、使用強度和期限等，納入非住宅建設用地使用權出讓合同。

第二款規(guī)定了建設用地使用權人到期未申請、逾期申請或申請不予批準的不利后果。當出現(xiàn)前述三種情形之一，其結果都是土地使用權無償收回。另一方面，申請人無權以任何事由使其得以免于承擔到期未申請、逾期申請面臨的不利后果。質言之，條款未建立申請期間的中斷或者延長制度，沒有規(guī)定排除事由與協(xié)商排除的可能，也未確立推定續(xù)期制度。

（2）主要權利義務簡析。借助“權利—義務”話語體系，上述條款按過程可以分別構成4組不同的權利義務的雙方：①申請人與受理申請機關；②申請人與批準機關；③建設用地使用權被收回時的收回方與被收回方；④批準續(xù)期后的出讓方與受讓方。但當前法律將申請續(xù)期的行為和準許續(xù)期的結果共稱為續(xù)期，使續(xù)期行為與續(xù)期結果之間相互黏連，極易產生歧義。為清楚區(qū)分二者，本文將續(xù)期分解為續(xù)期權的設立和行使，續(xù)期的受理或批準續(xù)期則看作履行續(xù)期義務。

續(xù)期權由當前建設用地使用權人享有，續(xù)期義務由不同機關履行。依照規(guī)定，續(xù)期權設立后，享有續(xù)期權的主體可以向職能部門提交申請。當權利人行使續(xù)期權，受理機關必須履行受理義務，不得拒絕。隨后申請人退居次位，活動進程由公共利益的裁定機關，即批準機關掌握，由其履行審查義務，并做出決定。若無公共利益的需要，則應當由有權機關批準續(xù)期或告知土地職能部門批準續(xù)期。在續(xù)期活動尾聲，土地所有權人或其代理人履行續(xù)期義務重新設立建設用地使用權并簽訂出讓合同，或以公共利益為由啟動收回程序，使非住宅建設用地使用權滅失。

不難看出，決定其是否可以續(xù)期的因素有二：續(xù)期權是否存續(xù)并行使；公共利益是否存在。關于公共利益本文不表。若無續(xù)期權，一切都在申請時戛然而止，直接進入收回程序。所以，續(xù)期是否可以進行，首要審核的應當是權利是否存續(xù)并行使，而非公共利益。對于續(xù)期權利，又可以細分為設立時點與存續(xù)期間。梳理立法對于續(xù)期申請的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)當前續(xù)期規(guī)則存在明顯疏漏，造成續(xù)期權設立時點、行使與存續(xù)期間不明。

2.2 續(xù)期規(guī)定缺失將產生的不利影響

（1）規(guī)則疏漏造成續(xù)期權設立與行使的潛在失范。依法律規(guī)定，非住宅建設用地使用權續(xù)期需要申請，然而法律缺失了對續(xù)期權設立時間的規(guī)定，申請者無法從“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿”的表述中得到任何清晰的指引，因為“屆滿”一詞極其模糊，甚至可以認為當建設用地使用權設立之后的一剎那，就已經是在屆滿的過程中。如果續(xù)期權如上述所言，自取得非住宅建設用地使用權時設立，那么在“屆滿前一年”權利人都可以隨時、任意行使。例如，權利人可以在距使用權屆滿尚有30年時申請，只要申請時無公共利益需要，就應當?shù)玫酵饫m(xù)期的結果，但如何處置剩余的30年使用權，處理的依據(jù)也不得而知。

此種猜測或許在實踐中難覓案例，但“事實比想象更離奇”[3]——這并非臆想或戲謔，其背后所牽涉的是復雜的利益博弈——由于公共利益難以預測，建設用地使用權被收回的憂思始終如“達摩克斯之劍”。而提前續(xù)期，可以規(guī)避因嗣后形成公共利益導致無法續(xù)期的結果，而且在提前續(xù)期后，倘因公共利益出現(xiàn)使用權被提前收回，也可基于續(xù)期后更長的使用權取得更多的補償。不僅如此，在一段完整的建設用地使用權期內，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，續(xù)期權利人會經歷多次土地規(guī)劃的調整，提前續(xù)期也可以達到避免期滿后重新簽訂的出讓合同吸納新的限制條件等不利因素。權利人提前續(xù)期的另一個出發(fā)點則更為理性，為了規(guī)避屆滿申請時建設用地使用權價格非理性提高引起的續(xù)期費用增加。所以，續(xù)期權行使期間不明，不僅可能導致規(guī)劃實施受阻，也使土地所有人基于控制收回成本的需要，在判斷公共利益時采取更為保守的策略，但非住宅建設用地使用權所有人而言，則有助于轉嫁風險。

（2）規(guī)則留白導致續(xù)期申請權利存續(xù)期間沖突。如果認為續(xù)期權行使的失范是“偽問題”，續(xù)期權消滅規(guī)則留白產生的困惑則更為真切。一般認為二十二條第一款使續(xù)期權在“屆滿前一年”的滅失，第二款只是對使用權收回的規(guī)定，無涉續(xù)期權利的存續(xù)。實際上，第二款前半部分也對續(xù)期權做出了規(guī)定——“土地……屆滿，土地使用者未申請……”。據(jù)此可以得出另一個結論，即續(xù)期權存續(xù)期間不必顧慮第一款中“屆滿前一年”的限制。顯然，對于同一種權利，條文內部卻構造出了兩種不同的續(xù)期權存續(xù)期間。倘若認為第一款中的權利存續(xù)期間是一種具有提示性質的期間，其功能就在于告知建設用地使用權人應當及時履行續(xù)期權，是否在屆滿前一年提出，都不會影響權利的存續(xù)，也不會影響續(xù)期義務的履行或激活收回程序。而如果將“屆滿前一年”視為一種實體性權利的存續(xù)期間，是否及時行使必將影響申請者能否提出申請，進而影響建設用地使用權的存續(xù)和相關機構對公共利益判別，及此后的續(xù)讓、收回活動。

實踐中問題已經顯現(xiàn)，不同層級的規(guī)范性或指導性文件對續(xù)期權的存續(xù)期間做出了不同的選擇。例如《土地管理法實施條例》第7條“……合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期……”，認為續(xù)期權的存續(xù)時間不受屆滿前一年的影響?！冻啥际袊临Y源局關于國有建設用地使用權期間屆滿相關問題處理的答復意見》續(xù)造了續(xù)期規(guī)則，加入逾期“補辦續(xù)期手續(xù)”的規(guī)定，授權土地登記機關可以自定催告補辦的時間，延展了續(xù)期權的存續(xù)時間①《成都市國土資源局關于國有建設用地使用權期間屆滿相關問題處理的答復意見》第2條第2款：非住宅建設用地使用權期間屆滿，使用權人未申請續(xù)期，除因社會公共利益需要收回該宗土地的，土地登記機關應通過發(fā)布公告等方式通知使用權人在規(guī)定期限內補辦續(xù)期手續(xù)。?！逗戏适泄I(yè)用地租讓結合暫行規(guī)定的通知》第11條采用的是第二款的思路，規(guī)定建設用地使用權屆滿后仍然可以申請續(xù)期②《合肥市工業(yè)用地租讓結合暫行規(guī)定》第11條：通過評估的，市國土資源局辦理剩余年期（14、24、34、44年）續(xù)出讓手續(xù)，剩余土地出讓金為該宗地出讓金總額扣除6年出讓金后的余額。首期出讓年限屆滿后，若受讓人未提出續(xù)期申請，市國土資源局按照合同約定依法收回國有建設用地使用權。。而在具有準規(guī)范性質的《國有土地使用權出讓合同》第25 ～ 27條和《國有建設用地使用權出讓合同》第25 ～ 27條中，也可以看到續(xù)期存續(xù)期間的沖突。二者的第25條都規(guī)定了“應當屆滿一年前申請續(xù)期”，但第26、27條都規(guī)定屆滿前都可以申請續(xù)期，《城市房地產管理法》中有關續(xù)期權設立、行使期間的問題都被延續(xù)下來?？梢姡捎诶m(xù)期規(guī)則不完善，造成了續(xù)期規(guī)則的多樣化。

（3）續(xù)期救濟制度缺失。在土地利用被納入行政管理，并側重制裁使用失序的現(xiàn)實下，忽略了對續(xù)期活動整體救濟的關注，導致了立法中對續(xù)期被侵害的救濟采取是覆蓋損失的原則，如《土地管理法》的第七章“法律責任”部分，對損失的補償都是以物質損失為對象，當類似于續(xù)期權等抽象權利受到侵害時，往往只能等到建設用地使用權被收回，損失擴大且確定之后才能啟動救濟程序。

2.3 被納入私法視角的續(xù)期活動

《城市房地產管理法》的續(xù)期規(guī)定本身存在缺憾，使其從邏輯上無論依據(jù)規(guī)定中的哪一款條文作為指引，總會使另一款成為具文。即便是擱置邏輯沖突，前述提及的不同層級的規(guī)范性文件做出的選擇、創(chuàng)制實際上都對續(xù)期做出了法律適用的解釋。但從《立法法》第45條關于法律解釋權的規(guī)定可知，《城市房地產管理法》疏漏的填補或解釋，必須由起草部門，即由全國人大及其常委會或其授權主體進行，各地對法定續(xù)期規(guī)則的取舍，明顯超出了法定權限范圍。

邏輯沖突與解釋權的缺乏導致了續(xù)期規(guī)則的真空，卻為續(xù)期注入私法性質提供了可能性。將續(xù)期歸入私法范疇開端于建設用地使用權的取得，一般認為建設用地使用權的設立與取得是一種私法活動，經《物權法》將其確認為用益物權后，更強化了把建設用地使用權納入私法范疇的信心。然后，在“續(xù)期應當重新簽訂出讓合同”規(guī)定的引導下，續(xù)期申請被認為是一種“要約”，批準是一種“承諾”，重新簽訂出讓合同也并不影響建設用地使用權本身，應解釋為一種合同變更[4]，進而演繹出續(xù)期優(yōu)先權與強制締約理論。

此外，在邏輯沖突與規(guī)則空白情形下，救濟方式也只能以私法為主導。出現(xiàn)“提前”申請續(xù)期等超出規(guī)定預設的情況，面臨給予續(xù)期將可能損害公共利益，選擇拒絕受理申請則于法無據(jù)的困境時，只能依據(jù)出讓合同約定的“違約責任”“賠償責任”等私法救濟形式予以處置，進一步鞏固了續(xù)期私法屬性的理念。由此可見，在取得、延續(xù)和救濟的三個過程中，人們或主動或被動地將續(xù)期視為私法活動，以緩解因上述缺憾產生的困擾，也為以私法屬性存在的續(xù)期權找到了合理性，但卻使得續(xù)期作為土地管理方法公共性被消解。

3 續(xù)期性質的歸正

3.1 私法視角下的續(xù)期困局

（1）續(xù)期優(yōu)先權難以證成。如果認為續(xù)期活動歸屬于私法范疇，那么必將面臨以下挑戰(zhàn)，為什么“非住宅建設用地使用權的續(xù)期，使原土地使用權人獲得了一種按同期土地市場價格繼續(xù)使用原有宗地的優(yōu)先權”[5]，如何解釋“按原土地使用權到期后的市場價格計算交付出讓金，是優(yōu)先受讓權”[6]與強制締約義務[7]？實際上，此種優(yōu)先性與強制締約義務都是很難證成的。

依“債—物”的歸類方法，優(yōu)先可分為債權的優(yōu)先性與物權的優(yōu)先性。認為續(xù)期優(yōu)先利益屬于債權優(yōu)先權，則要求續(xù)期優(yōu)先權在行使時必須存在第三人，否則無所謂同等條件優(yōu)先的問題[8]。但在進行續(xù)期權時，無論第三人具有何種優(yōu)異條件，都無法向出讓人提出以該建設用地使用權為標的要求。使續(xù)期權失去“優(yōu)先性”的唯一原因是續(xù)期權因超過時效而滅失或權利人放棄，否則只要處于該期間之內，無論有無第三人介入或申索，無論出讓方如何青睞第三人的條件，第三人都無法介入，而無對比怎能稱為優(yōu)先。在物權性質的優(yōu)先權的視角下，優(yōu)先權主要以擔保物權的形式存在[9]，其主要目的是為了保證到期之后債務的妥善履行，確保一旦債務人履行債務瑕疵時債權人優(yōu)先受償，得到與債務完滿履行的替代效果。照此，享有續(xù)期權的權利人應當被認為是債權人，續(xù)期義務人為債務人，那么續(xù)期申請的受理人、審查者、出讓人之間，誰才是真正的義務主體，用于保證實現(xiàn)續(xù)期結果或建設用地收回的標的又是什么。而根據(jù)《合同法》第91條規(guī)定，合同的權利義務因合同履行完畢而終止，在建設用地合同中的，履行完畢指受讓人完成用地使用權的登記。合同中關于用地限制、續(xù)期規(guī)則等內容，也已經歸屬于土地管理法等行政管理的射程范圍[10]。主債權消滅，優(yōu)先權又是依附于特定種類的債權存在的，當脫離了特定的債權后，優(yōu)先權就不具有任何意義[11]。所以，如果該權利具有優(yōu)先性質，那么其面臨的非難不是結束而是剛剛開始。

（2）強制締約難以實現(xiàn)。按照強制締約理論保護弱勢一方的基本出發(fā)點，是對意思自治進行管制。在“絕對的強制締約”觀念中，一旦符合法律構成要件，被強制人（本文指土地出讓方）不存在任何理由予以抗辯[12]。但各部門在做出是否續(xù)期決定的判斷，即對公共利益判斷時，申請人參與制度的缺失，使這種判斷的能力被各部門壟斷且不受縮減，整體意思自治幾乎無法被限制。另外，強制締約義務必須以交易頻繁的市場為背景，義務人處于可以選擇多個潛在相對人的情形中，但續(xù)期制度的設計，使續(xù)期義務人無法面對眾多候選人。

（3）續(xù)期活動缺乏構成私法性質的要件。繼續(xù)堅持將續(xù)期歸入私法領域，面臨最大的詰問是續(xù)期義務主體是否具有完整的民事權利能力與意思自治能力。前文對續(xù)期過程中的義務主體做出過具體分類：受理人、批準人與出讓人。根據(jù)法律規(guī)定，續(xù)期是當前建設用地使用權人向土地管理機構提出請求，雖然表現(xiàn)為土地管理機構受理人受理，最終簽訂合同的過程，但法律僅授予受理人履行受理、簽訂與實施合同的義務和承擔違約責任的資格，并未授予決定是否重新出讓的權力，出讓必須得到政府批準①《城市房地產管理法》第11條：土地使用權出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進行。出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規(guī)劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規(guī)定，報經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門實施。第14條：土地使用權出讓，應當簽訂書面出讓合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。。另外，受理機關不能單獨判斷公共利益，并做出續(xù)期或收回的決定，而必須由有權機關分別審核批準。而且，出讓合同必須采用書面形式的相關規(guī)定，使真正可以決定是否續(xù)期的出讓人卻無權簽訂出讓合同?？梢姡瑥臋嗬芰嵌瓤疾?，續(xù)期活動中的任何單一機關的權利能力都不足以支持私法性質下續(xù)期權所要求的對等能力以履行續(xù)期義務。

3.2 續(xù)期應是土地部門做出許可申請人繼續(xù)用地的特別許可

（1）續(xù)期是土地管理機關對土地秩序的管理活動。《土地管理法》開宗明義地指出其立法目的是加強土地管理，賦予了土地管理高權行政的性質。在其統(tǒng)領下，各土地管理相關法律法規(guī)通過設立規(guī)范，規(guī)制土地活動中的任何一方，對建設用地秩序進行管理。管理的手段不僅可以是為建設用地使用權設置限制和處罰違法用地，也可以采用事后控制的方法實現(xiàn)，例如對續(xù)期的過程進行控制。通過判斷續(xù)期權利人是否具有續(xù)期資格，在重新簽訂的出讓合同中設立或解除限制，收取相應的土地出讓金，調整建設用地權的行使等方式達到。而高權行政的權威性極易損害相對人利益，故確定了“以續(xù)期為原則，以公共利益收回為例外的規(guī)則”以期保護相對人利益。

認為續(xù)期是土地管理手段的另一方面原因，是其與首次出讓行為的過程差異較大。雖然初次取得與續(xù)期都表現(xiàn)為合同簽訂的結果，但初次取得建設用地使用權的諸多過程被政府機構內部活動吸收，最終對外表現(xiàn)為建設用地使用權出讓，換言之，在建設用地使用權初次出讓時，該建設用地使用權就已經具備了出讓人同意出讓的意思表示，通過授權部門與受讓人簽訂有效的私法契約，此舉使原本的“二階段法律關系”簡化為一元的民事關系。續(xù)期活動截然不同，出讓時被內部化的一系列中間行為在續(xù)期權利人參與下被部分外化，各階段各部門的審批事實上都對申請人的權利義務產生了影響。此時，續(xù)期權利人面對的不僅是最初的簽訂機關，還有使續(xù)期活動產生完整效力的多個政府部門，此過程把初次取得時出讓人與受讓人之間的民事“要約—承諾”過程轉化為續(xù)期時“申請—許可”的管理關系。因此權利人提出續(xù)期并非單純民事要約，取得繼續(xù)用地的權利也并非對應的承諾，而是經續(xù)期權利人申請，續(xù)期義務人以公權力為依托頒發(fā)的行政許可。

（2）批準續(xù)期是行政特許的結果。普通許可作為具有“解禁”性質的活動[13]，只要申請人滿足法定條件，就表現(xiàn)為解除申請人原本存在，但出于法律限制不得為之的義務。相對地，特別許可多見于權利的賦予或受益性權利的取得，其核心是使被許可人享有原本不屬于自己的權利。實際上，通過續(xù)期申請取得的非住宅建設用地使用權，本質是取得土地所有權人在此宗土地上新設立的建設用地使用權。具體地說，當原非住宅建設用地使用權到期后，經登記設立的建設用地使用權滅失，用地資格自然失去。根據(jù)《土地管理法》第43條規(guī)定，原權利人如果需要繼續(xù)使用該土地，必須申請在該地塊上設立建設用地使用權①《土地管理法》第43條第一款：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……。。取得新的建設用地使用權，如上文所言，是得到不屬于自己的利益，雖然其在物理層面上沒有產生變化，但實質上產生了權利更替。而在外觀上，權利的消滅與設立存在時差，以至于誤認為這是一種權利的延續(xù)而不是重新取得。

另外，普通許可進行審核時不需對申請事由進行自由裁量[14]，申請人即可解除該種限制。而在續(xù)期審核時，“不取決于相對人是否具備什么條件，而取決于許可機關是否決定出讓該權利”[15]。眾所周知，并非每一種利益都能上升為公益，認定公共利益過程的本質是公權機構進行社會管理的活動，通過依法裁量，公權力機關就可以決定是否批準重新設建設用地使用權（這也印證了前述強制締約的不可能）?？梢?，被公共利益約束的續(xù)期，指明了與續(xù)期申請人相對的另一方是公共利益的管理者，而不是土地所有權人，因此雙方就不存在地位上的平等，就無法納入私法的領域。區(qū)別還體現(xiàn)在費用構成，普通許可中，繳納的費用一般稱為“工本費”，即成本費用，續(xù)期應當繳納的費用的性質是一種市場價格，這種價格除基本的工本費外，還由建設用地使用權成本，以及市場的溢價部分組成。

3.4 續(xù)期權的價值與續(xù)期方式選擇

（1）續(xù)期權的行使應受到公共利益的限制。續(xù)期是利益的賦予，而利益從古至今都是一種稀缺資源，消極對待權利無異于浪費資源。設置續(xù)期權的目是“穩(wěn)定社會經濟秩序，尊重一定的事實狀態(tài)”，也是防止社會所依賴的事實狀態(tài)被“權利上的睡眠者”推翻[16]?；谑芤嫘缘慕Y果，續(xù)期權被賦予了對未來使用土地利益的取得和當前財產權處分的功能，在所有權日益社會化的當代[17]，土地作為人類發(fā)展的物質基礎不僅承載了私人利益，更與公共利益息息相關，為保護私有財產設立時間上跨度極大的權利存續(xù)期間并不理智，也無意義。而隨時可以行使的續(xù)期權對穩(wěn)定的土地管理狀態(tài)帶來的破壞雖然潛在，一旦出現(xiàn)，對當前土地秩序的挑戰(zhàn)是巨大的。續(xù)期權行使的時間截面過大，不啻以損害公共利益的代價保護個人權利。因此，必須清晰界定續(xù)期權的存續(xù)時間，否則為保護此種權益的社會成本極高。

對任何人而言，權利行使應是認真而嚴肅的。不同時期影響續(xù)期判斷的因素不同，無節(jié)制的行使續(xù)期權利，造成續(xù)期義務人決定是否同意續(xù)期的時間將處于始終無法確定的境況，造成的結果是審批機關疲于界定公共利益，而疏于對其他土地活動的管理。當隨機申請造成的負擔與公共利益的不確定性結合后，極有可能激發(fā)官僚機構的“自我保護”機制，保守地選擇成本與風險最小的方法，不對續(xù)期申請進行實質性審查，一律認定公共利益存在，收回建設用地使用權。所以乍看之下不確定的續(xù)期權行使期間可能有力地保證了建設用地使用權人的未來利益，并體現(xiàn)政府對不同相對人做出同等結果的判斷，完全符合公平公正原則，但此種結果卻是建立在草率的判定過程中的。所以，規(guī)則的疏漏鼓勵了建設用地使用權人的投機行為，也致使土地管理職能與土地秩序被架空。

（2）續(xù)期方式的選擇。非住宅建設用地使用權續(xù)期是公權力主導的土地利益分配活動，一般而言，土地資源的高效合理利用要求人與地應力避錯配。在絕大多數(shù)情況下取得用地權利采用的是公開競爭的方式，以防止不當?shù)睦孑斔?。非住宅建設用地使用權續(xù)期雖然重新設立了建設用地使用權，但是這種使用權的取得對象是唯一的，這似乎有悖于資源市場調節(jié)的基本規(guī)則。造成只有一個意向用地者情況的原因可以簡要歸納為兩個方面，一是源自物權法對財產權的保護，在建設用地使用權到期后，使用權雖然被收回，但地上附著物的所有權并未一并取得，這種土地與地上財產的牽連，使原建設用地使用權人在一定時間內形成了可以對抗他人的效果。第二個原因是，土地管理的相關法規(guī)的設計與準規(guī)范性質的示范文本，使之成為一種法定和約定事實，為保證相對人，即續(xù)期人的信賴利益，對權利人之外的主體形成了隔離，并使續(xù)期成為申請人與被申請人之間的活動，排除了第三人主動或被動的參與的可能。因此，唯一意向者的出現(xiàn)是制度設計的結果。

目前中國建設用地使用權有償出讓方式中，針對唯一用地意向者僅有協(xié)議出讓方式，亦是續(xù)期唯一可以選擇的一種，選用其他任何方式，不僅消解土地管理屬性并損害使用權人的財產權，也違反當前土地出讓制度。也可以看到，在2006年原國土資源部頒布的《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范（試行）》，擴大了協(xié)議出讓的范圍，其第4.3（4）條將土地使用權續(xù)期納入用協(xié)議方式之中，這正是對續(xù)期性質和方式選擇最有力的認可。

4 結論與建議

通過以上分析，本文認為中國非住宅建設用地使用權的續(xù)期制度存在三個問題，一是對續(xù)期性質的私法化認知有待匡正；二是續(xù)期規(guī)則存在空白與矛盾，使續(xù)期權的設立與行使期間有待解釋；三是以續(xù)期為對象的救濟制度缺失。

本文建議：（1）應當通過有權部門對續(xù)期的性質進行澄清。（2）對續(xù)期制度做出更詳細的規(guī)定，重點應當明確續(xù)期權的設立時間與權利消滅期間。如可以將當前“應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期”的規(guī)定變更為“非住宅建設用地使用權人續(xù)期權自屆滿前二年設立，在屆滿前一年滅失”。此種期間設計達到的目的是，使申請人可以充分評估續(xù)期意愿，受理人也有足夠的時間分析公共利益，參考公共意見，為程序性與事務性工作預留足夠的時間。即使最后續(xù)期申請不被批準或由于其他原因逾期申請，建設用地使用權人可以利用剩余的一年時間處理地上物的相關事宜，尋求其他建設用地使用權或救濟。如果續(xù)期得到批準，則形成的明確預期，讓“使用權人在期限臨近屆滿時繼續(xù)進行土地投入，起到保護基地上既存建筑物等使用狀態(tài)和使用權益的作用”[18]。（3）可以設立原建設用地使用權人的優(yōu)先承租權制度。當建設用地使用權到期后，出讓人如果選擇以短期租賃的方式替代長期出讓方式，原建設用地使用權人在申請續(xù)期不予批準時，基于同等條件，可以優(yōu)先租賃該建設用地使用權。此舉在保證土地管理秩序的同時，也盡可能的保證了原建設用地使用權人地上物的財產權，也一定程度體現(xiàn)了土地管理活動應當遵循的比例原則。（4）土地具有的財產利益并非只針對使用權人，同樣屬于土地所有權人。不加限制的申請或許可以保護土地使用權人的利益，但卻使土地所有權人的訴求被忽視，更可能有損管理秩序與公共利益。而明確續(xù)期權的行使次數(shù)以若干次為限，不僅可以預防或限制上述問題的影響，也是土地管理秩序的必然要求。（5）建立覆蓋續(xù)期全過程的救濟制度。目前土地管理的立法中，并沒有直接以續(xù)期為對象的救濟規(guī)則，有限的救濟規(guī)則不僅概括，而且僅關注損害結果。但續(xù)期是過程與結果的綜合，續(xù)期權救濟制度的框架就應當以續(xù)期權形成為起始點，保障續(xù)期權利順利行使為主要內容，采取事前預防的思路防范因救濟范圍不足產生的損害擴大，保證公民財產與土地秩序的安定。