新形勢下計劃指標使用管理的幾點思考

□ 嘉興市國土資源局 姜欽杰

國土資源部《土地利用年度計劃管理辦法》（部第66號令）明確：新增建設(shè)用地計劃指標（以下簡稱計劃指標），包括新增建設(shè)用地總量和新增建設(shè)占用農(nóng)用地及耕地指標，是土地利用年度計劃的重要組成部分。隨著經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)強調(diào)穩(wěn)增長，計劃指標的使用管理對地方經(jīng)濟社會發(fā)展土地要素保障發(fā)揮著重要支撐性作用，呈現(xiàn)出一些新的變化，這亟須主動應(yīng)對。筆者結(jié)合自身工作實際，在綜述分析有關(guān)政策、背景及計劃指標安排使用地方實際工作的基礎(chǔ)上，淺談新形勢下計劃指標使用管理的幾點個人思考，以供參閱。

一、政策背景概述

黨的十九大報告，全面系統(tǒng)總結(jié)了過去五年改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得的歷史性成就。通過全面節(jié)約資源有效推進，能源資源消耗強度大幅下降，生態(tài)文明建設(shè)成效顯著，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代。十九大報告，提出十四條新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，其中第四條、第九條兩個條款中明確指出要堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

2017年1月，中共中央、國務(wù)院制定出臺了《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）政策文件。同時，為切實抓好貫徹落實，浙江省擬定的《中共浙江省委浙江省人民政府貫徹落實中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》，目前行文已進入最后環(huán)節(jié)即將正式印發(fā)。國家、省政策文件，明確提出要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，強化耕地保護意識，強化土地用途管制，實行建設(shè)用地總量和強度雙控，嚴格落實耕地占補平衡責任。文件明確，一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證。

2016年9月，浙江省國土資源廳印發(fā)《關(guān)于進一步改進和完善新增建設(shè)用地計劃管理的意見》（浙土資發(fā)〔2016〕21號）；2017年8月，印發(fā)《新增建設(shè)用地計劃分配與存量建設(shè)用地盤活掛鉤辦法》（浙土資發(fā)〔2017〕19號），進一步明確掛鉤用地計劃指標管理辦法。自2016年起，浙江省國土資源廳在全省范圍內(nèi)開展計劃指標分配改革，明確要堅持推進用地計劃指標配置的精準化、差別化、減量化、項目化，著重突出“增量撬動存量”的掛鉤激勵機制，實行新增建設(shè)用地計劃分配與存量建設(shè)用地盤活按1∶3配比核定，全面提高土地節(jié)約集約利用水平。

綜上所述，不難發(fā)現(xiàn)，新增建設(shè)用地實行“量趨緊、質(zhì)提高”使用管理將是大勢所趨。如何提前謀劃、統(tǒng)籌應(yīng)對，確保有限計劃指標的合理高效利用，是新形勢下國土資源管理工作面臨的重大研究課題。

二、近年來計劃指標實際工作回顧分析

（一）計劃指標下達與使用情況

1.國家、省計劃下達情況

2015-2017年，國家下達全國新增用地計劃分別為770萬畝、700萬畝、600萬畝，相應(yīng)地浙江省下達各地（市）新增建設(shè)用地計劃（不含單列、專項計劃及寧波單列市計劃）分別為5.4萬畝、4.7858萬畝、4.6948萬畝。近三年來，國家、省下達計劃均呈縮減態(tài)勢，國家、省縮減率分別達22%、13%。且自2015年起，國家首次將統(tǒng)籌新增和存量建設(shè)用地納入全國土地利用計劃，一直沿用至今。

2.地方計劃執(zhí)行情況

近年來，按照國家、省發(fā)展戰(zhàn)略部署，在地方經(jīng)濟增長與土地供需關(guān)系緊張雙重驅(qū)動下，地方計劃指標總體執(zhí)行情況較好，但存在區(qū)域不均、差距較大等問題。根據(jù)2016年省有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)， 2016年浙江省考核評價的11個地（市）計劃指標平均執(zhí)行率達91.93%，8個地（市）均達到平均水平，但有2個地（市）執(zhí)行率不足75%；65個受評縣級單位，52個單位執(zhí)行達到90%以上，且其中30個單位達99%以上；但有7個單位執(zhí)行率不足60%。近年來，市、縣（市、區(qū)）通過提前謀劃、統(tǒng)籌安排，計劃指標執(zhí)行情況總體較好，但困難與壓力也日漸凸顯。

（二）存在主要問題

結(jié)合工作實際與親身體會，筆者認為，計劃指標安排使用，主要受資源稟賦、政策導(dǎo)向兩大方面因素影響。

1.資源稟賦因素

主要包括土地規(guī)劃可使用空間、耕地占補平衡資源、土地利用結(jié)構(gòu)等。以嘉興市為例，嘉興市土地利用結(jié)構(gòu)以農(nóng)用地（60%）、耕地（50%）為主，實際用地報批中農(nóng)用地、耕地一般都達到新增建設(shè)用地總量的90%、75%左右，且耕地質(zhì)量等級較高，土地墾殖率更是遠超全省平均水平居全省首位，耕地占補平衡困難明顯。按照國家、省明確約束性指標管控要求，落實耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護任務(wù)分別占全域耕地現(xiàn)狀總面積的97.08%、82.01%，后續(xù)可安排用地資源相當有限。

2.政策導(dǎo)向因素

主要包括宏觀政策、地方導(dǎo)向等。中發(fā)〔2017〕4號等國家政策明文規(guī)定，嚴格落實耕地保護與占補平衡主體責任，對地方建設(shè)占用永久基本農(nóng)田幾乎實行“一刀切”式嚴控，耕地占補要求一再升級，無疑都對計劃指標的使用執(zhí)行帶來重大影響；經(jīng)濟市場化邏輯下，地方對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目招引等依賴程度依然很高，指標安排使用難以有效跟進產(chǎn)業(yè)項目的調(diào)整與變化。

三、計劃指標使用管理的新思考

當前，國家發(fā)展邁入新時代、經(jīng)濟增長步入新常態(tài)，土地資源要素利用緊約束將逐步趨強。浙江省素有“七山一水兩分田”之稱，土地資源稟賦貧瘠。如何在實際工作中，更好地使用管理好有限的新增建設(shè)用地資源，為地方發(fā)展當好參謀，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)穩(wěn)增長，切實提升計劃指標的集約有效利用水平，具有重要的現(xiàn)實意義。筆者結(jié)合自身工作實際，就新形勢下地方計劃指標使用管理工作，提出以下幾個方面的建議。

（一）主動適應(yīng)新形勢，積極探索改進管理新舉措

1.嚴格政策貫徹落實

認真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神及國家、省有關(guān)政策要求，按照“精準高效、節(jié)約集約、綠色發(fā)展”的總體要求，切實落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，務(wù)求嚴保嚴管守住耕地紅線，亦是守住糧食安全防線。嚴控建設(shè)用地增量，優(yōu)化存量用地資源配置，扎實推進新增建設(shè)用地計劃精準化、導(dǎo)向化、效益化配置，構(gòu)建“增量撬動存量”的激勵機制，不斷提升新增建設(shè)用地計劃使用效益水平。

2.注重強化宣傳引導(dǎo)

加強對新政新規(guī)的宣傳講解，為實現(xiàn)國土管理實務(wù)工作“事半功倍”效應(yīng)夯實良好基礎(chǔ)。借助各種渠道、形式，引導(dǎo)地方政府、主體部門等要緊跟新形勢與新要求，逐步實現(xiàn)從 “單一依靠增量”向“增量撬動存量”的用地理念轉(zhuǎn)變。計劃指標安排使用，堅持導(dǎo)向化、精準化配置原則，優(yōu)先安排保障公益民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，更加注重用地項目的成熟度與整體質(zhì)量，注重土地資源的產(chǎn)出效益。

3.積極開展探索研究

圍繞“項目計劃、獎勵計劃、掛鉤計劃”分配改革機制，結(jié)合地方工作實際，扎實深入開展新形勢下計劃指標使用管理的新舉措與新辦法。在地方可統(tǒng)籌安排用地計劃范圍內(nèi)，突出明確用地導(dǎo)向、強化激勵措施，切實以更少的用地資源支撐更大的經(jīng)濟發(fā)展。

（二）充分挖潛盤家底，多管齊下整合資源促發(fā)展

1.著力實施存量盤活

按照“存量與增量3∶1”實行計劃指標分配的掛鉤激勵機制，地方應(yīng)把著力點放在盤活存量建設(shè)用地上，掛鉤計劃將是今后獲取新增建設(shè)用地指標的重要途徑。通過有機結(jié)合低效用地再開發(fā)、城市有機更新、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等工作，加大存量用地盤活力度，在保障建設(shè)項目用地的同時，又能獲取建設(shè)用地指標，努力實現(xiàn)土地要素的“疊加效應(yīng)”。同時，按照“誰盤活、誰受益”原則，地方對獲取掛鉤計劃指標可推行“按比返還、優(yōu)先使用”管理，以更好地調(diào)動地方存量盤活工作的積極性。

2.有效整合多方資源

按照“以空間定計劃、以占補定計劃、以項目定計劃”的總體要求，綜合統(tǒng)籌土地規(guī)劃可使用空間、耕地占補平衡資源、土地利用結(jié)構(gòu)、項目招引安排等情況，科學(xué)編制安排年度計劃指標實施方案，適時開展調(diào)查評估與調(diào)整優(yōu)化，以實現(xiàn)計劃指標的最大化利用。在計劃指標有限的前提下，以存量用地盤活為著力點與突破點，并鼓勵和支持開展農(nóng)村土地綜合整治工作，通過合理統(tǒng)籌“增量、流量、存量”三量用地資源，全力為地方建設(shè)發(fā)展當好土地要素服務(wù)參謀。

3.區(qū)域統(tǒng)籌有償使用

浙江省計劃指標實行“省管縣”的管理模式，且自省計劃指標分配改革后，明確取消原有下達地方的切塊指標，各市、縣（市）可自行統(tǒng)籌掌握的用地指標十分有限，探索計劃指標區(qū)域統(tǒng)籌顯得勢在必行?？稍趨^(qū)域范圍內(nèi)推行計劃指標統(tǒng)籌，嘗試增減掛鉤指標、補充耕地指標、資源資金等組合方式推行計劃指標統(tǒng)籌，實現(xiàn)計劃指標的優(yōu)化配置。同時，為有效協(xié)調(diào)計劃指標與增減掛鉤節(jié)余指標等的使用成本，對使用統(tǒng)籌的掛鉤計劃指標，可推行有償統(tǒng)籌使用機制，有效減輕存量土地盤活主體的開發(fā)成本。

4.向上借力尋求支持

地方手中掌握土地資源非常有限，又要面對方方面面的用地需求，心有余而力不足。因此，在努力自身挖潛、優(yōu)化整合的基礎(chǔ)上，更要主動加強同國家、省的匯報與溝通，努力爭得上級部門的理解與認可，研商破解用地保障方面的難題，并在用地政策與資源傾斜上給予相應(yīng)支持。

（三）串珠成線巧發(fā)力，同鑄共譜國土管理新篇章

1.聯(lián)動互通齊抓共管

巧妙發(fā)揮計劃指標的“穿針引線”效應(yīng)，應(yīng)逐步建立健全計劃增量使用管理與國土管理土地規(guī)劃管控、耕地保護考核、存量用地盤活、土地違法巡查、年度地籍變更調(diào)查等關(guān)聯(lián)機制。充分發(fā)揮計劃指標“四兩撥千斤”的激勵效應(yīng)，將國土管理各專項職能有機聯(lián)動、互通融合，打造構(gòu)建國土工作齊抓共管的良好格局，凝聚國土資源系統(tǒng)綜合管理新動力，助推國土管理工作邁上新臺階。

2.長效監(jiān)管強化激勵

要不斷健全完善計劃指標考核評估制度，將計劃指標的使用執(zhí)行情況、國土資源管理各項考核工作、用地項目質(zhì)量效益等情況，統(tǒng)一納入計劃指標使用管理考核范疇，并視考核評估情況，相應(yīng)予以獎懲。在土地供需矛盾日益尖銳的形勢下，應(yīng)緊緊圍繞國土管理新形勢、新重心，逐步緩解土地要素獎懲“多條線、散亂雜”的捆綁困局，重點突出對國土管理工作考核優(yōu)秀地方的獎勵，以發(fā)揮其示范效應(yīng)。