村土地利用規(guī)劃編制的幾點(diǎn)探討
——以諸暨市浬浦鎮(zhèn)馬酈村為例

□ 諸暨市國土資源局 楊永高

□ 浙江臻善科技股份有限公司 韓偉剛

近年來，我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)村土地制度改革不斷向縱深推進(jìn)，如何加強(qiáng)農(nóng)村土地利用利用的精細(xì)化管理，提高農(nóng)村土地資源節(jié)約集約利用，助力“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實(shí)施，需要規(guī)劃作基礎(chǔ)和引領(lǐng)，編制村土地利用規(guī)劃成為必然。為適應(yīng)新形勢下的農(nóng)村土地利用和管理需要，國土資源部《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》（國土資規(guī)〔2017〕2號(hào)）部署在全國有條件的地區(qū)開展村土地利用規(guī)劃編制工作。諸暨市浬浦鎮(zhèn)馬酈村作為浙江省19個(gè)村土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn)之一，其規(guī)劃成果于2017年初批準(zhǔn)實(shí)施，為馬酈村的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、土地綜合整治及三產(chǎn)融合發(fā)展提供了行動(dòng)方案，取得了良好成效。本文以馬酈村為例，對(duì)村土地利用規(guī)劃編制的主要做法、規(guī)劃探索、需重點(diǎn)考慮的問題進(jìn)行探討。

一、主要做法

1.從規(guī)劃實(shí)施層面落實(shí)工作保障措施

工作小組與技術(shù)小組雙配置。村土地利用規(guī)劃涉及多個(gè)部門單位，不僅要考慮規(guī)劃方案的編制，更要考慮規(guī)劃實(shí)施，必須成立統(tǒng)一的工作小組進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，也必須有明確的資金安排來確保規(guī)劃的落地實(shí)施。馬酈村土地利用規(guī)劃編制，除了組建工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)外，還成立了由市國土資源局、鎮(zhèn)政府、村兩委和技術(shù)單位組成的項(xiàng)目技術(shù)小組，負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制和實(shí)施。

整合資金渠道保障規(guī)劃編制及實(shí)施落地。工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)馬酈村土地利用規(guī)劃編制和主要項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了充分落實(shí)：村集體出資同步更新村莊建設(shè)規(guī)劃；農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目由市財(cái)政通過回購復(fù)墾指標(biāo)進(jìn)行投資；美麗鄉(xiāng)村裝配式建筑示范項(xiàng)目由浙江省、紹興市和諸暨市分別投資，住房建設(shè)資金在村集體補(bǔ)助之余，由村民按1000元/平方米自籌；精品村建設(shè)項(xiàng)目由市財(cái)政出資。

2.從技術(shù)和理念上落實(shí)多規(guī)融合

村土地利用規(guī)劃包括村域所有土地利用的范疇，必須對(duì)村域每一塊土地的用途進(jìn)行明確，是最小單元的全域整治和空間治理規(guī)劃。因此，村土地利用規(guī)劃必須和村莊建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃等充分銜接，最終形成村莊層面的“一本藍(lán)圖、一張規(guī)劃”，確保規(guī)劃成果能真正實(shí)施，滿足村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

多規(guī)同步編制。馬酈村在編制村土地利用規(guī)劃時(shí)，同時(shí)進(jìn)行了多項(xiàng)規(guī)劃的編制，包括村莊建設(shè)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村裝配式建筑示范項(xiàng)目規(guī)劃、農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃、精品村規(guī)劃、休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃設(shè)計(jì)等，確保了多個(gè)規(guī)劃的同步編制、完全融合。

統(tǒng)一土地現(xiàn)狀基數(shù)。以大比例尺高清影像及1∶500（或1∶2000）地籍地形數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)村域所有地塊尤其是土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀與村莊建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃現(xiàn)狀不一致的地塊進(jìn)行實(shí)地調(diào)查確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。

統(tǒng)一用地分類和性質(zhì)認(rèn)定。著重對(duì)村莊建設(shè)用地進(jìn)行打開細(xì)分，把純住宅用地、混合式住宅用地、村莊公共服務(wù)設(shè)施用地、村莊公共場地、村莊道路用地等進(jìn)行統(tǒng)一細(xì)分，并對(duì)人均建設(shè)用地、戶均宅基地等指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)和用地布局。以環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃確定的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍為保護(hù)底數(shù)，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一研究確定村莊的未來發(fā)展方向、規(guī)模結(jié)構(gòu)及土地整治目標(biāo)，對(duì)全村土地按生態(tài)、生產(chǎn)、生活的大框架進(jìn)行統(tǒng)一劃區(qū)控界，對(duì)各類各業(yè)用地進(jìn)行統(tǒng)一布局。

3.大比例尺調(diào)查讓現(xiàn)狀更清晰

現(xiàn)狀分析和評(píng)價(jià)是村土地利用規(guī)劃方案可行的前提，現(xiàn)狀評(píng)價(jià)需要分析村域區(qū)位、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀建設(shè)布局和建筑狀況、土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)保護(hù)等，總結(jié)村域特色資源、民俗文化、村民規(guī)劃意愿，評(píng)價(jià)村域土地利用現(xiàn)狀的優(yōu)劣勢和存在問題。

實(shí)地調(diào)查時(shí)，對(duì)于非村莊建設(shè)部分，采用1∶2000地形數(shù)據(jù)套合高清影像進(jìn)行實(shí)地核查；對(duì)于村莊建設(shè)部分，采用1∶500地籍測量數(shù)據(jù)套合高清影像逐宗地逐幢建筑進(jìn)行核查和細(xì)分。借助大比例尺基礎(chǔ)底圖，技術(shù)人員走到田間地頭，實(shí)地調(diào)查每個(gè)地塊的現(xiàn)狀及利用方向、每幢房屋的利用狀況及用途；走進(jìn)農(nóng)戶家里，準(zhǔn)確了解村民的實(shí)際情況及需求意愿，為規(guī)劃編制的實(shí)用性和可實(shí)施性打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、馬酈村土地利用規(guī)劃的探索

在規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，馬酈村著重在建設(shè)用地減量化、 “三生”空間的優(yōu)化安排和耕地保護(hù)等方面進(jìn)行了有益探索。

1.盤活存量，周轉(zhuǎn)流量保障各項(xiàng)用地需求

馬酈村在土地利用規(guī)劃編制過程中，著重探索如何通過存量盤活和流量周轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)建設(shè)需求的支撐和保障。

在規(guī)劃編制時(shí)，對(duì)村域所有建設(shè)用地及房屋建筑的利用狀況進(jìn)行調(diào)查，對(duì)村民的住房需求以及搬遷安置意愿進(jìn)行訪談?wù){(diào)查，摸清村域閑置、零散、廢棄及利用低效等存量用地的分布與規(guī)模，有針對(duì)性地制定措施引導(dǎo)其盤活優(yōu)化利用；明確規(guī)劃期內(nèi)每一個(gè)復(fù)墾地塊和村民建房需求，以建設(shè)用地復(fù)墾帶來的流量彌補(bǔ)增量的不足，對(duì)村域建設(shè)用地布局進(jìn)行優(yōu)化，最終形成零增量規(guī)劃、減量規(guī)劃。

馬酈村土地利用規(guī)劃將農(nóng)村建設(shè)用地分為“保留區(qū)”“拆舊區(qū)”“建新區(qū)”三種類型，其中保留區(qū)2.92公頃，拆舊區(qū)4.43公頃，建新區(qū)3.38公頃，分別制定不同的盤活優(yōu)化利用措施。通過存量盤活和流量周轉(zhuǎn)，全村節(jié)約建設(shè)用地1.05公頃，安置農(nóng)戶104戶，極大提升了村域土地節(jié)約集約利用水平。

2.優(yōu)化“三生”空間，促進(jìn)三產(chǎn)融合

編制村土地利用規(guī)劃的目的是對(duì)村域生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間做出更加細(xì)致的安排，通過科學(xué)開展村莊集聚建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地綜合整治，落實(shí)“三生”用地空間，優(yōu)化村域空間格局，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，有效解決農(nóng)村土地利用粗放、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件落后等問題。

馬酈村土地利用規(guī)劃對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地進(jìn)行了科學(xué)合理的安排，生態(tài)主導(dǎo)型用地主要分布在村內(nèi)河流及重要生態(tài)林分布區(qū)，以保護(hù)為主，嚴(yán)格禁止與主導(dǎo)功能不符的各項(xiàng)建設(shè)；生活主導(dǎo)型用地主要分布在村莊保留區(qū)和建新區(qū)，在新建住宅區(qū)中，采用裝配式建筑按統(tǒng)一面貌、統(tǒng)一風(fēng)格進(jìn)行建設(shè)，對(duì)于保留住宅區(qū)內(nèi)的建筑面貌和建筑風(fēng)格也分期進(jìn)行整治；生產(chǎn)主導(dǎo)型用地包括農(nóng)用地、經(jīng)營性建設(shè)用地、旅游設(shè)施用地等，分類制訂管制規(guī)則并嚴(yán)格進(jìn)行管理。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，規(guī)劃對(duì)接諸暨市東白湖的旅游資源，保障村內(nèi)田園酒店與休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)，既帶來源源不斷的游客，提高村域經(jīng)濟(jì)效益，也增加了村內(nèi)勞動(dòng)就業(yè)率，在改善馬酈村居住條件和居住環(huán)境的同時(shí)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高收入水平。

3.通過土地流轉(zhuǎn)和綜合整治探索耕地保護(hù)的新模式

土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)耕地集中保護(hù)。通過規(guī)劃引導(dǎo)將馬酈村成片農(nóng)業(yè)用地以租賃方式流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營，為村集體帶來可觀的收益，在增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)附加值的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)耕地與永久基本農(nóng)田的長期保護(hù)。

土地綜合整治弱化建設(shè)空間沖突。馬酈村在摸清村內(nèi)廢棄閑置、低效建設(shè)用地的同時(shí)，還制訂了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及耕地質(zhì)量提升等土地綜合整治方案。通過實(shí)施土地綜合整治，將現(xiàn)有農(nóng)用地中的散點(diǎn)分布房屋拆遷復(fù)墾，同時(shí)通過土地綜合整治提高耕地的等別和集中連片度，實(shí)現(xiàn)對(duì)馬酈村現(xiàn)狀建設(shè)用地與耕地交錯(cuò)空間的優(yōu)化處理，降低耕地與建設(shè)用地的空間沖突。

三、需要重點(diǎn)考慮的幾個(gè)問題

1.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和外業(yè)調(diào)查

村土地利用規(guī)劃是詳細(xì)型規(guī)劃，1∶1萬比例尺的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)不能滿足規(guī)劃編制的精度要求，必須用大比例尺數(shù)據(jù)作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（村莊建設(shè)部分1∶500，其它村域1∶2000），并對(duì)現(xiàn)狀村莊建設(shè)狀況進(jìn)行逐宗地逐幢建筑核查。同時(shí)，村土地利用規(guī)劃一定要將調(diào)查放在核心工作之中，不僅對(duì)村內(nèi)土地和基本情況進(jìn)行全方位調(diào)查，還應(yīng)對(duì)村民進(jìn)行一對(duì)一訪談?wù){(diào)查。

2.公眾參與

村土地利用規(guī)劃能否實(shí)施的關(guān)鍵是在符合鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃對(duì)本村規(guī)劃安排的前提下滿足村民和村集體的意愿。村土地利用規(guī)劃必須有一些對(duì)村域情況熟悉、對(duì)村莊未來發(fā)展有一定思路且能充分調(diào)動(dòng)各方面資源的干部群眾參與，盡量讓更多的村民參與進(jìn)來，充分聽取他們的意見和意愿，了解他們?cè)诮ǚ?、生活、土地流轉(zhuǎn)等方面的真實(shí)需求，并在規(guī)劃中予以反映。

3.長效機(jī)制

村土地利用規(guī)劃是新生事物，不屬于法定的“五級(jí)規(guī)劃”，國家沒有出臺(tái)關(guān)于村土地利用規(guī)劃法律地位的文件。因此，對(duì)于村土地利用規(guī)劃編制后如何更好地實(shí)施，必須有法律法規(guī)來保障，要充分發(fā)揮村規(guī)民約對(duì)村民的引導(dǎo)作用，確保村土地利用規(guī)劃的有效實(shí)施。

4.經(jīng)費(fèi)保障

目前，村土地利用規(guī)劃編制的經(jīng)費(fèi)來源比較單一，對(duì)規(guī)劃編制的保障力度不足。建議集中資金在需求迫切的村先行開展村土地利用規(guī)劃編制。在縣級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)資金的同時(shí)，也應(yīng)給予村土地利用規(guī)劃的編制主體和村集體一定的資金支持，從而保障村土地利用規(guī)劃編制工作順利開展。