中原經(jīng)濟(jì)區(qū)受損環(huán)境生態(tài)修復(fù)法律制度初探

摘 要 中原地區(qū)自古以來(lái)都是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要地區(qū)。然而改革開(kāi)放后的快速城市化發(fā)展，對(duì)生態(tài)環(huán)境的過(guò)度利用以及其他一些不合理因素的存在，加快了中原地區(qū)生態(tài)環(huán)境的退化。該生態(tài)變化的出現(xiàn)，又對(duì)該區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約。當(dāng)前為改善中原生態(tài)環(huán)境，提高地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就需要我們采取對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行生態(tài)修復(fù)這樣一種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。我們需要政府采取相應(yīng)的措施來(lái)鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)將生態(tài)修復(fù)技術(shù)應(yīng)用于生產(chǎn)活動(dòng)，也需要通過(guò)相應(yīng)的法律制度來(lái)進(jìn)行調(diào)整和保障。因此，本文以河南省為例，通過(guò)對(duì)當(dāng)前中原經(jīng)濟(jì)區(qū)受損生態(tài)環(huán)境的分析，進(jìn)而提出構(gòu)建生態(tài)修復(fù)法律制度的必要性及制度完善的建議。

關(guān)鍵詞 中原 經(jīng)濟(jì)區(qū) 受損環(huán)境 生態(tài)修復(fù) 法律制度

作者簡(jiǎn)介：仲成，河南師范大學(xué)新聯(lián)學(xué)院公共教學(xué)部。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.303

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，英文全稱(chēng)是Central Plains Economic Region（縮寫(xiě)CPER），位于我國(guó)中心地帶，是以河南省會(huì)鄭州為大都市核心區(qū)、周邊城市群為支持，覆蓋河南省以及周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，也是我國(guó)主體功能區(qū)開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域之一。由于其交通發(fā)達(dá)，文化底蘊(yùn)深厚，市場(chǎng)潛力也十分巨大，因此在全國(guó)的改革發(fā)展戰(zhàn)略布局中具有重要的地位。2011年下半年，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展建設(shè)上升成為國(guó)家戰(zhàn)略之一，并于次年國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃（2012-2020年）》。

根據(jù)規(guī)劃文件對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域定位，經(jīng)濟(jì)區(qū)“包括河南省全境，河北省邢臺(tái)市、邯鄲市，山西省長(zhǎng)治市、晉城市、運(yùn)城市，安徽省宿州市、淮北市、阜陽(yáng)市、亳州市、蚌埠市和淮南市鳳臺(tái)縣、潘集區(qū)，山東省聊城市、菏澤市和泰安市東平縣，區(qū)域面積28.9萬(wàn)平方公里” 。由此可以看出，河南省在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)處于核心地位。那么，河南省的生態(tài)環(huán)境對(duì)于整個(gè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)也有著至關(guān)重要的影響。

一、當(dāng)前河南受損環(huán)境生態(tài)修復(fù)概述

（一）省內(nèi)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)發(fā)展，河南對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也十分重視。從河南省“十二五”環(huán)保規(guī)劃發(fā)布至今，重污染影響下的污染全年天數(shù)在逐年下降，空氣質(zhì)量有所改善；污染水質(zhì)得到有效控制，水環(huán)境質(zhì)量逐年提高；污染物總量減排超額完成任務(wù)；省內(nèi)綠化率及生物多樣性也都有所改善。這些都已經(jīng)讓我們感受到生態(tài)環(huán)保力度加強(qiáng)所帶來(lái)的明顯成效。

然而，不可否認(rèn)的是我省生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)并沒(méi)有從根源得到有效控制，依然面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。在這一形勢(shì)下，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境狀況對(duì)我省未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了阻礙，也影響了河南構(gòu)建生態(tài)文明大省的步伐。

1.主要污染物排放量的居高不下導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染依然嚴(yán)重。主要污染物排放仍在高于國(guó)內(nèi)的平均水平，甚至在部分地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境承載力接近上限的情況。這就導(dǎo)致該區(qū)域城市空氣質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)，污染水質(zhì)較多，土壤環(huán)境污染突出，重金屬及危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上升等問(wèn)題層出不窮。

2.山林湖泊的保護(hù)統(tǒng)籌缺失，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)退化。我省并未形成統(tǒng)一的生態(tài)安全戰(zhàn)略布局，因此生態(tài)脆弱國(guó)土面積在中度以上的占比仍然較高，同時(shí)生態(tài)破壞問(wèn)題也基于過(guò)度開(kāi)發(fā)自然資源而十分突出。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起人類(lèi)活動(dòng)范圍的擴(kuò)展，省內(nèi)自然生態(tài)空間占比下降，像濕地的面積都出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，生物多樣性雖然有所改善，但依然沒(méi)有得到有效的保護(hù)。生態(tài)補(bǔ)償及修復(fù)力度依然亟待加強(qiáng)。

3.自然資源開(kāi)采過(guò)度，導(dǎo)致資源管束日趨緊張。我省總?cè)丝诹看?，可分配人均資源及耕地面積少，礦產(chǎn)、能源開(kāi)采利用程度較高，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不均勻，導(dǎo)致資源枯竭問(wèn)題突出。水資源方面也由于省內(nèi)區(qū)域分布不均而出現(xiàn)供需矛盾加劇的問(wèn)題。土地資源方面則在于生態(tài)用地減少使得無(wú)法高效集約利用。

（二）生態(tài)修復(fù)對(duì)河南受損生態(tài)環(huán)境的作用

生態(tài)修復(fù)，是指在生態(tài)學(xué)原理指導(dǎo)下，以生物修復(fù)為基礎(chǔ)，結(jié)合各種物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)以及工程技術(shù)措施，通過(guò)優(yōu)化組合，使之達(dá)到最佳效果和最低耗費(fèi)的一種綜合的修復(fù)污染環(huán)境的方法。 從河南省內(nèi)環(huán)境現(xiàn)狀可以看到，河南生態(tài)修復(fù)的對(duì)象主要是土壤環(huán)境和水環(huán)境。為了進(jìn)一步提升河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，減輕環(huán)境負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就要求在合理規(guī)劃對(duì)土地資源和水資源分配利用的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)對(duì)已經(jīng)受到破壞的生態(tài)環(huán)境采取生態(tài)修復(fù)這一措施并將其充分地運(yùn)用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“產(chǎn)前規(guī)劃預(yù)防、產(chǎn)中實(shí)施控制、產(chǎn)后維護(hù)保護(hù)”的整個(gè)過(guò)程。

針對(duì)河南省受損生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)以及修復(fù)的目的，通過(guò)水土保持的生態(tài)修復(fù)以及礦區(qū)重金屬土壤污染和噴施農(nóng)藥化肥土地污染的生物修復(fù)等方法，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境破壞的生產(chǎn)方式進(jìn)行改良，進(jìn)而恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及系統(tǒng)生產(chǎn)能力。以水土保持的生態(tài)修復(fù)為例，我們借助生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的自我修復(fù)機(jī)制，通過(guò)科學(xué)方法幫助和促進(jìn)受損水土進(jìn)行自我修復(fù)、自我調(diào)節(jié)和恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)受損土壤的植被恢復(fù)和水土維系，自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，水土保持生態(tài)修復(fù)的主要內(nèi)容有：

1.維護(hù)地表基底穩(wěn)定性，保持和恢復(fù)植被、土壤及土壤肥力。

2.增加種類(lèi)組成和生物多樣性，實(shí)現(xiàn)生物群落的恢復(fù)，提高生產(chǎn)力和自我維持能力。

3.減少或控制環(huán)境污染，對(duì)造成河流、水庫(kù)及飲用水源污染的非點(diǎn)源污染源進(jìn)行防治。

4.增加視覺(jué)和美學(xué)享受。生態(tài)修復(fù)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要手段，生態(tài)修復(fù)與水土保持的有機(jī)結(jié)合是我國(guó)新時(shí)期生態(tài)建設(shè)的發(fā)展方向。

二、構(gòu)建河南受損環(huán)境生態(tài)修復(fù)法律制度的必要性

生態(tài)環(huán)境也像生命體一樣，自身?yè)碛幸粋€(gè)強(qiáng)大的反饋系統(tǒng)。它在為人類(lèi)生存發(fā)展提供正反饋的同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)自身的系統(tǒng)平衡還需要負(fù)反饋來(lái)進(jìn)行調(diào)整。隨著人類(lèi)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的不合理利用，正負(fù)反饋的平衡性隨之也被打破?，F(xiàn)在采取生態(tài)修復(fù)技術(shù)手段的目的正是為了恢復(fù)生態(tài)正負(fù)反饋系統(tǒng)的平衡。在此過(guò)程中也需要注意的是，生態(tài)修復(fù)本身也是一把雙刃劍，它在為人類(lèi)進(jìn)行正反饋調(diào)節(jié)的同時(shí)，其本身所存在的負(fù)反饋效應(yīng)同樣也會(huì)對(duì)我們產(chǎn)生影響。因此，通過(guò)法律對(duì)生態(tài)修復(fù)技術(shù)運(yùn)用的調(diào)控便成為不可忽略的選擇。法律自身的穩(wěn)定性特征和激勵(lì)作用，能夠促進(jìn)和保證生態(tài)修復(fù)技術(shù)的合理運(yùn)用，在及時(shí)恢復(fù)受損環(huán)境的同時(shí)，穩(wěn)定正負(fù)反饋系統(tǒng)的平衡性，將生態(tài)修復(fù)過(guò)程中的不良影響降到最低，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)在實(shí)踐中的效益最大化。通過(guò)法律的強(qiáng)制作用，還能夠?qū)E用技術(shù)的越軌行為以及所造成的危害后果進(jìn)行控制。endprint

從生態(tài)安全角度來(lái)看，改革開(kāi)放后河南與世界各國(guó)的交流日益密切，在此過(guò)程中，影響區(qū)域生態(tài)穩(wěn)定的因素隨之進(jìn)入也難以避免。以外來(lái)物種入侵為例，截止2012年，河南省有報(bào)道已經(jīng)確定的外來(lái)物種已經(jīng)達(dá)到60種。像美國(guó)白蛾，它主要危害本土地區(qū)的果樹(shù)、行道樹(shù)和觀賞樹(shù)木。作為國(guó)際重要檢疫性的有害生物，2008年傳入河南省后就呈現(xiàn)出擴(kuò)散趨勢(shì)，其繁殖能力相當(dāng)強(qiáng)，極易暴發(fā)成災(zāi)。而為了防控和治理美國(guó)白蛾的危害，河南已先后投入近700萬(wàn)元的資金。為了恢復(fù)河南生態(tài)安全，并對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行科學(xué)合理地修復(fù)，構(gòu)建生態(tài)修復(fù)法律制度的必要性也因此體現(xiàn)出來(lái)。

通過(guò)法律制度構(gòu)建將生態(tài)修復(fù)技術(shù)加以確定并推廣實(shí)踐，可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)過(guò)程的“有法可依、有法必依”，在行政機(jī)關(guān)的相關(guān)行政活動(dòng)過(guò)程中，也能夠通過(guò)法律的約束，起到控權(quán)效果，避免生態(tài)修復(fù)過(guò)程中出現(xiàn)不合理的政府干預(yù)。各級(jí)政府也可以在生態(tài)修復(fù)法律的指導(dǎo)下，依照本區(qū)域自身生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況對(duì)生態(tài)修復(fù)技術(shù)進(jìn)行合理的細(xì)化，為生態(tài)修復(fù)的實(shí)施創(chuàng)造有利的政策和法制環(huán)境。

從國(guó)際環(huán)境法制發(fā)展來(lái)看生態(tài)修復(fù)立法，完善生態(tài)修復(fù)法律制度也勢(shì)在必行。國(guó)外對(duì)生態(tài)修復(fù)法制的研究較早，因此許多國(guó)家已經(jīng)對(duì)其立法。上個(gè)世紀(jì)先后有多個(gè)國(guó)家頒行了有關(guān)生態(tài)修復(fù)的法律法規(guī)，對(duì)生態(tài)修復(fù)目的、法律責(zé)任、實(shí)施措施、資金來(lái)源等內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定。美國(guó)是全球最早進(jìn)行生態(tài)修復(fù)立法的國(guó)家之一。它于上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始先后頒布了《資源保護(hù)與恢復(fù)法》、《露天采礦控制和土地復(fù)原法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法》（又稱(chēng)超級(jí)基金法）等多部法律，并推出“農(nóng)地保護(hù)計(jì)劃”進(jìn)行大規(guī)模的退耕還草、退耕植樹(shù)或休耕。這也使得美國(guó)成為走在全球生態(tài)修復(fù)立法的前列。俄羅斯、德國(guó)、保加利亞、老撾等國(guó)也都將生態(tài)修復(fù)以原則或法律義務(wù)的形式在其環(huán)境法律中加以規(guī)定。

三、河南省受損環(huán)境生態(tài)修復(fù)法律制度的構(gòu)建

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第三十二條規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度。”這為河南省受損環(huán)境的生態(tài)修復(fù)提供了基礎(chǔ)法律支持。但我們也應(yīng)當(dāng)注意到，《環(huán)境保護(hù)法》只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，對(duì)相關(guān)具體問(wèn)題的實(shí)施和應(yīng)用仍然是處于立法空白狀態(tài)。

筆者認(rèn)為，我們反對(duì)“法律工具主義”這種思想的同時(shí)，也必須要認(rèn)真思考法律的實(shí)效性問(wèn)題，即當(dāng)頒行一部法律后，它在現(xiàn)實(shí)社會(huì)的可操作性以及實(shí)施后所取得的成效。環(huán)境法作為學(xué)科交叉性很強(qiáng)的一部法律，在當(dāng)前環(huán)境污染加劇導(dǎo)致污染治理難度加大和緊迫性的時(shí)刻，對(duì)它的實(shí)效性尤其需要重視。而當(dāng)政府對(duì)污染環(huán)境進(jìn)行干預(yù)和治理的同時(shí)，難以避免一些失誤的出現(xiàn)?！皹?gòu)成這些干預(yù)計(jì)劃基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)缺少生態(tài)學(xué)方面的考慮，一般只注意近期效果。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)限制不利于環(huán)境的農(nóng)業(yè)活動(dòng)，鼓勵(lì)農(nóng)民維護(hù)和改善他們的土壤、森林和水源?！?因此，為提升環(huán)境法律的實(shí)效性，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境立法與環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)的相關(guān)原理、規(guī)律進(jìn)行聯(lián)系。通過(guò)這種方式更好地讓法律在社會(huì)控制過(guò)程中的發(fā)揮效用，改善生態(tài)環(huán)境。有學(xué)者就指出，在環(huán)境立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律的原則” 。在生態(tài)修復(fù)的立法過(guò)程中通過(guò)對(duì)生態(tài)學(xué)基本規(guī)律的重視和運(yùn)用，可以引導(dǎo)我們從過(guò)度重視人類(lèi)自身利益發(fā)展的“人類(lèi)中心主義”向“生態(tài)整體主義”過(guò)渡，使我們逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展以及與自然生態(tài)的和諧。

從環(huán)境法調(diào)整人與自然環(huán)境和諧關(guān)系的角度出發(fā)，河南生態(tài)修復(fù)法律制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)著重從五個(gè)方面進(jìn)行考慮：第一，堅(jiān)持科學(xué)立法，目標(biāo)和價(jià)值明確，綜合生態(tài)學(xué)基本規(guī)律考量。第二，細(xì)化生態(tài)修復(fù)措施的內(nèi)容，加強(qiáng)法律可操作性，消除形式主義的弊端。第三，充分發(fā)揮公眾參與制度，強(qiáng)化公眾生態(tài)文明意識(shí)和環(huán)境倫理觀念，引導(dǎo)公眾對(duì)環(huán)境資源合理利用。第四，注重事前預(yù)防，逐步建立和完善生態(tài)修復(fù)規(guī)劃及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，事前對(duì)生態(tài)修復(fù)行為進(jìn)行總體規(guī)劃，制定科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。第五，構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)綜合管理體制，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的利用行為進(jìn)行調(diào)整和控制。

誠(chéng)然，構(gòu)建河南生態(tài)修復(fù)法律制度，不能僅從環(huán)境保護(hù)法的視野進(jìn)行考量，而應(yīng)當(dāng)在多法律部門(mén)的共同作用下構(gòu)建起來(lái)。因此，我們還需要進(jìn)行跨法律部門(mén)的綜合生態(tài)修復(fù)法律制度研究，最終建立起一套完善的生態(tài)修復(fù)法律制度體系，實(shí)現(xiàn)河南省的可持續(xù)性生態(tài)發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

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