人民陪審員制度改革試點(diǎn)存在問(wèn)題與對(duì)策

我國(guó)人民陪審員制度是人民群眾參與司法、監(jiān)督司法的有效形式，是人民民主在司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，一直處于持續(xù)性不斷改革完善的過(guò)程。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)開(kāi)啟了新一輪的人民陪審員制度改革，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)開(kāi)展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作。兩年多來(lái)，安陽(yáng)市中級(jí)人民法院、鄭州市中原區(qū)人民法院等五個(gè)試點(diǎn)法院積極推進(jìn)人民陪審員制度改革，強(qiáng)化隨機(jī)選任，提高人民陪審員代表性、廣泛性，完善參審職權(quán)運(yùn)行機(jī)制，探索案件事實(shí)與法律問(wèn)題區(qū)分機(jī)制，陪審員的職業(yè)尊榮感和履職積極性增強(qiáng)，職能作用得到有效發(fā)揮，“陪而不審”“審而不議”等問(wèn)題得到初步解決，案件質(zhì)效提高，社會(huì)認(rèn)同度提升,實(shí)現(xiàn)了從注重“陪審數(shù)量”向注重“陪審質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變，試點(diǎn)取得階段性成效。但同時(shí)，試點(diǎn)改革過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，亟待解決。本文以問(wèn)題為導(dǎo)向，提出進(jìn)一步人民陪審制度改革完善意見(jiàn)建議。

一、人民陪審員制度改革試點(diǎn)中存在的主要問(wèn)題

1.未保障選任的廣泛性、隨機(jī)性

從試點(diǎn)來(lái)看，陪審員的選任來(lái)源主要有兩種：一是以常住居民名單為基礎(chǔ)；二是以當(dāng)?shù)剡x民信息庫(kù)為基礎(chǔ)。但目前不同部門之間的信息共享不夠充分，有的地區(qū)沒(méi)有匯總選民信息，對(duì)隨機(jī)選任造成了一定障礙。實(shí)踐中，部分法官偏好陪審專業(yè)化，對(duì)選任仍然存在“專業(yè)化”“精英化”認(rèn)識(shí)誤區(qū)。陪審員任期較長(zhǎng)，難以使更多的民眾有機(jī)會(huì)參與審判。陪審員人員結(jié)構(gòu)中普通民眾比例優(yōu)勢(shì)不甚突出。

2.職權(quán)沒(méi)有得到充分發(fā)揮和保障

“陪而不審”問(wèn)題仍然在少數(shù)案件中存在，陪審員參審積極性存在差別，一些陪審員仍存在“靜默陪審”情況，特別是在組成小合議庭審理案件中，陪審員實(shí)質(zhì)作用發(fā)揮不突出。個(gè)別法院對(duì)陪審員職能行使認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，陪審員仍被法院和法官視為重要審判力量補(bǔ)充，存在陪審功能異化現(xiàn)象。陪審員的意見(jiàn)沒(méi)有得到充分尊重，有時(shí)不能即時(shí)對(duì)陪審員意見(jiàn)予以確定，合議庭重新評(píng)議或提交審委會(huì)討論程序不甚規(guī)范。

3.參審范圍具有不確定性和模糊性

試點(diǎn)法院關(guān)于參審范圍的規(guī)定普遍較為籠統(tǒng)，尚未形成可操作性較強(qiáng)的、具有明晰分類的規(guī)范。案件適用陪審制度審理的選取主要依賴法官或合議庭的主管判斷，缺乏評(píng)估機(jī)制，沒(méi)有形成清晰的個(gè)案選擇指引。當(dāng)事人申請(qǐng)適用陪審制的案件數(shù)量較少，當(dāng)事人選擇權(quán)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

4.事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題的區(qū)分存在困難

頂層設(shè)計(jì)關(guān)于事實(shí)審和法律審如何區(qū)分的規(guī)定較為籠統(tǒng)。實(shí)踐中，對(duì)事實(shí)審與法律審區(qū)分與否存在不同認(rèn)識(shí)，有的對(duì)陪審員能否客觀獨(dú)立進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定存在一定擔(dān)憂。從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，區(qū)分與否存在效果差異，區(qū)分事實(shí)認(rèn)定與法律適用的案件，對(duì)民意吸納的更為充分，陪審員作用發(fā)揮更為充分。但是，事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題客觀上存在難以區(qū)分的問(wèn)題，區(qū)分問(wèn)題與法官職業(yè)能力有關(guān)，且在一些案件中事實(shí)與法律混同區(qū)域客觀存在，同時(shí)，區(qū)分的統(tǒng)一客觀標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。

5.合議庭組成模式需要進(jìn)一步規(guī)范

合議庭模式組成呈現(xiàn)多樣化，有的法院盲目追求組建規(guī)模，時(shí)間協(xié)調(diào)、運(yùn)行成本增大，耗費(fèi)了法官的大量精力，過(guò)大的合議庭組成模式效果難以達(dá)到最優(yōu)化。同時(shí)，“1+2”或“2+1”的小合議庭組成模式則在事實(shí)審與法律審相區(qū)分改革方面的實(shí)踐價(jià)值較為缺乏。

6.評(píng)議機(jī)制的規(guī)范化和有效性有待進(jìn)一步改進(jìn)

評(píng)議模式多元化，既有傳統(tǒng)的不區(qū)分階段和職權(quán)的集體集中評(píng)議，也有遵循試點(diǎn)方案區(qū)分階段和職權(quán)的集體集中評(píng)議，還有物理隔離的分組評(píng)議，不同評(píng)議模式程序設(shè)計(jì)不同，對(duì)陪審員意見(jiàn)的認(rèn)定和評(píng)價(jià)也不同。陪審員發(fā)表意見(jiàn)對(duì)案件裁判影響力不明顯，集體評(píng)議中陪審員發(fā)表意見(jiàn)的能動(dòng)性不足，發(fā)言內(nèi)容較少，比較籠統(tǒng)；而分組評(píng)議中，如果法官指引不足或主持人組織能力較弱，則評(píng)議可能偏離主題。

上述問(wèn)題原因是多方面的，但根源在于對(duì)人民陪審員制度的價(jià)值功能定位不準(zhǔn)確，甚至偏離了其核心價(jià)值。同時(shí)，陪審立法層次較低，制度規(guī)范缺乏系統(tǒng)性、操作性，制度剛性不足，配套制度不完善。另外，在實(shí)踐層面上，也存在陪審員素質(zhì)個(gè)體差異，法官工作量壓力較大，社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)不足等問(wèn)題。

二、進(jìn)一步完善人民陪審員制度的建議

1.準(zhǔn)確定位人民陪審員制度價(jià)值功能

在當(dāng)前全面深化改革和推進(jìn)全面依法治國(guó)的大背景下，深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確定位陪審制度的價(jià)值關(guān)系到人民陪審員制度改革完善的關(guān)鍵性問(wèn)題。從人民陪審員制度的歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求，以及改革試點(diǎn)頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)向來(lái)看，人民陪審員制度的基本價(jià)值或核心功能應(yīng)當(dāng)是真實(shí)有效的司法民主，即以普通群眾樸素價(jià)值判斷，以社會(huì)常識(shí)、常理、常情，來(lái)制衡、彌補(bǔ)專業(yè)化、職業(yè)化司法的偏狹與機(jī)械，最終實(shí)現(xiàn)司法公正。司法監(jiān)督、法治宣傳教育等功能與基本功能相比，都具有一定的輔助性或附帶性。

2.嚴(yán)格落實(shí)選任廣泛性、隨機(jī)性原則

為確保司法民主的實(shí)效性，在人民陪審員的選取和組成上，必須堅(jiān)持廣泛的代表性，破除對(duì)于唯“專業(yè)化”“精英化”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，保障公民參與機(jī)會(huì)均等，確保人民陪審員覆蓋范圍、階層的廣泛性，進(jìn)一步優(yōu)化職業(yè)組成結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)與公安等相關(guān)部門的信息共享機(jī)制建設(shè)，探索人口管理系統(tǒng)、選民信息庫(kù)與人民陪審員選任系統(tǒng)的合理對(duì)接，為隨機(jī)選任提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障。逐步縮短人民陪審員的任期，直至取消任期制，確保“廣泛性”“大眾化”原則的貫徹。專業(yè)性案件可通過(guò)專家證人制度解決。

3.進(jìn)一步明確參審案件范圍

對(duì)于大合議庭陪審制，堅(jiān)持有限適用原則，在重大、疑難、復(fù)雜案件中予以適用，并從當(dāng)事人數(shù)量、事件傳播廣度、涉及利益人范圍等方面，對(duì)案件范圍進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)陪審案件范圍規(guī)定的可操作性。就案件類型來(lái)看，應(yīng)以刑事案件為主要適用范圍，兼顧少量民事案件和個(gè)別重大行政案件。民事案件可集中于重大案件、家事案件，或在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ù硇缘陌讣龋浞职l(fā)揮人民陪審員熟悉當(dāng)?shù)厣缜槊褚獾奶亻L(zhǎng)。行政案件主要為社會(huì)廣泛關(guān)注的個(gè)別重大案件。同時(shí)，落實(shí)當(dāng)事人申請(qǐng)陪審制度，完善告知程序，并在訴訟服務(wù)大廳公示參審案件范圍和人民法院對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)的審查程序等。

4.強(qiáng)化人民陪審員職權(quán)行使保障

科學(xué)設(shè)置合議庭組織模式，保障人民陪審員與法官職能行使的合理劃分，可以組成“3+4”“3+6”等模式，促使人民陪審員充分發(fā)表意見(jiàn)。完善庭審提綱制度，保障庭前閱卷權(quán)利，建立事實(shí)問(wèn)題清單，引導(dǎo)人民陪審員了解審判工作流程，把握庭審重點(diǎn)，提高實(shí)質(zhì)參與庭審能力。強(qiáng)化對(duì)人民陪審員進(jìn)行庭審調(diào)查、發(fā)問(wèn)的實(shí)質(zhì)保障，圍繞庭審提綱要點(diǎn)逐一調(diào)查，鼓勵(lì)人民陪審員直接發(fā)問(wèn)，確保其全程參與證據(jù)認(rèn)定。規(guī)范法官的指引作用發(fā)揮，主要對(duì)與事實(shí)認(rèn)定有關(guān)的證據(jù)資格、證據(jù)證明力、訴訟程序等問(wèn)題進(jìn)行必要說(shuō)明，避免妨礙人民陪審員對(duì)案件事實(shí)的獨(dú)立判斷。合議庭評(píng)議時(shí)，遵循少數(shù)服從多數(shù)原則，充分尊重人民陪審員評(píng)議意見(jiàn)，不得隨意啟動(dòng)二次評(píng)議程序。

5.完善事實(shí)審與法律審區(qū)分機(jī)制

區(qū)分案件類型，相對(duì)于民事訴訟和行政訴訟，在刑事訴訟中對(duì)事實(shí)審與法律審予以區(qū)分更為方便、科學(xué)。一般在組成大合議庭審理案件時(shí)進(jìn)行區(qū)分，組成小合議庭時(shí)，一般不宜區(qū)分。確定區(qū)分原則，“事實(shí)問(wèn)題”主要是構(gòu)成證明對(duì)象的原初事實(shí)及其演繹得出的事實(shí)，構(gòu)成法律適用前提的事實(shí)；“法律問(wèn)題”則包括“法律解釋問(wèn)題”及“對(duì)已認(rèn)定事實(shí)，按照法律應(yīng)做如何評(píng)價(jià)的事實(shí)”。可采用概括式、列表式或問(wèn)卷式事實(shí)問(wèn)題清單形式進(jìn)行區(qū)分。在庭前會(huì)議中，由人民陪審員與法官共同確定事實(shí)問(wèn)題范圍，庭審中事實(shí)問(wèn)題超出清單范圍的，合議庭可以補(bǔ)充。在事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題確實(shí)難以區(qū)分時(shí)，可按事實(shí)問(wèn)題對(duì)待，充分保障人民陪審員職權(quán)行使。

6.完善人民陪審員參與評(píng)議機(jī)制

應(yīng)以實(shí)行法官和人民陪審員分組獨(dú)立評(píng)議，推行列舉式書面評(píng)議方式為主，如在刑事案件中，可以圍繞犯罪事實(shí)是否發(fā)生、是否為被告人所為、被告人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任等基本問(wèn)題，依據(jù)案件事實(shí)清單細(xì)化評(píng)議事項(xiàng)。人民陪審員對(duì)評(píng)議事項(xiàng)逐項(xiàng)討論，評(píng)議表決時(shí)則根據(jù)綜合認(rèn)定分項(xiàng)判斷，人民陪審員組的主持人在評(píng)議表上記錄評(píng)議情況，全體陪審員簽名。賦予人民陪審員對(duì)案件法律適用方面的建議權(quán)，可以在單獨(dú)評(píng)議時(shí)提出法律適用建議，由主持人記錄后提交審判長(zhǎng)，供法官參考。

7.建立健全相關(guān)配套機(jī)制

建立履職追責(zé)和激勵(lì)機(jī)制，堅(jiān)持責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。建立新型培訓(xùn)機(jī)制，注重技能化、實(shí)用性內(nèi)容的傳授，綜合運(yùn)用庭審觀摩、案例教學(xué)、經(jīng)驗(yàn)交流、專題研討等方式，提高人民陪審員參審能力。加大宣傳力度，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，提升人民群眾對(duì)陪審員制度的認(rèn)同度、參與度和支持度。