將以人民為中心的執(zhí)政理念貫穿到審批服務(wù)便民化的全過(guò)程

● 宋世明

2018年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），將以人民為中心的執(zhí)政理念貫穿到審批服務(wù)便民化的全過(guò)程，揭開(kāi)了黨的十九大之后將放管服改革進(jìn)行到底的新時(shí)代篇章。

一、《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)的背景

深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化，就是要以更快更好方便企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)為導(dǎo)向，圍繞直接面向企業(yè)群眾、依申請(qǐng)辦理的行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)，推動(dòng)審批服務(wù)理念、制度、作風(fēng)全方位深層次變革，著力解決企業(yè)和群眾反映突出的“辦事難、辦事慢”“多頭跑、來(lái)回跑”等問(wèn)題。

第一，在轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)的新形勢(shì)下持續(xù)推進(jìn)放管服改革亟需新的著力點(diǎn)。2013年以來(lái)的放管服改革，著力于優(yōu)先解決“審批多”的問(wèn)題，且已取得實(shí)質(zhì)性的突破；在繼續(xù)提高取消行政審批事項(xiàng)“含金量”的同時(shí)，當(dāng)前，應(yīng)著力解決“審批難”“審批亂”的問(wèn)題。深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化，就是聚焦影響企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)的堵點(diǎn)痛點(diǎn)，著力破除審批服務(wù)中的體制機(jī)制障礙，最大限度降低制度性交易成本，方便企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)。具體說(shuō)來(lái)，就是要解決企業(yè)群眾反應(yīng)突出的“辦事難、辦事慢”、“多頭跑、來(lái)回跑”問(wèn)題；就是要解決飽受詬病的各種“奇葩”證明問(wèn)題；就是要解決商事制度改革后“準(zhǔn)入容易、準(zhǔn)營(yíng)難”問(wèn)題；就是要解決存在的“黑中介”問(wèn)題；就是要解決如何“善管”等問(wèn)題。

第二，新時(shí)代持續(xù)推進(jìn)放管服改革亟需注入新的驅(qū)動(dòng)力。2013年以來(lái)的放管服改革是刀刃向內(nèi)的政府內(nèi)驅(qū)式改革，這是政府基于對(duì)社會(huì)需求的自覺(jué)回應(yīng)而主動(dòng)進(jìn)行的改革，以最大限度的降低制度性交易成本，方便企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)，這在改革的第一階段是完全必要的，也卓有成效。五年過(guò)去了，有些部門(mén)有關(guān)方面認(rèn)為，改革進(jìn)一步“榨取”的空間不大了，可是企業(yè)群眾依然感覺(jué)跑政府的次數(shù)過(guò)多。怎么辦？將人民驅(qū)動(dòng)注入原有的內(nèi)驅(qū)式動(dòng)力系統(tǒng)是不可回避的選擇。即將以人民為中心的執(zhí)政理念貫穿到審批服務(wù)便民化的全過(guò)程，讓人民群眾成為改革重點(diǎn)的選擇者、改革成效的判斷者、改革進(jìn)程的推動(dòng)者、改革成果的受益者。

第三，新時(shí)代持續(xù)推進(jìn)放管服改革需要協(xié)同推進(jìn)中央與地方的放管服改革。2013年中央政府對(duì)國(guó)務(wù)院層面的放管服改革提出統(tǒng)一要求、具體部署，對(duì)省級(jí)以下的放管服改革一直沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的具體指導(dǎo)意見(jiàn)；省級(jí)以下地方政府的放管服改革實(shí)踐可謂“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”；部分地方已經(jīng)積累了不少有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，如浙江的“最多跑一次”、江蘇的“不見(jiàn)面審批”、湖北武漢的“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”、天津?yàn)I海新區(qū)、寧夏銀川的“一枚印章管審批（服務(wù)）”，但總體看來(lái)，地方改革進(jìn)展、改革效果參差不齊，亟需中央的統(tǒng)一指導(dǎo)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》既是推廣地方典型經(jīng)驗(yàn)的文件，又可視為中央對(duì)地方繼續(xù)深化放管服改革的統(tǒng)一指導(dǎo)意見(jiàn)。

二、深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的新任務(wù)新舉措

第一，2018年10月底以前，以省為單位公布各層級(jí)政府“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”審批服務(wù)事項(xiàng)目錄清單。這是以人民為中心的執(zhí)政理念在清單管理制度中的具體運(yùn)用。相比于公布政府權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)清單，上述“四辦”清單與企業(yè)群眾切身利益更直接、更真實(shí)。一是合法合規(guī)的事項(xiàng)“馬上辦”。二是“應(yīng)上盡上，全程在線”，不僅要切實(shí)提高“網(wǎng)上辦”的比例，更要提高“網(wǎng)上辦”的深度。三是面向個(gè)人的事項(xiàng)“就近辦“。四是推動(dòng)一般事項(xiàng)“不見(jiàn)面”，復(fù)雜事項(xiàng)“一次辦”。需要特別指出的是，“四辦”是以企業(yè)群眾辦成辦好“一件事”為標(biāo)準(zhǔn)，而不是以辦好一個(gè)環(huán)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn)。地方各級(jí)政府各部門(mén)落實(shí)“四辦”的實(shí)際狀況如何，最簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、最直接的評(píng)判權(quán)交給了企業(yè)群眾。一旦“四辦”清單公布，各級(jí)地方政府部門(mén)改革的倒逼機(jī)制將自然生成。

第二，深入推進(jìn)審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。這是向所有行政相對(duì)人提供無(wú)差別的便利化審批服務(wù)的必要條件。“四減”是前提，即繼續(xù)減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)限、減費(fèi)用；科學(xué)細(xì)化量化審批服務(wù)環(huán)節(jié)，即實(shí)現(xiàn)受理要件、審查環(huán)節(jié)、審批依據(jù)等重要環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化是關(guān)鍵。特別是不動(dòng)產(chǎn)登記等面廣量大的民生事務(wù)，以及企業(yè)建設(shè)工程審批等影響營(yíng)商環(huán)境的“軟肋”，將是優(yōu)化重點(diǎn)。

第三，持續(xù)開(kāi)展“減證便民”行動(dòng)。各種困擾企業(yè)的無(wú)謂證明，在本質(zhì)上都是基于部門(mén)管理方便而設(shè)置的。持續(xù)開(kāi)展“減證便民”行動(dòng)在本質(zhì)上就是要徹底實(shí)現(xiàn)從立足于部門(mén)管理方便到立足于企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)方便的徹底轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)五個(gè)“一律取消”：即凡是沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的一律取消；能通過(guò)個(gè)人現(xiàn)有證明來(lái)證明的一律取消；能被其他材料涵蓋或替代的一律取消；能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的一律取消；開(kāi)具單位無(wú)法調(diào)查核實(shí)的一律取消。及時(shí)修法、實(shí)現(xiàn)上下左右政務(wù)信息共享，是從源頭上避免“奇葩”證明的釜底抽薪之舉，正是持續(xù)開(kāi)展“減證便民”行動(dòng)的難點(diǎn)所在。

第四，推行審批服務(wù)集中辦理。目前，推行審批服務(wù)集中辦理，依然是消除“審批亂”癥結(jié)、提高審批服務(wù)效能的關(guān)鍵舉措。審批服務(wù)集中辦理，其實(shí)質(zhì)是如何在政府系統(tǒng)內(nèi)科學(xué)配置行政審批權(quán)限。以改革力度大小可分為兩種情形：一是各級(jí)政府服務(wù)大廳應(yīng)避免退化成“收發(fā)室”，應(yīng)成為一級(jí)地方政府推進(jìn)審批服務(wù)便利化的統(tǒng)一實(shí)體平臺(tái)。優(yōu)化提升其方便企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)的“一站式”功能，實(shí)行一窗受理，集成服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一窗通辦”；二是深化和擴(kuò)大相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，由一個(gè)行政機(jī)關(guān)相對(duì)集中行使其他部門(mén)的行政許可權(quán)。有條件的市縣和開(kāi)發(fā)區(qū)可設(shè)立行政審批局，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批（服務(wù)）”。值得關(guān)注的是，如果企業(yè)、個(gè)人在行政審批（服務(wù)）局辦理的行政許可事項(xiàng)，離開(kāi)了行政轄區(qū)即失去法律效力，則與推進(jìn)審批服務(wù)便民化的初衷背道而馳了?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定：“依法設(shè)立的行政審批局辦理的行政許可等事項(xiàng)具有法律效力，原主管部門(mén)不得要求企業(yè)群眾再加蓋本部門(mén)印章，杜絕重復(fù)蓋章”。

第五，著力提升“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”水平。政府系統(tǒng)后臺(tái)數(shù)據(jù)集成是實(shí)現(xiàn)前臺(tái)“一窗辦理、集成服務(wù)”的物質(zhì)基礎(chǔ)，是全面推行“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”的技術(shù)支撐。清理整合分散的、獨(dú)立的政務(wù)信息系統(tǒng)，統(tǒng)一接入國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的政府信息系統(tǒng)共享，并依法依規(guī)向社會(huì)開(kāi)放。整合省級(jí)各部門(mén)信息建設(shè)資金資源和管理功能，探索建立統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，加快實(shí)現(xiàn)全省域“一平臺(tái)、一張網(wǎng)、一個(gè)庫(kù)”。除特殊保密要求以外，各業(yè)務(wù)部門(mén)不再單獨(dú)建設(shè)審批服務(wù)業(yè)務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)。

第六，創(chuàng)新便民利企審批服務(wù)方式。政府治理方式現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的必要條件。以協(xié)同共治為主線創(chuàng)新便民利企審批服務(wù)方式，是部分地方政府卓有成效的典型經(jīng)驗(yàn)。如何化解商事制度改革后“準(zhǔn)入容易、準(zhǔn)營(yíng)難”的尷尬？在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革試點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)“照后減證”，進(jìn)一步壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間。如何破解建設(shè)工程審批難這一“痛點(diǎn)”？全面推動(dòng)建設(shè)工程領(lǐng)域?qū)嵭新?lián)合勘驗(yàn)、聯(lián)合審圖、聯(lián)合測(cè)繪、聯(lián)合驗(yàn)收。實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目“多評(píng)合一”，并聯(lián)審批。對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)類企業(yè)投資項(xiàng)目探索“不再審批”。對(duì)不新增用地“零土地”技改項(xiàng)目推行承諾備案制。

第七，深化行政審批中介服務(wù)改革。一些復(fù)雜的審批事項(xiàng)，目前仍離不開(kāi)中介服務(wù)。2013年以來(lái)，在規(guī)范行政審批的政府行為方面已有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但企業(yè)群眾抱怨“黑中介”行為之聲時(shí)有所聞?！昂谥薪椤蔽幢厥恰爸薪楹凇?。目前已經(jīng)到了同步優(yōu)化政府服務(wù)與中介服務(wù)的時(shí)段了。最關(guān)鍵的是推進(jìn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與主管部門(mén)脫鉤，切斷兩者之間的利益關(guān)聯(lián)。這是進(jìn)一步減少不必要行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)、破解中介服務(wù)壟斷、強(qiáng)化對(duì)中介服務(wù)監(jiān)管的“總開(kāi)關(guān)”。

第八，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。在政府、企業(yè)、社會(huì)之間重新配置監(jiān)管責(zé)任，是最基礎(chǔ)的實(shí)招。如明確企業(yè)法定責(zé)任與約定責(zé)任，是加快建立以信用承諾、信用公示為特點(diǎn)的新型監(jiān)管方式的基石；明確審批與監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界與彼此銜接，是強(qiáng)化部門(mén)監(jiān)管責(zé)任的前提；明確社會(huì)組織與公民個(gè)人在事中事后監(jiān)管中的責(zé)任，是政府與社會(huì)協(xié)同共治的基礎(chǔ)。針對(duì)嚴(yán)重失信行為，建立失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，是切實(shí)加強(qiáng)事后監(jiān)管的硬招。加強(qiáng)市場(chǎng)主體信用信息歸集、共享和應(yīng)用，推動(dòng)信用信息共享平臺(tái)向各級(jí)政府監(jiān)管部門(mén)開(kāi)放數(shù)據(jù)，為精準(zhǔn)監(jiān)管提供給力的、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)支撐。

三、對(duì)落實(shí)審批服務(wù)便民化改革的建議

第一，中央與地方的協(xié)同行動(dòng)，推進(jìn)形成部門(mén)政務(wù)信息聯(lián)通共用。能否真正打破了數(shù)據(jù)壁壘，是《指導(dǎo)意見(jiàn)》能否開(kāi)花結(jié)果的制約因素。打破“信息孤島”的呼聲不絕入耳，且由來(lái)已久，但是實(shí)踐層面久攻不破。充分利用這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之勢(shì)，建成高質(zhì)量的國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，是形成全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的必要條件。如廣東省政府取消部門(mén)信息中心，政企攜手推進(jìn)“數(shù)字政府”的做法值得關(guān)注。

第二，各級(jí)地方政府應(yīng)準(zhǔn)確定位自己在放管服改革推進(jìn)層次中的方位，找準(zhǔn)改革的“短板”“軟肋”，有的放矢推進(jìn)審批服務(wù)便利化。不難看出，《指導(dǎo)意見(jiàn)》是國(guó)內(nèi)典型經(jīng)驗(yàn)的集成，帶有以點(diǎn)促面的鮮明特點(diǎn)。有的地方在不動(dòng)產(chǎn)登記方面的便利化推進(jìn)很快，但對(duì)探索企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目投資許可方面辦法不多；有的地方在相對(duì)獨(dú)立集中行政許可權(quán)試點(diǎn)方面走在了全面前列，但互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)程度相對(duì)較低；有的地方改革總體還達(dá)不到國(guó)內(nèi)平均水平，有的地方放管服改革全面推進(jìn)。各地在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的指導(dǎo)之下，首先要做到及格的基礎(chǔ)上爭(zhēng)取優(yōu)秀；其次，補(bǔ)齊短板，平衡發(fā)展；再次，前期改革成果積累比較多的地方，應(yīng)以省為單位進(jìn)行集成創(chuàng)新，形成企業(yè)群眾公認(rèn)的審批服務(wù)便利化總體成效。

第三，以具體落實(shí)以人民為中心的執(zhí)政理念、建設(shè)服務(wù)型政府為統(tǒng)領(lǐng)，以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以更好地方便企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)為著力點(diǎn)。事前，充分運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)確保寬進(jìn)，是實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的必然選擇。事中事后，不僅要“嚴(yán)管”，關(guān)鍵要“善管”。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)時(shí)代新組織方式，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)智能化，是深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的終極方向。