對政務(wù)便民服務(wù)大廳建設(shè)發(fā)展方向的思考

● 劉雯科

政務(wù)便民服務(wù)大廳作為放管服改革各項政策落地的直接載體和“前沿陣地”，隨著改革的深入推進承擔(dān)了越來越多的便民服務(wù)職能，這對大廳的功能定位、服務(wù)設(shè)施甚至建設(shè)面積都提出了新的要求，傳統(tǒng)大廳的“供”與“需”矛盾日益突出。而且大廳（中心）建設(shè)與發(fā)展在地區(qū)間不平衡。大廳的建設(shè)關(guān)涉到放管服改革的進一步深化。究竟需要建設(shè)怎樣的大廳，政務(wù)大廳與便民大廳建設(shè)要不要分設(shè)，二者有何區(qū)別，本文就此作些初步探討。

一、政務(wù)服務(wù)中心與便民服務(wù)中心的發(fā)展

政務(wù)便民服務(wù)大廳是檢驗和展示各地放管服改革成效的“窗口”，大廳建設(shè)的水平和階段多受地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平的影響。據(jù)國務(wù)院辦公廳《全國綜合性實體政務(wù)大廳普查報告》顯示，截至2017年4月，全國縣級以上地方各級政府共設(shè)立政務(wù)大廳3058個，覆蓋率為94.3%，對服務(wù)型政府建設(shè)起到積極作用。同時政府大廳也被賦予了更多便民服務(wù)的功能。但是在未來發(fā)展方向上，各地的認識并不一致。一種看法是為了提高審批效率，繼續(xù)建設(shè)相對集中統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)大廳，另一種看法是為了提高便民利民水平，多設(shè)服務(wù)網(wǎng)點。兩種看法的發(fā)展取向有別。

第一，政務(wù)服務(wù)與便民服務(wù)是一個問題的兩個方面。黨的十九大提出了“以人民為中心”的發(fā)展思想，這是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的根本政治立場。具體到放管服改革，政務(wù)服務(wù)與便民服務(wù)都要求各級政府始終堅持以人民為中心，改進公共服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)新公共服務(wù)方式，以群眾需求為導(dǎo)向，從突出問題入手，不斷優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，提升群眾獲得感和幸福感。

第二，政務(wù)服務(wù)與便民服務(wù)的對象各有側(cè)重。放管服改革涉及企業(yè)（主要的市場主體）和個體工商戶（群眾）兩類主要服務(wù)對象，相關(guān)的政務(wù)服務(wù)事項也分為面向企業(yè)和個體工商戶兩大類。前者是面向企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動審批、投資審批、資質(zhì)資格許可認定以及社會管理領(lǐng)域的審批，涉及到的行政權(quán)力，主要是行政許可，其中工程建設(shè)項目審批是重點；后者是面向老百姓辦事的政務(wù)服務(wù)類事項，涉及到的行政權(quán)力，主要是各級政府部門機關(guān)事業(yè)單位的公共服務(wù)事項和部分社會管理領(lǐng)域?qū)徟马?，如公安部門的戶籍管理、民政部門的社會救助、人社部門的社會醫(yī)療保險辦理、人力資源市場招聘等。從兩類服務(wù)對象的側(cè)重點看，政務(wù)服務(wù)大廳與便民服務(wù)大廳建設(shè)和發(fā)展方向上應(yīng)該考慮分別設(shè)置，功能上不雷同，各有側(cè)重點。

第三，政務(wù)服務(wù)與便民服務(wù)是一對矛盾的綜合體。我國幅員遼闊，各地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距較大。受歷史因素的制約，目前各地大廳建設(shè)規(guī)模和承載能力存在差距。行政審批制度改革實踐已經(jīng)表明，要杜絕行政審批“體外循環(huán)”，實現(xiàn)行政許可項目“三集中三到位”改革的“重頭戲”，重要的一環(huán)是將所有的行政許可事項集中進駐政務(wù)服務(wù)大廳。從各地實際運行情況看，如果大廳面積大、辦理事項集中，也會帶來一些問題。如大廳納入事項雜，辦事群眾多，引起交通擁堵、環(huán)境嘈雜；而隨著國家、省級政府不斷下放權(quán)力，一些市政務(wù)大廳又門可羅雀，辦事群眾少。從這個角度分析，若所有的政務(wù)服務(wù)事項全部進大廳，反而難以實現(xiàn)很好的便民。

二、科學(xué)劃分兩類性質(zhì)不同的服務(wù)事項

審批事項在部門內(nèi)部審批是一種權(quán)力，有可能產(chǎn)生權(quán)力尋租和腐敗，而進入政務(wù)服務(wù)大廳后，權(quán)力在陽光下運行，這時就成了服務(wù)，相對于便民服務(wù)而言，這種審批服務(wù)要求和程序都更嚴格?？茖W(xué)劃分兩類性質(zhì)不同的服務(wù)事項是合理建設(shè)政務(wù)服務(wù)大廳與便民服務(wù)大廳的基礎(chǔ)。

一方面，目前大多數(shù)地方的政務(wù)服務(wù)大廳基本是早期的行政審批大廳演變而來，主要以辦理行政許可類事項為主，對此，《中華人民共和國行政許可法》在實施的層級、審批時限和審批程序等方面都有明確規(guī)定。在許可的實施層級方面，最低權(quán)限是縣級以上人民政府相關(guān)部門，應(yīng)有法律法規(guī)的授權(quán)或委托，才能把審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村居一級。如“建筑工程施工許可證核發(fā)”，《中華人民共和國建筑法》第七條明確規(guī)定：“建筑工程開工前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向工程所在地縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門申請領(lǐng)取施工許可證”。因此，若要提高審批效率，優(yōu)化流程，減少審批環(huán)節(jié)，通過行政審批“三集中三到位”是有效路徑。

另一方面，公共服務(wù)事項主要是為了服務(wù)老百姓方便百姓辦事，不動產(chǎn)登記、失業(yè)保險金申領(lǐng)等，這類事項并不一定要全部進入政務(wù)大廳。一些地區(qū)的經(jīng)驗表明，若要方便老百姓辦事，市轄各區(qū)多布服務(wù)網(wǎng)點是個有效的辦法，即可設(shè)置綜合性的服務(wù)網(wǎng)點，也可以根據(jù)需要設(shè)置專業(yè)服務(wù)網(wǎng)點，使這種網(wǎng)點盡可能延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居），網(wǎng)點越多顯然越便民。更重要的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息共享技術(shù)的發(fā)展，“信息煙囪”“信息孤島”被打破，真正的便民還需要加強網(wǎng)上虛擬大廳建設(shè)，從而形成線上線下功能互補、相輔相成的政務(wù)服務(wù)新模式。

從這個角度看，政務(wù)便民實體大廳建設(shè)與面積大小關(guān)系并不大，關(guān)鍵是能滿足本地政務(wù)服務(wù)和便民服務(wù)需要，既能提高效率，又能方便老百姓辦事。

三、科學(xué)定位合理布局政務(wù)服務(wù)中心與便民服務(wù)中心大廳的考慮

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。服務(wù)大廳建設(shè)作為放管服改革的“最后一公里”，行政許可事項與便民服務(wù)事項申請辦理的流程，是兩個大廳的建設(shè)布局的又一項重要的參考依據(jù)。

一是建議科學(xué)合理設(shè)置不同大廳的層級和功能分區(qū)。按照行政許可的審批程序和便民服務(wù)事項的辦理流程，可考慮將政務(wù)大廳涵蓋國家、省、市、縣四個層級，負責(zé)處理企業(yè)相對比較復(fù)雜許可事項的辦理。而便民服務(wù)大廳可涵蓋市、縣、鄉(xiāng)（街道）和村（居）四個層級，因為服務(wù)事項相對比較分散、瑣碎，需要一定的網(wǎng)點數(shù)量解決問題。不管是政務(wù)服務(wù)大廳還是便民服務(wù)大廳，兩者都要考慮設(shè)置在轄區(qū)內(nèi)人口比較集中、交通便利、公共設(shè)施比較完善的地方，并且結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H確定不同類型不同大廳的建筑面積、內(nèi)部功能分區(qū)、設(shè)施設(shè)備、服務(wù)標(biāo)識，努力做到服務(wù)功能相對集中、內(nèi)部辦公和外部服務(wù)適度分離。服務(wù)現(xiàn)場可包括窗口服務(wù)區(qū)、后臺審批區(qū)、咨詢服務(wù)區(qū)、自助服務(wù)區(qū)、信息公開區(qū)、商務(wù)服務(wù)區(qū)、行政辦公區(qū)等，并配備休息、飲水、充電、殘疾人服務(wù)、急救等服務(wù)設(shè)施設(shè)備，從而實現(xiàn)審批服務(wù)“相對集中”、便民服務(wù)“重心下沉”的管理模式。

二是建議區(qū)分城市規(guī)模設(shè)計實體政務(wù)大廳的規(guī)模。政務(wù)大廳和便民大廳建設(shè)不可一味貪大求全。大中小城市設(shè)置的數(shù)量、標(biāo)準也應(yīng)不同。大城市交通壓力大、常住人口多，要建設(shè)一個上萬平米規(guī)模的政務(wù)大廳或便民服務(wù)大廳，即使設(shè)施完備、功能齊全，也未必全是件好事；相反，在一個中小城市或者縣級市建設(shè)幾千平米的大廳就已完全夠用。政務(wù)大廳或便民大廳建設(shè)要統(tǒng)籌考慮到本地經(jīng)濟發(fā)展水平、城市和人口規(guī)模、市場主體數(shù)量等因素，綜合考慮政務(wù)服務(wù)與便民服務(wù)大廳設(shè)置，量力而行，區(qū)別對待，科學(xué)確定發(fā)展方向。

三是政務(wù)服務(wù)中心與便民服務(wù)中心規(guī)劃布局和發(fā)展方向應(yīng)各有側(cè)重。市級以上政務(wù)服務(wù)大廳重點應(yīng)側(cè)重于行政許可事項的辦理，包括一些重大工程、招商引資重點項目等，通過實施并聯(lián)審批、區(qū)域化評估、聯(lián)合圖審和驗收等改革措施，進一步優(yōu)化審批流程，減少審批時限和環(huán)節(jié)；有些審批環(huán)節(jié)也可以通過網(wǎng)上審批辦理。對于市級以上的公共服務(wù)事項、包括其他行政權(quán)力事項，盡可能地下放至各市轄區(qū)、各縣市區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居，由設(shè)立的便民服務(wù)大廳實施，以更好地便民利民。市級以上可以分設(shè)辦理窗口，同時加強對縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，業(yè)務(wù)上政務(wù)大廳與便民服務(wù)大廳相互補充。