日本農(nóng)村環(huán)境保護的經(jīng)驗

文/染野憲治（SOMENO Kenji）

染野憲治：日本國際協(xié)力機構(gòu)（日本環(huán)境?。⒅腥沼押铆h(huán)境保護中心建設(shè)友好型社會項目首席顧問

一、日本的農(nóng)村

日本的農(nóng)村不僅是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的場所，還發(fā)揮著保護國土、涵養(yǎng)水源、保護生物多樣性、形成良好景觀等多種作用。

直到江戶時代（1603年-1868年）末期，日本都是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的社會，農(nóng)民占人口的80%。從17世紀初到18世紀初，日本不斷開發(fā)新田，耕地面積擴大到原來的1.5倍。人口也從1200萬人增至2800萬人，翻了一番。然而，在經(jīng)濟發(fā)展中隨之而來的自然破壞和濫砍濫伐引發(fā)了森林破壞等環(huán)境問題，加上地震等災害的發(fā)生，使得“開發(fā)一邊倒”的發(fā)展瀕臨極限，需要通過改良農(nóng)具和精進農(nóng)業(yè)技術(shù)等進而增加收成，提高生產(chǎn)效率。這推動了農(nóng)民教育（讀寫算）的普及，促進了區(qū)域內(nèi)的互幫互助，增強了自治功能，從而形成了現(xiàn)在農(nóng)村社會的形態(tài)。

進入近代以后，日本經(jīng)濟迎來高速增長期，農(nóng)村也出現(xiàn)了各種環(huán)境問題。例如，為追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率而濫用化肥和農(nóng)業(yè)塑料等農(nóng)業(yè)材料、減少糞便肥料的使用等。這成了河流和地下水等的水質(zhì)污染和富營養(yǎng)化、土壤劣化、產(chǎn)生溫室氣體NO2等一系列環(huán)境問題的根源。隨著飲食生活的發(fā)展，畜產(chǎn)業(yè)愈發(fā)興旺，而家畜排泄物引發(fā)了水質(zhì)污染和惡臭問題。此外，在野外燃燒稻草和麥稈也引發(fā)大氣污染問題。農(nóng)村地區(qū)居民生活中排放的污水、處理不當?shù)睦矔λ|(zhì)和土壤造成環(huán)境影響。這些環(huán)境問題不僅會降低生物生息繁育環(huán)境的功能，還會不斷地惡化自然生態(tài)。

二、日本的行政組織機構(gòu)

在介紹日本農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境問題之前，先對比一下日本和中國（大陸）的行政組織機構(gòu)。

中國的行政區(qū)劃分為五級，分別是（1）國家（2）省、自治區(qū)、直轄市（3）市級區(qū)劃（4）縣級區(qū)劃（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃。中國平均一個區(qū)劃的面積和人口分別為240平方公里和3.4萬人（2014年底的數(shù)據(jù)）。

與此相比較，日本的行政區(qū)劃分三級，分別是（1）國家（2）都道府縣（3）市町村。日本的國土面積約為38萬平方公里，人口為1.3億人，市町村（包括東京都特別區(qū)）的數(shù)量為1741個，平均一個區(qū)劃的面積和人口分別為217平方公里和7.3萬人（2016年底的數(shù)據(jù)）。

從面積來看，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃和日本的市町村在面積上相差不大。但中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃處在第5級，而日本的市町村處在第3級，因此在財政和組織機構(gòu)上存在很大的差異。

日本地方政府普通的年度會計收入包括34%的地方稅、19%的地方交付稅（國家為調(diào)整地方政府財政實力差距而設(shè)置的財政轉(zhuǎn)移收入）、14%的國庫支出金（國家已規(guī)定用途的國家財政轉(zhuǎn)移收入）、15%的地方債等（2003年）。1900年，地方年度收入有60%是地方稅，而現(xiàn)在來自國家的財政轉(zhuǎn)移比重較大，這樣，即便是農(nóng)村地區(qū)多、稅收基礎(chǔ)弱的地方政府，當?shù)孛癖娨矝]有過重的稅收負擔，有條件提供某種程度的公共服務。

特別是農(nóng)村地區(qū)多的地方政府，其特點是：（1）人均地方稅收與城市相比相對較低，但人均年度收入規(guī)模是城市的2 - 3倍，特別是公共事業(yè)的比重和規(guī)模較大；（2）年度收入方面，地方稅的比重較低，依賴地方交付稅的程度較高；（3）形成于20世紀60、70年代。

這種地方交付稅和公共事業(yè)的定位是調(diào)整城市和農(nóng)村的經(jīng)濟差距。公共事業(yè)除了建設(shè)道路、港口等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、促進農(nóng)村招商引資外，還注重建設(shè)供水排水管道、文化和福利設(shè)施等生活基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村居民生活的便利性。此外，地方交付稅除了支持公共事業(yè)的支出外，還為農(nóng)村居民在教育、福祉、保健、衛(wèi)生、道路交通設(shè)施等方面享受到一定水平的服務（國家最低標準）提供保障。

如今，日本農(nóng)村在很多領(lǐng)域已經(jīng)達到了國家最低標準，政府也在致力于調(diào)整地方財政結(jié)構(gòu)并引入PFI等民間資金。但是，日本農(nóng)村地區(qū)的良好環(huán)境是在經(jīng)歷了主要依靠財政支出建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的階段后形成的。

三、生活引起的環(huán)境問題

日本在處理生活污水和生活垃圾方面有全國統(tǒng)一的法律和標準依據(jù)。表1是日本農(nóng)業(yè)環(huán)境保護相關(guān)的法律。各行政區(qū)劃（國家、都道府縣、市町村）承擔相應的職責，城市和農(nóng)村要遵守的環(huán)境標準并沒有差別。然而，人口密度小的農(nóng)村在設(shè)施建設(shè)情況和實現(xiàn)達標的污水處理方式等方面存在差異。

表1 日本農(nóng)業(yè)環(huán)境保護相關(guān)的法律

（1）生活污水處理

日本生活污水處理設(shè)施的建設(shè)步驟是，先由都道府縣制定“都道府縣構(gòu)想”，設(shè)定建設(shè)區(qū)域、建設(shè)方法、建設(shè)安排等，然后地方公共團體（都道府縣和市町村）基于這一構(gòu)想開展高效而富有成果的建設(shè)工作。

2016年3月底，全日本的污水處理設(shè)施服務人口為1億1474萬人，污水處理人口普及率（占總?cè)丝诘谋壤?9.9%。雖然10年內(nèi)較2006年3月底的80.9%增長了9%，但仍有大約1300萬人未能利用到污水處理設(shè)施。此外，大城市和中小市町村存在差距，人口不足5萬人的市町村的污水處理人口普及率在77.5%左右。

污水處理設(shè)施分為下水道（日本國土交通省主管）、農(nóng)業(yè)村落污水設(shè)施（日本農(nóng)林水產(chǎn)省主管）、凈化槽以及社區(qū)成套設(shè)備（日本環(huán)境省主管）四類。一般情況，下水道主要針對日本城市規(guī)劃中的市中心，即城市人口集中區(qū)域；農(nóng)業(yè)村落污水設(shè)施主要針對市中心以外的農(nóng)村地區(qū)村落；凈化槽以及社區(qū)成套設(shè)備主要針對除上述兩種情況之外、位于人口密度極低地區(qū)的單戶住宅。

從各種處理設(shè)施對應的服務人口來看，下水道服務9926萬人，農(nóng)業(yè)村落污水設(shè)施等服務358萬人，凈化槽服務1167萬人，社區(qū)成套設(shè)備服務23萬人。（見表2）

下水道主要分為市町村管理的公共下水道和都道府縣管理的從兩個以上的市町村承包下水道并加以處理的流域下水道。下水道根據(jù)《下水道法》（1958年制定，國土交通省主管）的規(guī)定建設(shè)，通過下水管從各戶家庭收集污水，然后在凈化廠進行處理。

農(nóng)業(yè)村落污水設(shè)施是處理農(nóng)業(yè)村落的糞便、生活雜排水等污水或雨水的設(shè)施，基本針對1000人規(guī)模以下的村落。主要由市町村建設(shè)，由污水處理廠以及管道、公共污水井等組成，類似設(shè)施有漁業(yè)村落污水設(shè)施、林業(yè)村落污水設(shè)施等。

農(nóng)業(yè)村落污水處理是主要在農(nóng)村地區(qū)開展的項目，而下水道項目中也有在農(nóng)村地區(qū)開展的特定環(huán)境保護公共下水道（以下簡稱“特環(huán)下水道”）項目。如此，下水道和農(nóng)業(yè)村落污水處理似乎有所重合。但是，從各個項目建設(shè)的處理設(shè)施的處理規(guī)模來看，農(nóng)業(yè)村落污水處理方面，處理量在300m3/天以下（對應1000人）的處理設(shè)施占總體的60%，90%左右的處理設(shè)施是處理量在500m3/天以下（對應2000人）的設(shè)施。而特環(huán)下水道方面，處理量在300m3/天以上的占總體的95%，處理量在500m3/天以上的占80%左右，處理規(guī)模存在一定程度的差別。

表2 日本各種處理設(shè)施的服務人口普及狀況（2016年3月底）

與之相比，凈化槽最初是為了滿足民眾對于耗時的下水道建設(shè)表現(xiàn)出的急迫的水沖需求，主要針對單戶住宅普及，以設(shè)置在住宅區(qū)內(nèi)作為建筑物一部分的專門處理設(shè)施為主?，F(xiàn)在主要適用于集中處理不經(jīng)濟的山區(qū)等平地少且散布著單戶住宅的地區(qū)。

凈化槽分為只處理糞便的單獨處理凈化槽和綜合處理糞便、雜排水的合并處理凈化槽，日本現(xiàn)在禁止設(shè)置新的單獨處理凈化槽，并正逐步向合并處理凈化槽轉(zhuǎn)變。采用的機制是，當個人需要設(shè)置和改建凈化槽時，由市町村資助所需的費用。此外，還有市町村自行針對群體（多個家庭）建設(shè)凈化槽的社區(qū)成套設(shè)備項目。

《建筑標準法》對農(nóng)業(yè)村落排水以及凈化槽的性能和結(jié)構(gòu)等做出了規(guī)定，制造、施工、維護管理由《凈化槽法》（1983年制定，環(huán)境省主管）規(guī)定。

（2）生活垃圾處理

日本的《廢棄物處理法》（1970年制定，環(huán)境省主管）將廢棄物分為家庭、企業(yè)排放的一般廢棄物和工廠等排放的產(chǎn)業(yè)廢棄物兩大類。一般廢棄物由市町村負責處理，進行收集、搬運和處置的廢棄物處理業(yè)，原則上需要市町村長的許可。產(chǎn)業(yè)廢棄物由企業(yè)負責處理，進行收集、搬運和處置的廢棄物處理業(yè)，原則上需要都道府縣知事的許可。

一般廢棄物中，家庭排放的生活垃圾多由市町村自行收集和搬運。但近年來，為了降低行政成本，委托獲得市町村許可的民營企業(yè)的案例也越來越多。此外，生活垃圾中的罐、瓶、塑料瓶等容器由市町村按照《容器包裝再生利用法》分類回收，然后由企業(yè)進行再生利用。

2015年，日本的垃圾總排放量為4398萬噸，垃圾總處理量為4170萬噸，其中通過焚燒、破碎、分選等進行中間處理的量為3920萬噸，直接搬入再生企業(yè)等的量為203萬噸，兩者合計量占垃圾處理總量的98.9%。中間處理量中，直接焚燒的量為3324萬噸，占垃圾總處理量的80.1%。

市町村等通過分類回收直接資源化的量和中間處理后再生利用的量合計為661萬噸，通過民眾團體等集體回收實現(xiàn)資源化的量為239萬噸，兩者合計的資源化總量為900萬噸，循環(huán)利用率為20.4%。（見圖1）

2015年，日本每人每天的生活垃圾排放量為939克，而人口低于1萬人的市町村為882克，越小的市町村排放量越少。此外，全日本生活垃圾的平均再生利用率為20.4%，而人口不足10萬人的市町村中，生活垃圾再生利用率排前三位的市町村（鹿兒島縣大崎町、德島縣上勝町、鹿兒島縣志布志市）分別為83.2%、79.5%、76.1%。人口在10萬至50萬之間的市町村中最高（岡山縣倉敷市）為51.6%，人口超過50萬的市町村中最高（千葉縣千葉市）為32.6%，由此可見，人口少的地區(qū)循環(huán)利用率明顯更高。

大崎町的面積為101平方公里，人口約為13000人，農(nóng)業(yè)人口約為1300人；上勝町的面積為110平方公里，人口約為1500人，農(nóng)業(yè)人口約為300人；志布志市的面積為290平方公里，人口約為31000人，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口約為2300人。與大崎町和志布志市相比，上勝町的老年人（65歲以上）占人口的50%，是典型的老齡化程度不斷加劇的農(nóng)村地區(qū)。

這些地區(qū)循環(huán)利用率高的原因是，大崎町有28類徹底分類回收的廢棄物，志布志市有27類，上勝町有34類，見表3。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)徹底的循環(huán)利用，除了源于民眾保護當?shù)貎?yōu)美環(huán)境的熱切訴求之外，財政有限導致需要控制處理廢棄物的費用也是主要因素。日本全國處理一般廢棄物的事業(yè)經(jīng)費（2015年）為每年人均15200日元，而推算結(jié)果顯示，上勝町約為10000日元（2012年），志布志市約為7000日元（2011年）。

四、畜產(chǎn)環(huán)境問題

在日本畜產(chǎn)業(yè)單位農(nóng)戶飼養(yǎng)規(guī)模不斷擴大和地區(qū)混住情況加劇等背景下，家畜排泄物導致的惡臭和水質(zhì)污染等畜產(chǎn)環(huán)境問題日益凸顯。

一方面是對家畜排泄物的處理和保管不當，如將固體狀的家畜排泄物單純地堆放在戶外（以下簡稱“戶外堆放”）和在地面挖坑儲存液體狀的家畜排泄物（以下簡稱“挖坑儲存”）等。特別是近年來，硝態(tài)氮導致地下水污染以及隱孢子蟲（Cryptosporidium）導致自來水源污染等對人體健康影響巨大的問題與家畜排泄物的關(guān)聯(lián)令人擔憂。

圖1 日本的一般廢棄物處理狀況（2015年）

另一方面，家畜排泄物作為土壤改良材料和肥料具有較高的利用價值，是一種寶貴的生物質(zhì)資源。因此要解決畜產(chǎn)環(huán)境問題，合理管理家畜排泄物，預防和減輕環(huán)境問題，以及通過促進家畜排泄物的利用來有效利用資源至關(guān)重要。

根據(jù)2016年的畜產(chǎn)統(tǒng)計等數(shù)據(jù)推算，全日本一年內(nèi)產(chǎn)生的家畜排泄物約為8000萬噸，對照飼養(yǎng)數(shù)量的動向來看，近年來趨于平穩(wěn)或略有減少。1999年通過戶外堆放和挖坑儲存等不當方式管理的家畜排泄物為900萬噸，約相當于當年產(chǎn)生量的10%，而現(xiàn)在，日本政府根據(jù)《家畜排泄物法》（1999年制定，農(nóng)水省主管）制定了明確管理設(shè)施和管理方法的管理標準，畜產(chǎn)企業(yè)有義務按照管理標準管理家畜排泄物。經(jīng)過推算，2004年戶外堆放和挖坑儲存的家畜排泄物減少至100萬噸，相當于產(chǎn)生量的1%-2%。

《家畜排泄物法》規(guī)定，如果企業(yè)違反管理標準，都道府縣知事需進行指導及提出建議，以便企業(yè)按照管理標準進行管理，如果企業(yè)在接受指導和聽取建議后仍違反管理標準，則進行勸告，進而下達命令，如果企業(yè)違反命令，則處以50萬日元以下的罰款。此外，飼養(yǎng)規(guī)模小（牛不足10頭、豬不足100頭、雞不足2000只、馬不足10匹）的情況下，由于對環(huán)境的影響小，因此不適用于管理標準。但是，雖然不具有義務，但仍需努力遵守管理標準。

根據(jù)家畜排泄物的性狀和處理后的利用形態(tài)不同，有各種管理（處理、保管）家畜排泄物的方法。與其他國家相比，由于日本國土狹窄，城市和農(nóng)村混住情況加劇，因此采用了堆肥化處理、凈化處理等處理和保管方法。

表3 德島縣上勝町的案例

為了處理家畜排泄物和建設(shè)利用設(shè)施，日本政府在補助、融資、稅收等方面提供各種支持政策。《家畜排泄物法》施行狀況調(diào)查（截至2016年12月）顯示，適用管理標準的農(nóng)戶數(shù)量為46779戶，約占全部畜產(chǎn)農(nóng)戶數(shù)（77484戶）的60.4%。符合管理標準的畜產(chǎn)農(nóng)戶數(shù)為46769戶，99.98%的農(nóng)戶都在遵守管理標準。

此外，畜產(chǎn)業(yè)排放的污水含有大量氮和磷等物質(zhì)，在《家畜排泄物法》施行之前，《水質(zhì)污濁防止法》（1970年制定，環(huán)境省主管）就規(guī)定，超過一定經(jīng)營規(guī)模的畜產(chǎn)企業(yè)有義務對排放的污水進行處理，使水質(zhì)達到規(guī)定標準。日本全國適用于該法的特定設(shè)施約有3萬處，面積超過50平米的養(yǎng)豬場、面積超過200平米的養(yǎng)牛場、面積超過500平米的養(yǎng)馬場都適用于該法（《湖沼法》適用地區(qū)則更加嚴格，超過上述面積的80%便適用）。污水排放標準方面，2019年6月底之前的暫定標準將氨、氨化合物、亞硝酸鹽以及硝酸鹽（硝態(tài)氮等）的標準設(shè)定為600mg/L（一般標準為100mg/L），2018年9月底之前的暫定標準將封閉性海域（水流通過江河等流入內(nèi)海的區(qū)域）的氮設(shè)定為170mg/L，磷設(shè)定為25mg/L（一般標準，氮為120mg/L，磷為16mg/L）。