礦產(chǎn)資源與土地資源之權(quán)利辨析

■ 江 平

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

目前中國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)行“立足國(guó)內(nèi)，面向世界，互通有無(wú)，確保安全”的兩個(gè)資源、兩個(gè)市場(chǎng)戰(zhàn)略，努力實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源全球配置。在這種情況下對(duì)礦業(yè)權(quán)制度法律屬性本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，無(wú)疑有助于正確理解礦業(yè)權(quán)制度的實(shí)質(zhì)，有利于資源的市場(chǎng)配置[1]。

1 地質(zhì)勘查和采礦企業(yè)處于人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最前端

1.1 對(duì)礦業(yè)權(quán)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有利于資源的市場(chǎng)配置

人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是一個(gè)利用自然資源進(jìn)行連續(xù)生產(chǎn)和分配的循環(huán)過(guò)程，沒(méi)有礦業(yè)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都將成為無(wú)源之水，失去發(fā)展動(dòng)力。雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使我國(guó)的礦業(yè)權(quán)制度付之闕如，但1986年《礦產(chǎn)資源法》的頒行，標(biāo)志著新中國(guó)礦業(yè)權(quán)法律體系的初步建立，在資金或技術(shù)缺乏的情況下，我國(guó)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用迅猛發(fā)展。

1.2 弄清經(jīng)濟(jì)管制與契約自由不同選擇間的區(qū)別

大陸法系歷來(lái)有所謂“公法”與“私法”的劃分，私法強(qiáng)調(diào)意思自治，而公法強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的行使，旨在維護(hù)公共利益。而經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義主張：經(jīng)濟(jì)科學(xué)的意義并不在于解決如何選擇的問(wèn)題,其在于弄清楚不同選擇之間的區(qū)別[2]。

雖然單一行政手段的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)曾被謳歌致天衣無(wú)縫，但礦產(chǎn)資源由行政授權(quán)無(wú)償取得，禁止流轉(zhuǎn)，不但助長(zhǎng)浪費(fèi)，也難以避免污染公害。市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制改革引發(fā)了“公法私法化”的進(jìn)程，私法調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，公法則規(guī)制國(guó)家公權(quán)力的活動(dòng)。私法手段被引入公法關(guān)系之中來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)公共管理職能，使體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)律的自由競(jìng)爭(zhēng)被引進(jìn)公共事務(wù)的管理過(guò)程，市場(chǎng)對(duì)資源配置的功能得以充分發(fā)揮。

1.3 經(jīng)濟(jì)體制改革衍生出礦業(yè)權(quán)等諸多“資源用益物權(quán)”

1.3.1 礦業(yè)權(quán)等自然資源之“公法的私法化”已是世界潮流

這不但意味著國(guó)家將運(yùn)用私法手段完成公共資源的管理，將私法的契約自由、意思自治運(yùn)用到國(guó)家行政職權(quán)的行使過(guò)程中，形成了礦業(yè)權(quán)有償出讓制度[3]；而且國(guó)家通過(guò)礦業(yè)權(quán)有償出讓制度使礦產(chǎn)資源進(jìn)入商品市場(chǎng)，使其作為一種特殊的商品進(jìn)行流通，對(duì)自然資源占有、使用、收益和處分的權(quán)利，亦即我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定于用益物權(quán)的一系列他物權(quán)。如此法律實(shí)施的構(gòu)成就是礦業(yè)經(jīng)濟(jì)管理中所謂的“公法的私法化”，被簡(jiǎn)稱為“行政許可加合同”。

1.3.2 礦業(yè)權(quán)設(shè)立中的行政許可本質(zhì)上應(yīng)為“普遍禁止的解除”

自然界是人類全面發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源作為自然界的重要組成部分，其開(kāi)發(fā)和利用關(guān)系到人類的根本利益，所以，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用既為涉及國(guó)家安全與公共利益的重大公法事項(xiàng)，原則上法律要對(duì)其實(shí)行普遍的禁止。但顯而易見(jiàn)，如果完全不進(jìn)行資源的開(kāi)發(fā)利用，也很難滿足人類社會(huì)發(fā)展的客觀需求。因此，國(guó)家不得不允許有條件地對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而這個(gè)條件就是為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)最大多數(shù)人最長(zhǎng)遠(yuǎn)的最大利益[4]。

有鑒于行政許可的“解禁說(shuō)”解讀了中央領(lǐng)導(dǎo)一再重申的科學(xué)發(fā)展觀，所以，國(guó)家才在平衡當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、私人利益和公共利益的前提下，對(duì)具備法律規(guī)定的資格和條件的相對(duì)人予以一般禁止的解除。

1.3.3 礦業(yè)權(quán)制度中的合同體現(xiàn)著自然資源市場(chǎng)交換規(guī)則

礦產(chǎn)資源等公共資源的市場(chǎng)配置有利于經(jīng)濟(jì)效益的最大化。這也是黨的十八屆三中全會(huì)提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的原因所在。不言而喻，市場(chǎng)配置就必須體現(xiàn)平等、自愿、等價(jià)有償、公平和誠(chéng)實(shí)信用諸民法基本原則。

1.4 市場(chǎng)配置離不開(kāi)正當(dāng)程序界定的社會(huì)公共利益之“籬笆墻”

1.4.1 改革即通過(guò)市場(chǎng)配置礦產(chǎn)資源以實(shí)現(xiàn)效益最大化及效率最優(yōu)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家壟斷地質(zhì)勘查和國(guó)家礦業(yè)開(kāi)發(fā)的單一投資模式，引發(fā)了效率低下等諸多不利影響，嚴(yán)重制約了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)有地勘單位改企建制業(yè)已逐步完成，承擔(dān)公益性項(xiàng)目的地勘企業(yè)仍然實(shí)行國(guó)家所有或國(guó)有資本控制，其余已逐步成為市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，項(xiàng)目所需資金由市場(chǎng)進(jìn)行配置，政府僅給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)助。

1.4.2 目前社會(huì)資金業(yè)已漸成地質(zhì)勘查的重要資金來(lái)源

改革國(guó)家壟斷地質(zhì)勘查與國(guó)家單一的投資模式勢(shì)在必行。單純依賴政府地勘資金既不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，亦影響投資活力與效率。過(guò)去政府資金在地質(zhì)勘查資金來(lái)源中占較大比例的情況不符合地質(zhì)勘查經(jīng)濟(jì)規(guī)律，影響了地質(zhì)勘查投資活力與效率的持續(xù)提升，如不能盡快改變，勢(shì)必對(duì)國(guó)家實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略和提高資源保障程度均形成負(fù)面影響。

礦業(yè)資源的獲取和后續(xù)發(fā)展資源的補(bǔ)充接替都需要穩(wěn)定的融資機(jī)制。要在市場(chǎng)配置中獲得采礦權(quán)和探礦權(quán)必須通過(guò)市場(chǎng)解決融資需求，因此建立礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)投融資體制非常必要。礦產(chǎn)資源勘探的巨大投資依賴于資源市場(chǎng)的有效需求，在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)面臨著巨額資金需求和諸多財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，資金是否充足已成為礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)成敗的關(guān)鍵[5]。

1.4.3 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)融資體制的構(gòu)建必須要讓市場(chǎng)起決定性作用

從礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)投融資體制的目標(biāo)定位看，在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)融資體制的建構(gòu)中，強(qiáng)調(diào)私權(quán)優(yōu)先和契約自由有其特別的意義，將“凡是不違法的即合法”作為調(diào)整投融資各方關(guān)系的基本原則。而礦產(chǎn)資源社會(huì)公共的屬性又要求其開(kāi)發(fā)須以最大多數(shù)人最長(zhǎng)遠(yuǎn)的最大利益為目標(biāo)。只要實(shí)現(xiàn)契約自由和適度的國(guó)家干預(yù)的平衡，就能達(dá)到效率與公平的統(tǒng)一。公私利益交織的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)融資是從實(shí)體上嚴(yán)格界定公共利益之“籬笆墻”的[6]。

礦業(yè)權(quán)作為一種“定分止?fàn)帯钡奈餀?quán)，應(yīng)當(dāng)在公法規(guī)范為契約自由構(gòu)筑的“籬笆墻”之內(nèi)，充分尊重當(dāng)事人的意思自治和契約自由，減少公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)。中國(guó)歷來(lái)“出禮才入刑”，因而只要信守“凡是不違法的即合法”的負(fù)面清單調(diào)整方法，就能夠有效地通過(guò)市場(chǎng)，更加科學(xué)高效地配置資源。

2 土地所有權(quán)與作為準(zhǔn)用益物權(quán)的礦業(yè)權(quán)之辨析

從法律角度來(lái)說(shuō)，土地資源的所有權(quán)和礦產(chǎn)資源的準(zhǔn)用益物權(quán)有相似之處，但也有不同的地方。土地資源物權(quán)與礦產(chǎn)資源準(zhǔn)用益物權(quán)有三個(gè)重要的區(qū)別。

2.1 兩者的物權(quán)法律屬性不同

我國(guó)《憲法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，而土地在法律上則有國(guó)家所有與集體所有兩種公有制。礦產(chǎn)資源權(quán)利法律規(guī)范系統(tǒng)中行政權(quán)力較民事權(quán)利的比重更大，而土地資源權(quán)利法律規(guī)范系統(tǒng)中民事權(quán)利則較行政權(quán)力的比重要大。所以，《礦產(chǎn)資源法》的公法色彩要比土地資源法律規(guī)范系統(tǒng)濃。之所以將礦產(chǎn)資源權(quán)利法律規(guī)范系統(tǒng)簡(jiǎn)稱為“行政許可加合同”，就是因?yàn)榈V產(chǎn)資源的管理離不開(kāi)行政許可，然后才是當(dāng)事人之間簽訂的合同，但這是兩種不同的法律關(guān)系。2017年，最高人民法院出臺(tái)司法解釋明確，礦業(yè)權(quán)出讓合同成立即生效，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓未經(jīng)批準(zhǔn)不影響合同效力。學(xué)者稱其為涉礦案件審理理念所發(fā)生的“根本性”轉(zhuǎn)變[7]。

至于土地資源權(quán)利法律規(guī)范系統(tǒng)則主要系“身份加合同”。我國(guó)大多數(shù)土地都屬于集體所有，集體所有的特點(diǎn)就是“身份加合同”?！稇椃ā芬?guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。土地的承包權(quán)利首先是建立在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員這樣一種身份基礎(chǔ)上的[8]，其并非任何人所賦予。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才依法享有承包的權(quán)利。

土地資源權(quán)利法律規(guī)范系統(tǒng)中，除了國(guó)家所有和集體所有等基本權(quán)利外，也體現(xiàn)著國(guó)家行政審批的權(quán)力，但與礦產(chǎn)資源的行政審批權(quán)力具有一定的區(qū)別。土地資源權(quán)利法律規(guī)范系統(tǒng)中的行政審批權(quán)力，必須有相應(yīng)的法律程序來(lái)予以規(guī)制，這主要是為了監(jiān)督和保障行政權(quán)力的正當(dāng)行使，自屬于行政法范疇，不同于身份問(wèn)題。至于身份問(wèn)題則無(wú)疑是一個(gè)民法上的問(wèn)題，這里的身份是指作為一個(gè)合作社社員的基本權(quán)利，或者是作為一個(gè)集體組織成員的基本權(quán)利，民商法上的“成員權(quán)”或“社員權(quán)”，指的都是身份和地位[9]。

身份權(quán)本來(lái)應(yīng)當(dāng)在民法總則里面規(guī)定，但我國(guó)沒(méi)有“社團(tuán)法人”的概念，法人分類里面也沒(méi)有“社團(tuán)法人”這種分類。所以，目前我國(guó)成員權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在物權(quán)法之中?！段餀?quán)法》規(guī)定了集體組織成員的法律地位及其權(quán)利，是確定身份權(quán)利的最核心內(nèi)容。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員就有其權(quán)利，包括表決權(quán)、決策權(quán)、重大事務(wù)知情權(quán)及起訴的權(quán)利等等。

2.2 土地物權(quán)與礦業(yè)權(quán)的來(lái)源不同

2.2.1 無(wú)論中外絕大多數(shù)情況下礦產(chǎn)資源權(quán)利均屬于國(guó)家

對(duì)于礦產(chǎn)資源權(quán)利的歸屬來(lái)說(shuō)，我國(guó)《憲法》對(duì)礦產(chǎn)資源的法律屬性有明文規(guī)定，《憲法》第九條規(guī)定自然資源歸國(guó)家所有。國(guó)家作為自然資源的主權(quán)者，為人民的利益來(lái)行使公權(quán)力，對(duì)作為國(guó)家基本構(gòu)成要素的土地所稟賦的自然資源，依據(jù)《憲法》這一公法享有的所有權(quán)首先即體現(xiàn)為主權(quán)。國(guó)際法上對(duì)自然資源的永久主權(quán)已成共識(shí)，1962年聯(lián)大《自然資源永久主權(quán)宣言》，明確了各國(guó)對(duì)本國(guó)自然資源的永久主權(quán)，國(guó)家作為主權(quán)者自然享有自然資源的所有權(quán)[10]。

2.2.2 我國(guó)土地資源權(quán)利的主體和客體雙集體化的過(guò)程

土地資源權(quán)利歸屬有所不同，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有的過(guò)程是土地集體化和人的集體化的過(guò)程。從20世紀(jì)50年代初級(jí)合作社，到高級(jí)合作社，最后到人民公社，包含著上述兩個(gè)集體化的過(guò)程。到高級(jí)合作社，尤其到人民公社后，土地和人都完全集體化了[11]。改革開(kāi)放以后，人的集體化隨著合作社、高級(jí)合作社、人民公社的解散而把人即農(nóng)民從集體組織中解放了出來(lái)，除了極個(gè)別地方外，已沒(méi)有再把人禁錮在集體組織中共同勞動(dòng)的形式了。但是土地并沒(méi)有從集體化中解放出來(lái)，原來(lái)私有的土地入社以后，沒(méi)有隨著合作社、高級(jí)合作社和人民公社的解散而把土地重新歸屬于農(nóng)民個(gè)人所有，相應(yīng)地形成了一種制度缺陷，即合作社解散了以后，農(nóng)民作為民法上的“自然人”解放了，但是土地所有權(quán)還是保留在集體經(jīng)濟(jì)組織手里。這和我國(guó)的土地基本政策有關(guān)。

土地既要保留集體所有，又要讓土地和每個(gè)人的權(quán)利結(jié)合起來(lái)，這在制度設(shè)計(jì)上就有了難度。所以從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在土地改革的最難點(diǎn)就是如何把土地從集體所有逐漸變成農(nóng)民個(gè)人的一種民事權(quán)利，但是個(gè)人的民事權(quán)利又不能變成私有的土地，總而言之，土地必須還是集體的，僅僅是使用權(quán)歸于個(gè)人。無(wú)疑，這個(gè)過(guò)程是一個(gè)艱巨的制度擴(kuò)容的過(guò)程。

2.2.3 土地一旦進(jìn)入流通領(lǐng)域就變成了利益可以實(shí)現(xiàn)的法益

我國(guó)40年來(lái)土地改革的問(wèn)題主要是圍繞怎樣打破集體所有制的束縛，怎樣保證個(gè)人在土地上享有最大的權(quán)利而進(jìn)行的。我國(guó)實(shí)行土地承包責(zé)任制，土地是公有的，但對(duì)土地的使用權(quán)卻是屬于個(gè)人的，承包權(quán)對(duì)私人的問(wèn)題由此而解決了，但是并沒(méi)有解決所有權(quán)的支配問(wèn)題，就是說(shuō)土地還不能流轉(zhuǎn)。如果農(nóng)民不愿意種地了，則不能再?gòu)耐恋厣先〉煤戏ǖ臋?quán)益，只能轉(zhuǎn)給別人承包，這個(gè)意義上來(lái)講，雖是變通但還沒(méi)有徹底解決問(wèn)題?，F(xiàn)在各地都在實(shí)驗(yàn)怎樣使土地更好地進(jìn)入流通領(lǐng)域，土地只要合法進(jìn)入流通領(lǐng)域就變成一種受法律保護(hù)的利益了[12]。

3 土地物權(quán)與礦業(yè)權(quán)行使的法律屬性不同

3.1 土地股份制并不完全等同于其所有權(quán)的私有化

近期北京有些地方實(shí)行股份合作制，把土地變成了股份。土地的股份化，并沒(méi)有回到了原來(lái)集體生產(chǎn)的道路上。關(guān)于土地股份化和私有化的關(guān)系當(dāng)然值得經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界來(lái)思考[13]。改革開(kāi)放初期，企業(yè)實(shí)行股份制的時(shí)候，很多人認(rèn)為就是私有化，其實(shí)某種意義來(lái)說(shuō)，也是一種商品化，但股份制并不完全等同于私有化。

把土地變成股份，首先意味著原來(lái)不能流通的現(xiàn)在可以流通了，其“有買(mǎi)賣之實(shí)，卻無(wú)買(mǎi)賣之名”[14-15]，不過(guò)因?yàn)楣灸脊蓵r(shí)是不能撤回股份的，只是可以轉(zhuǎn)讓股份，而轉(zhuǎn)讓股份自然等于實(shí)現(xiàn)了自己的權(quán)利。從這個(gè)意義上講，土地的權(quán)利和成員主體個(gè)人利益密不可分。

3.2 土地股份化的好處還有其可以不改變土地的農(nóng)業(yè)用途

股份流轉(zhuǎn)不允許把土地轉(zhuǎn)做別的用途，故而其完全可以保障土地的農(nóng)業(yè)用途，所謂“農(nóng)地農(nóng)有，農(nóng)地農(nóng)用”，其同樣能夠?qū)崿F(xiàn)土地的利益轉(zhuǎn)化。因此，從現(xiàn)在的實(shí)踐來(lái)看，在土地問(wèn)題上的改革正在全國(guó)鋪開(kāi)，允許各地做某些試點(diǎn)，而就礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用而言，就絕對(duì)沒(méi)有像土地資源那樣，可以放開(kāi)試驗(yàn)。

不僅在耕地上是這樣，在農(nóng)村宅基地的問(wèn)題上，各個(gè)地方也都在做著不同的試點(diǎn)，有其各自不同的做法。所以《物權(quán)法》對(duì)宅基地等一些問(wèn)題就規(guī)定得比較籠統(tǒng)，正是因?yàn)橹袊?guó)的土地改革試驗(yàn)現(xiàn)在還在摸索過(guò)程中，摸索的途徑主要就是如何把個(gè)人的權(quán)利最大化，所謂個(gè)人權(quán)利的最大化就是只要不突破土地集體所有的這個(gè)界限，盡量地給予個(gè)人以權(quán)利，這就是我國(guó)土地法治的基本內(nèi)涵。從這一點(diǎn)也可以看出，土地資源的法治和礦產(chǎn)資源的法治有很多本質(zhì)上的區(qū)別。

3.3 準(zhǔn)物權(quán)是準(zhǔn)用物權(quán)法有關(guān)規(guī)定的以權(quán)利為客體的權(quán)利

我國(guó)《物權(quán)法》不僅規(guī)定了土地物權(quán)，而且也規(guī)定了采礦權(quán)和探礦權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)等等用益物權(quán)。目前主流權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為，土地上的權(quán)利是典型的物權(quán)，可以囊括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、占有等物權(quán)所有的形態(tài)。而采礦權(quán)和探礦權(quán)則不是典型的物權(quán)，其只具備了物權(quán)里面某一方面的特征，僅僅是可以準(zhǔn)用物權(quán)的有關(guān)規(guī)定[16]?！段餀?quán)法》第123條在用益物權(quán)一般規(guī)定中明確，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。因此，探礦權(quán)、采礦權(quán)可以適用于用益物權(quán)的一般規(guī)定，按物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定加以保護(hù)。

當(dāng)然物權(quán)分成了典型的物權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)，其重要區(qū)別就是各自權(quán)利取得的方式不同。土地資源和礦產(chǎn)資源的權(quán)利取得方式亦不一樣，前面業(yè)已論及。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)土資源部負(fù)責(zé)管理我們國(guó)家三大類物質(zhì)資源，即土地、礦產(chǎn)和海洋，責(zé)任重大。我國(guó)《憲法》和《國(guó)際法》都明確了自然資源所有權(quán)的公法屬性，礦產(chǎn)資源是自然資源的重要組成部分，礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系無(wú)疑亦具有公法屬性。人的全面發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本目的。礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用要求我們從人類可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，追求發(fā)展的可持續(xù)性，不僅要實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人自身的發(fā)展，而且要實(shí)現(xiàn)未來(lái)世代人的發(fā)展。因此，國(guó)家需要在平衡當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、私人利益和公共利益的條件下，對(duì)具備法律規(guī)定的資格和條件的相對(duì)人進(jìn)行普遍禁止的解除。

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