土地整治“村民自建”的黔南州樣板

■ 彭 楓/丁玉娟/蒙小平

（1.貴州省土地開發(fā)中心，貴陽 550004；2.貴州省第二測繪院，貴陽 550004；3.黔南州國土資源局，貴州 都勻 558000）

0 引言

土地整治作為一項政策性強、涉及面廣、利益敏感的社會行為[1]，既是一項技術工程，更是一項社會工程[2]。傳統(tǒng)的土地整治主要是部門或政府承建，但普遍存在項目程序繁雜、建設周期長，公眾參與程度低、設計變更頻繁[3]，施工進度緩慢、工程質量不高，資金使用效率低等問題，造成一些爛尾項目或遺留項目，不利于土地整治服務發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、助推精準脫貧。各地根據(jù)土地整治工作開展的需要，進行了不同形式的探索和嘗試，如湖南省瀏陽市的“以獎代投”土地開發(fā)[4]，重慶市墊江縣的“農(nóng)民聯(lián)戶開發(fā)整理土地”“先建后補”[5-6]，湖北省恩施市的“以獎代補” 農(nóng)民自建[7]，湖南省攸縣的“自定設計、自籌資金、自主施工、自我管護”等土地整治模式[8]，在一定程度上，避免了一些問題的發(fā)生，使農(nóng)村土地整治項目的綜合效益得到了發(fā)揮，同時，也促進了第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

貴州省國土資源廳緊緊圍繞“堅守耕地紅線，提高耕地質量，改善生態(tài)環(huán)境”三大目標，根據(jù)省情和丘陵貧困山區(qū)的現(xiàn)實特點，結合工程元素和實際需求，從標準設計到模板控制，先后下發(fā)了《關于貴州省土地整治服務就地脫貧工作指導意見》（黔國土資發(fā)〔2016〕25號）、《貴州省“村民自建”土地整治工程技術標準圖集（試行）》（黔國土資函〔2016〕316號）等文件，用于指導規(guī)范管理土地整治項目工程實施，為土地整治“村民自建”提供了一定的政策保障和技術支撐。

相對傳統(tǒng)土地整治形式而言，土地整治“村民自建”是指充分發(fā)揮項目區(qū)村民在土地整治中的主體作用，在土地整治項目的踏勘選址、工程設計、組織實施等不同階段，由村民全程參與，并實行村民自主建設管理的一種項目實現(xiàn)方式。其主要特點是施工主體的產(chǎn)生不是通過招投標，而是行政約定為項目所在區(qū)域村集體組織，項目工程預算原則上控制在200萬元以內(nèi)。表現(xiàn)形式為村民“自建、自管、自用”。土地整治“村民自建”項目由市（州）根據(jù)省國土資源廳、省財政廳下達的年度土地整治任務和資金分配額度分解到縣（市、區(qū)、特區(qū)）后，由縣（市、區(qū)、特區(qū)）自行確定安排。

借鑒省外的成功經(jīng)驗，貴州省黔南州開展土地整治項目村組實施，改革傳統(tǒng)的項目實施主體，為丘陵貧困山區(qū)全面有效推進土地整治起到了一定的典型示范作用。

1 黔南州“村民自建”的主要做法

在貴州省國土資源廳的大力支持下，黔南州立足解決項目區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)生活條件，夯實完善農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎設施，助推貧困戶增收脫貧，著力在探索制度完善和措施落實上下功夫。2013年，在長順縣、惠水縣、羅甸縣等縣3個村組實施試點；2014年，在福泉市、龍里縣、惠水縣、長順縣、平塘縣、獨山縣等縣（市）6個村組進行推廣試點；2015年，全州13個縣

（市、區(qū)）全面開展村組實施項目，有效探索了一條土地整治效率與效益并進的新渠道。

1.1 區(qū)域選擇

1.1.1 村支兩委組織得力

為保障土地整治項目工程順利落地，前提是要找準項目所在區(qū)域?！按迕褡越ā表椖坎扇〈?鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-縣-州自下而上的方式申報，對擬報實施土地整治項目的村組，設置一定的門檻，在調(diào)查核實的基礎上，逐級篩選。篩選條件為：①村支兩委班子團結，成員組織能力和責任心強；②當?shù)厝罕妼嵤┩恋卣雾椖康脑竿麖娏?，積極性高；③群眾關系融洽，不存在矛盾糾紛。強有力的基礎組織和牢固的群眾基礎，為“村民自建”土地整治項目的實施創(chuàng)造了得天獨厚的條件。

1.1.2 資源現(xiàn)狀心中有數(shù)

對擬實施土地整治項目的區(qū)域，州、市（縣）國土資源局組織專業(yè)技術人員親臨現(xiàn)場選址踏勘、調(diào)查走訪，了解區(qū)域內(nèi)資源現(xiàn)狀和當?shù)厝罕妼ν恋卣蔚脑V求，掌握項目第一手資料；與當?shù)厝罕姽餐衙}，集思廣益，分析土地利用存在的限制性因素和影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要問題，指導編制項目實施方案。按“缺什么補什么”的原則，合理確定項目工程建設內(nèi)容和標準，使擬建工程“接地氣、惠民生”，以便順利實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設的目標。

1.2 項目實踐

1.2.1 職責清晰，分工明細

“村民自建”土地整治項目在管理上實行省、市（州）、縣三級負責，省級備案、市級監(jiān)管、縣級審批。由于農(nóng)村最基本的村（組）單元不具備法人資格，項目實施主體主要為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，負責對項目施工進行監(jiān)督管理，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會作為項目的施工主體，主要負責項目的工程施工。項目主體責任明確，避免了推諉拖拉。

為便于項目工程有序推進，由村支兩委成員組成項目實施指揮部，進行施工協(xié)調(diào)和現(xiàn)場調(diào)度。指揮部下設綜合組、宣傳動員及權屬協(xié)調(diào)組、工程組、財務組、工程質量監(jiān)督組，負責具體實施管理工作。其中，綜合組負責聯(lián)絡協(xié)調(diào)、內(nèi)部監(jiān)督、項目資料歸檔管理；宣傳動員及權屬協(xié)調(diào)組負責宣傳動員當?shù)卮迕駞⑴c項目建設，協(xié)調(diào)處理項目實施過程中存在的權屬糾紛；工程組負責制定項目工程實施計劃和進度安排，對項目工程質量、進度進行日常管理；財務組負責項目資金的支付審核和辦理支付手續(xù)，反映項目經(jīng)濟活動情況；工程質量監(jiān)督組負責監(jiān)督項目工程質量及進度。各組按照賦予的職責開展工作，保證實施環(huán)節(jié)相互緊扣。

1.2.2 程序完備，資金安全

項目資金由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政代管，按項目工程進展情況，實行報賬制。根據(jù)工程預算和施工進度，首先由村支兩委成員在請款申請單上簽字，附相關工程建設材料，報縣國土資源局，然后縣國土資源局組織技術人員實地對工程進度、工程質量進行核實，并將簽署的意見送鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政在資料齊全的情況下，及時報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、書記、分管財政的副鎮(zhèn)長簽字，最后項目資金劃轉到村級專設賬戶，用于項目工程建設?？h國土資源局配合財政和審計等有關部門，定期對項目資金的使用、管理進行監(jiān)督和檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，并依法追究有關人員的責任，保障項目資金使用的安全。

1.2.3 監(jiān)督到位，質量保障

按照設計施工，工程質量是衡量一個項目成敗的標準，從項目進料到現(xiàn)場施工，“村民自建”土地整治項目在質量把控上引入多方監(jiān)督的方式，使落地的工程真正變成“實用工程、惠民工程”。砂石、水泥等建筑材料從當?shù)叵嚓P廠家采購，由村支兩委干部驗料后，集中堆料；按照不同工程對混凝土標號的要求，集中攪拌、運輸，按照事先確定的工程建設內(nèi)容和標準、施工工藝，進行土方開挖、基礎鋪設、混凝土澆筑、砌體修筑、工程管護和使用。期間，有村支兩委成員、小組長旁站監(jiān)督，同時，邀請寨老、當?shù)赜型愂┕そ?jīng)驗的人員參與監(jiān)督，而且當?shù)厝罕婋S時監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)工程質量問題及時返工。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府還委托駐村干部，實行人盯項目的做法，持續(xù)跟蹤項目工程進展情況。最后建成的工程得到了多方監(jiān)督，質量經(jīng)得起檢驗。

1.2.4 健全機制，自我約束

在項目實施過程中，執(zhí)行內(nèi)部例會、工程例會、專題會議等會議制度，并形成會議紀要或會議備忘錄，用于指導、調(diào)整項目工程實施計劃。在保障人員到崗、設備到位的前提下，實行現(xiàn)場施工總調(diào)度，處置相關問題，營造和諧、有序、高效的施工環(huán)境，提高施工效率。根據(jù)實際情況，每月定期或不定期對項目建設情況、用工情況進行檢查，保障工程按期順利施工；同時，對項目工程推進情況，包括本月進度及累計進度、本月?lián)芨顿Y金及累計撥付資金、存在的主要問題及解決措施等，實行月報，實時掌握項目動態(tài)信息。土地整治“村民自建”健全的工作機制，既是一種自我管理約束，又是一種實踐開拓，豐富了傳統(tǒng)土地整治制度建設的內(nèi)容。

1.3 改革創(chuàng)新

緊緊圍繞國家“精準扶貧”戰(zhàn)略行動部署，進一步解放思想，創(chuàng)新項目實施新思路，將土地整治項目與精準扶貧工作掛鉤，試行土地整治“兩代替一兜底”。用好土地整治項目抓手，以“實施方案＋圖集（冊）”代替規(guī)劃設計與預算，以“村民監(jiān)督＋資質單位監(jiān)理”代替單一的資質單位監(jiān)理。項目按照實施方案施工，利用統(tǒng)一的圖集（冊）標準結算（核定）工程量，節(jié)余資金，由村委會對項目設施不足部分進行完善及補充；工程資金不足的部分，一方面由村民投工投勞補充兜底，另一方面由政府協(xié)商有關部門整合涉農(nóng)資金完善配套設施?！皟纱嬉欢档住?，提高了當?shù)卮逯晌芾眄椖康木毣潭取?/p>

2 取得的主要成效

2.1 群眾參與積極性高、人次多

通過深入開展國土整治、利國利民的宣傳，“村民自建”土地整治的實踐，滿足了群眾生產(chǎn)生活實際需求，解決了群眾自身不能解決的實際問題，極大地調(diào)動了村民參與的積極性，使群眾真正感受到是在做自己的事，用心參與，當家作主的意識得到了增強；同時，當?shù)厝罕姟霸谧约杭议T口打工”，實現(xiàn)了“獲優(yōu)質耕地增產(chǎn)出、獲勞務收入鼓腰包、獲資源資產(chǎn)變股東”。在項目實施過程中，如羅甸縣油海村兩委采取組織村民“自主投工投勞”的措施，村支兩委共發(fā)動群眾投工投勞3600人次，基本上當?shù)啬軇佑玫膭趧恿Χ紖⑴c了建設，實現(xiàn)了“整治一片帶動一方”的目的。

2.2 項目周期短，工程推進速度快

首先，村（組）組織實施的項目，節(jié)約了招投標的時間。在符合技術要求的前提下，工程受到當?shù)厝罕娭С趾驼J可，節(jié)省了方案反復論證的時間，也避免了后期設計變更的風險。其次，村支兩委對群眾的思想了解比較全面，綜合協(xié)調(diào)有較好的基礎，對于一些比較棘手的問題能“對癥下藥”，杜絕了拖工、阻工、糾紛等現(xiàn)象，有利于工程順利推進?！按迕褡越ā蓖恋卣雾椖浚瑥牧㈨椀津炇找话愣寄茉诋斈陜?nèi)完成，跳出了土地整治項目必跨年度的怪圈，做到了“把握農(nóng)時，不誤農(nóng)耕”。

2.3 工程實用性強，質量過硬

“村民自建”土地整治實施方案調(diào)查深入，集中了專業(yè)技術人員、當?shù)赜胸S富實踐經(jīng)驗的“土專家”的智慧，匯集了項目區(qū)群眾的現(xiàn)實訴求，擬實施的工程實用性強，建設標準和工程類型符合實際，最大程度地滿足了群眾生產(chǎn)生活需求，群眾接受程度高。在項目實施過程中，將技術服務與質量監(jiān)督放在第一位，由村組推舉責任心強、群眾信得過的群眾代表，對項目實施的全過程進行跟蹤監(jiān)督，嚴把質量關，做到了督促到位、檢查到位、整改到位，讓群眾用國家的錢辦自己樂意的事，保證了工程堅固，質量達標。

2.4 資金使用效益大，效果明顯

“村民自建”土地整治項目由于減少了部分工作環(huán)節(jié)，原先需要發(fā)生的費用如招投標代理費、規(guī)劃設計費及部分管理費用，全部轉用于項目區(qū)基礎設施建設上，相較傳統(tǒng)土地整治項目實施方式，在同等資金的情況下，增大了實際建設的工程內(nèi)容和工程量，使資金使用效益發(fā)揮到了最大化。同時，項目業(yè)主管理費由村支兩委支配使用，能一定程度上消除無集體經(jīng)營性收益的 “空殼村”，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的整體實力和水平，實現(xiàn)精準幫扶的目的。如福泉縣鳳山鄉(xiāng)涼水井村基本農(nóng)田建設項目，由村支兩委組織實施，群眾投工投勞，節(jié)余項目工程費用38.478萬元，用于完善村級配套基礎設施，發(fā)揮了土地整治在“美麗鄉(xiāng)村，四在農(nóng)家”中的積極作用，同時，村級組織積累項目管理資金6萬元，為后續(xù)集體經(jīng)濟發(fā)展積累了資金。

2.5 促進帶動大，示范性好

“村民自建”的土地整治項目與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設、生態(tài)環(huán)境建設等相結合，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，凝聚相關部門資源，放大了項目建設效應。通過土地整治項目的實施，如惠水縣濛江街道辦事處紅星村作為“村民自建”示范點，不斷完善區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活基礎設施和改善環(huán)境，有效促進了當?shù)赝恋亓鬓D，刺激了鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，帶動了鄉(xiāng)村旅游的興起，有力地助推了精準脫貧。2016年，黔南州人民政府命名紅星村為“土地整治示范村”，有效地闡釋了“土地整治+”的理念。

3 啟示與建議

3.1 啟示

3.1.1 機制創(chuàng)新是推行土地整治“村民自建”的關鍵

在村支兩委的組織下，土地整治“村民自建”充分發(fā)揮了村集體的力量，杜絕了項目工程簡單發(fā)包的弊端，在項目實踐中，不斷充實和完善了現(xiàn)行項目管理的不足，創(chuàng)新了工程實施的不同形式。如獨山縣上司鎮(zhèn)拉旺村，成立由村集體組織和村民組成的村集體企業(yè)，在職責和制度約束下，以公司的方式，開展項目建設，規(guī)范項目管理；平塘縣大塘鎮(zhèn)西關村，在村集體的領導下，由不同的承包牽頭人負責相應的工程類型，如堡坎砌筑、路面澆筑、基礎開挖等，保障工程進度和質量；長順縣廣順鎮(zhèn)安樂村，項目工程按地段細分到各個村民小組，充分調(diào)動和發(fā)揮村民小組和民生監(jiān)督員的積極性，平衡融合鄰里、干群關系。工作機制靈活，措施因地制宜，村民各盡其責、應盡其能，凸顯了“村民自建”的本色。

3.1.2 村民參與是推行土地整治“村民自建”的根本

土地整治的核心是土地利用關系的調(diào)整。村民土地的主體地位，決定了在“自建、自管、自用”的土地整治中，更要靠村民的全程主角式參與，諸如參與選址，參與方案斟酌，參與工程施工、監(jiān)督、管理等，提高村民對土地整治工作的整體認知水平[9]。只有這樣，才能使土地整治惠民政策深入民心，才能使村民的意愿得以實現(xiàn)，讓廣大村民真正得到實惠，從而提升群眾的耕地保護意識，以基本農(nóng)田為重點的“耕地紅線”得到廣泛認同，“以建促保”的目標得以實現(xiàn)。

3.1.3 跟蹤服務是實施土地整治“村民自建”的保障

深入實地調(diào)查進行項目選址、專業(yè)技術人員和當?shù)卮迕窆餐L制方案藍圖、組織相關部門專家專題研究論證、現(xiàn)場監(jiān)督指導分析解決具體問題，省、州、縣各級國土資源管理部門自始至終全過程持續(xù)跟蹤服務“村民自建”，減少了村民在組織實施“村民自建”土地整治項目上的盲目性，消除了村民不必要的擔心和顧慮，保障了項目工程的有序推進，避免了走彎路。

3.2 思考與建議

圍繞本地資源條件和人文環(huán)境適時引導開展實施土地整治 “村民自建”，黔南州的做法和成效提供了一個好的樣本。但是，土地整治 “村民自建”在政策制定、項目組織、標準建立等方面，還需要進一步改進和完善。

3.2.1 完善配套制度政策的頂層設計

目前，受工程建設項目招投標規(guī)模的制約，探索實施的“村民自建”土地整治項目規(guī)模較小，工程類型相對較簡單，對技術要求不高，亟需突破現(xiàn)有的瓶頸。目前不同層級的國土資源主管部門均未制定“村民自建”土地整治項目相關的規(guī)章制度，不足以保障其穩(wěn)定發(fā)展，需相關管理部門出臺一系列方針政策，為“村民自建”的后續(xù)發(fā)展指明方向。并且，在政府主導的傳統(tǒng)建設方式與“村民自建”方式并存的情況下，需要進一步明確區(qū)分各自的制度、評判的標準、資金使用方式等，使兩種建設方式形成良好有效的相互補充、相互促進關系。

3.2.2 健全滿足需要的工程建設標準

由于各地有著不同的資源稟賦和生態(tài)特點，用“村民自建”土地整治工程設計標準化圖集作為工程施工、竣工決算及審計的依據(jù)，在實際套用上存在一定的困難。實踐證明，“模板式”設計存在一定的局限性，實際建成的工程往往超出了圖集范疇，有些達不到預期效果，如工程量、工程類別等。建議在現(xiàn)有規(guī)程規(guī)范標準的基礎上，確立多層次的工程建設標準，以標準控制工程，依工程制作圖冊，由圖冊核算工程量，按照因地制宜的原則，有針對性地開展土地整治“村民自建”。

3.2.3 建立完善的項目資金分配方式

由于山區(qū)農(nóng)村分布面廣，各地情況千差萬別，在資金與“村民自建”土地整治項目的關系建立上，受主觀因素影響大，在資金有限的情況下，既不能采取“一刀切”的做法予以強行約束，也不能采取“天女散花”的形式“雨露均沾”，需要綜合考慮上年度高標準農(nóng)田建設任務完成情況、本年度項目落實情況，并就貧困地區(qū)精準扶貧、精準脫貧在政策上予以傾斜。同時，可以考慮采取以“獎”項目的形式，對推行土地整治“村民自建”成功的市（縣）予以鼓勵，逐步完善配套的資金分配方式，提高資金的使用效率。

3.2.4 加強相關人員的業(yè)務培訓指導

土地整治“村民自建”作為一種工作創(chuàng)新嘗試，在管理方式的轉變、技術的推廣應用、政策的執(zhí)行引導等方面，需要有一個接受、消化并適應的過程，建議多形式、不定期地對有關人員進行業(yè)務培訓指導，在不斷的土地整治執(zhí)業(yè)教育過程中，奠定扎實的工作基礎；同時，增強與高校、科研機構的合作，吸收引進土地整治先進適用技術，切實提高土地整治管理和技術人員的專業(yè)素質，提升項目建設管理的技術水平，推動土地科技創(chuàng)新。

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[2] 鮑家偉.農(nóng)村土地整治是一項社會工程[N].中國國土資源報,2011-11-01(03).

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