司法體制改革背景下建立檢察官單獨職務(wù)序列問題研究

●李 濤/文

建立檢察官單獨職務(wù)序列，就是要建立與行政職級完全脫鉤的檢察官單獨的職務(wù)序列，改變過去檢察官行政職級與公務(wù)員職級相對應(yīng)做法?！斗ü?、檢察官單獨職務(wù)序列改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），有力解決了檢察人員分類后檢察官在職數(shù)比例、配備規(guī)格以及晉升年限等方面的諸多問題，但在具體實施過程中也遇到了許多新問題亟待解決。

一、建立檢察官單獨職務(wù)序列的現(xiàn)實意義

（一）推進隊伍建設(shè)專業(yè)化職業(yè)化的必由之路

從堅持黨管干部的原則考慮，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政資源系統(tǒng)良性運行的前提是各個資源要素本身能夠得到有效地開發(fā)［1］，用人權(quán)是黨最重要的執(zhí)政權(quán)，檢察權(quán)是執(zhí)政權(quán)的重要組成部分，檢察機關(guān)的用人權(quán)必須由黨執(zhí)掌；從遵循職業(yè)特點和司法規(guī)律考慮，檢察人員的管理模式不同于一般的公務(wù)員管理，要建立公正、高效、權(quán)威的司法制度，必須建立有別于其他公務(wù)員的管理制度，與行政職級完全脫鉤；從建設(shè)高素質(zhì)檢察官隊伍考慮，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化、職業(yè)化檢察官隊伍，既是增強檢察人員的職業(yè)榮譽感和使命感的本質(zhì)要求，也是確保公正司法，讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義的應(yīng)有之義。

（二）堅持以問題為導(dǎo)向改革的必然結(jié)果

檢察官單獨職務(wù)序列是隨著司法體制改革的不斷深化，堅持問題導(dǎo)向催生的結(jié)果。從歷史發(fā)展的角度來看，我國檢察官管理制度經(jīng)歷了由高度集權(quán)到雙重管理，再到法治化管理的逐漸發(fā)展的過程。隨著我國法治建設(shè)進程的不斷加快，傳統(tǒng)檢察官管理模式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，最直觀的現(xiàn)象就是“千軍萬馬擠獨木橋”，大批的檢察官為了晉升行政職級，離開辦案一線去做管理，因此建立檢察官單獨的職務(wù)序列顯得尤為必要。

（三）遵循檢察工作和檢察官管理規(guī)律的必然選擇

長期以來，檢察人員實行與綜合管理類公務(wù)員基本相同的管理模式，沒有體現(xiàn)檢察人員的職業(yè)特點，不利于調(diào)動檢察人員的積極性。一方面，行政職級與工資待遇掛鉤，造成大量本想專注業(yè)務(wù)工作的檢察官被迫追求行政職級的晉升，造成工作注意力的分散；另一方面，一線辦案力量短缺，案多人少矛盾突出，而檢察人才又不斷流失到行政管理崗位，嚴(yán)重制約了檢察工作的發(fā)展。建立檢察官單獨職務(wù)序列，有利于發(fā)揮制度引導(dǎo)作用，做到“使用人也培養(yǎng)人，關(guān)注工作也關(guān)注人”［2］，這也是遵循檢察工作和檢察官管理規(guī)律的必然選擇。

二、建立檢察官單獨職務(wù)序列的制度優(yōu)勢

（一）檢察官職業(yè)發(fā)展通道更為通暢

《試點方案》沿用《檢察官法》確定的“四等十二級”，對省級、市（地）級、縣級檢察院，以及直轄市檢察院分院、副省級城市的檢察院的等級設(shè)置作出了規(guī)定，對直轄市所屬區(qū)、縣，副省級城市所屬區(qū)檢察院的等級設(shè)置也作出了原則規(guī)定。同時，規(guī)定個別長期在基層任職、工作特別優(yōu)秀、作出突出貢獻的檢察官，經(jīng)審批可晉升至二級高級檢察官，這樣一來大大拓寬了檢察官職業(yè)發(fā)展空間。如市（地）級檢察院增設(shè)一高，擴大了二高人員比例；縣級檢察院增設(shè)三高，擴大了四高人員比例。此外，還打通了上下交流渠道，突出了基層導(dǎo)向。如規(guī)定縣級檢察院檢察官可以從五級晉升至三高，個別還可晉升至二高。

（二）檢察官等級晉升方式更為多樣

《試點方案》規(guī)定晉升方式分為三種，根據(jù)年限按期晉升，較為優(yōu)秀擇優(yōu)選升，表現(xiàn)突出特別選升。具體來講，一是按期晉升，即各級檢察院的檢察官均能按照任職年限逐級晉升到一定等級。二是擇優(yōu)選升，對晉升較高等級的檢察官，實行比例或數(shù)量控制。三是特別選升，對特別優(yōu)秀或工作特殊需要的，可以破格或越級晉升。省級檢察院二高以上、市（地）級檢察院三高以上、縣級檢察院四高以上，實行擇優(yōu)選升，其他等級按期晉升。在晉升年限上，從五級晉升至一級，每一級2年；從一級晉升至三高，每一級至少3年；從三高晉升至一高，每一級至少5年，從整體上避免晉升過快、過早達到“天花板”，從而提供一種持續(xù)的激勵。

（三）確定檢察官等級比例更多考慮基層一線導(dǎo)向

《試點方案》在確定各級檢察院檢察官等級比例時，更多體現(xiàn)出重視基層一線的導(dǎo)向。一是擇優(yōu)選升的等級比例越向下比例越高，省級院為20%，市（地）級院為30%，縣級院為40%。二是對員額較少的檢察院，擇優(yōu)選升的檢察官等級可核定為若干名。三是擇優(yōu)選升的檢察官中，除院領(lǐng)導(dǎo)人員外，明確要求在一線辦案崗位的保證有一定數(shù)量，在等級比例上高于綜合管理類其他類別公務(wù)員的職數(shù)比例。

三、當(dāng)前建立檢察官單獨職務(wù)序列面臨的主要問題

（一）部分檢察人員對新舊檢察官等級理解還不夠透徹

《試點方案》實行的是全新的“四等十二級”單獨職務(wù)序列，但由于之前實行傳統(tǒng)管理模式的時間較長，有的地區(qū)檢察人員一時間還不太適應(yīng)，傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”干部管理慣性短時期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致一些地區(qū)檢察人員對新的等級概念理解還不到位。而且檢察官單獨職務(wù)序列是一個全新的職務(wù)序列，沒有參照坐標(biāo)，目前“兩高”和中組部針對有關(guān)問題的答復(fù)，仍停留在各省對《試點方案》的理解和對未來困難的估計上，具體推進過程中還會出現(xiàn)什么樣的問題目前無法充分預(yù)測，只能在未來實踐中見招拆招，因此，有些檢察人員對新序列還持觀望態(tài)度，思想不夠重視，推進熱情不高。

（二）部分地區(qū)開展職務(wù)套改前后銜接上還存在一定梗阻

《試點方案》實施以來，雖然各地檢察官職務(wù)套改已基本完成，但還需進行檢察官單獨職務(wù)序列等級的確定，由此也產(chǎn)生了一些新的問題。比如，部分人員保留了原檢察官職務(wù)等級、部分人員沒有按期晉升等級、未入額檢察官將來可能入額時如何實現(xiàn)等級轉(zhuǎn)換等銜接上的具體問題。有的地方資深檢察官臨近退休覺得參加入額檢察官考試比較麻煩，有的也想把機會讓給年輕的檢察官，于是選擇放棄入額，結(jié)果到退休時才發(fā)現(xiàn)自己因為放棄入額，喪失了檢察官等級晉升的資格，退休后享受不了相關(guān)待遇，由此引發(fā)情緒上的不滿，值得引起充分重視。

（三）檢察官單獨職務(wù)序列配套制度的制定還比較滯后

檢察官單獨職務(wù)序列改革是一項系統(tǒng)工程，雖然各地制定了部分與檢察官單獨職務(wù)序列的配套制度，但從實際需要來看還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，《試點方案》實施后建立檢察官單獨職務(wù)序列工作正在加緊有序推進；另一方面，建立檢察官單獨職務(wù)序列配套制度卻沒能實現(xiàn)步步緊跟，有的配套制度明顯具有臨時性、應(yīng)急性的特點，難免帶有一定的局限性。特別是在檢察官考核評價、晉級選升、培養(yǎng)交流、退出機制等方面的配套制度建設(shè)相對滯后，較大程度上影響到了檢察官單獨職務(wù)序列改革的深入推進。

四、完善檢察官單獨職務(wù)序列的路徑方法和對策建議

（一）理念先行：正確認(rèn)識實施檢察官單獨職務(wù)序列后的“兩個關(guān)系”

正確認(rèn)識檢察官單獨職務(wù)序列與公務(wù)員分類管理、檢察院工作人員分類管理的關(guān)系。首先，司法人員的分類管理作為公務(wù)員分類管理制度的重要組成部分是走在改革前列的。檢察官在人事管理上與列入公務(wù)員范圍的其他機關(guān)工作人員有著共同特點，可以用《公務(wù)員法》來規(guī)范這些共性的管理要求，其特殊管理要求可以由《檢察官法》來規(guī)定，兩者之間不存在根本上的對立和矛盾。其次，檢察官單獨職務(wù)序列與其他公務(wù)員職務(wù)序列相比又有明顯的不同。如職務(wù)設(shè)置不同，其他公務(wù)員都是根據(jù)機構(gòu)規(guī)格設(shè)置職務(wù)層次，檢察官等級與行政職級完全脫鉤，等級設(shè)置突破了所在機構(gòu)的規(guī)格。再次，實行檢察官單獨職務(wù)序列并非是使檢察機關(guān)各類人員相互隔離、彼此阻斷。在檢察院內(nèi)部各類人員之間、檢察院與其他單位之間仍然有交流通道，留有制度接口。人的思想是客觀事物在人頭腦中的反映，思想工作必須在客觀現(xiàn)實中去尋找思想產(chǎn)生、發(fā)展、變化的原因［3］。

（二）問題導(dǎo)向：立足現(xiàn)狀加強實施過程中具體問題的溝通協(xié)調(diào)

一方面，扎實解決檢察官單獨職務(wù)序列試點中的突出問題。如針對檢察官等級職數(shù)和晉升方式等職業(yè)發(fā)展方面的重大問題，最高人民檢察院可考慮直接與中組部、中政委溝通協(xié)調(diào)，各省級院也可以積極主動與當(dāng)?shù)亟M織人事部門協(xié)商解決，在權(quán)限范圍內(nèi)積極爭取。又如，針對檢察官單獨職務(wù)序列工資制度問題，最高人民檢察院可以與中政委、人社部和財政部溝通，各省級院也可以加強與省級有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，出臺具體實施辦法，促進問題的解決。另一方面，要重視解決具體問題。及時了解各地檢察官單獨職務(wù)序列改革進展情況，加強問題追蹤，就改革中出現(xiàn)的具體問題統(tǒng)一口徑，必要時可考慮組織專題培訓(xùn)班作出系統(tǒng)解答。在辦理各地遞交的關(guān)于檢察官職務(wù)等級晉升申訴材料時，答復(fù)過程中要注重說理并請當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)政工部門做好解釋說明工作。針對一些突出棘手的具體問題，可以聯(lián)合最高人民法院，按照組織途徑向中組部、中編辦提出可行性意見，積極推動相關(guān)問題的解決。

（三）制度配套：立足長遠(yuǎn)出臺檢察官單獨職務(wù)序列系列配套制度

解決帶有普遍性的問題要著眼長遠(yuǎn)的管理制度設(shè)置。一是針對檢察官等級確定、晉升等重大問題，盡快出臺相關(guān)配套制度。如在最高人民檢察院層面制定檢察機關(guān)各類人員職務(wù)序列晉升指導(dǎo)意見，在省級院層面可以協(xié)調(diào)有關(guān)部門先行制定等級晉升辦法。二是針對檢察官晉升依據(jù)的問題，盡快出臺配套操作辦法。如在傳統(tǒng)考核工作的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化，出臺簡便易行的檢察官業(yè)績考評辦法，為檢察官晉升提供科學(xué)、令人信服的可靠依據(jù)。三是針對檢察官待遇保障的問題，盡快落實配套制度。如制定出檢察官績效考核及獎金分配指導(dǎo)意見，實現(xiàn)對檢察官及其他檢察人員的績效考核，并與獎金待遇掛鉤，從制度機制上保證檢察官單獨職務(wù)序列改革的推進實施。

（四）組織保障：重視檢察官單獨職務(wù)序列政策宣傳和督查指導(dǎo)

推進改革需要全體檢察人員的理解和支持，更需要組織的堅決推進和保障。一是做好檢察官單獨職務(wù)序列政策宣傳。及時解讀單獨職務(wù)序列政策信息，通過會議動員部署、集中政策宣講、邀請專家解讀、組織專題培訓(xùn)、印發(fā)宣傳資料等多種方式和渠道，引導(dǎo)廣大檢察人員正確認(rèn)識和理解新的“四等十二級”的單獨職務(wù)序列。二是注重實施檢察官單獨職務(wù)序列的督查指導(dǎo)。有條件的地方可以成立檢察官隊伍管理與組織建設(shè)改革督查機構(gòu)，如最高人民檢察院專門成立有檢察隊伍管理與組織建設(shè)改革督查辦公室，加強對包括檢察官單獨職務(wù)序列在內(nèi)的改革任務(wù)的督查落實。部分省級院采取建立改革臺賬、完成工作銷號、定期組織通報等方式加強督查。

注釋：

［1］蒯正明、楊新宇：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政資源系統(tǒng)良性運行的路徑探析》，載《中國石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第4期。

［2］趙世英：《論檢察機關(guān)部門文化的構(gòu)建》，載《法制與社會》2015年第2期（上）。

［3］萬美容：《思想政治教育方法發(fā)展研究》，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第98頁。