淺議檢察官辦案的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和計算方式

●鄧 萍 譚青松/文

檢察官辦案責(zé)任制是當(dāng)前司法體制改革和檢察體制改革的重要內(nèi)容，結(jié)合最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》“檢察官必須在司法一線辦案”和“擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官辦案要達(dá)到一定數(shù)量”的規(guī)定，我們不免會生出疑問：檢察官應(yīng)當(dāng)辦理多少案件，才達(dá)到“一定數(shù)量”？因此，這就涉及檢察官辦案的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和計算方式問題。本文以渝東北某縣檢察院制定的《檢察官辦案管理辦法（試行）》為例，探討如何科學(xué)界定司法責(zé)任制背景下檢察官辦案的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和計算方式。

一、背景及意義

重慶市人民檢察院為推動司法責(zé)任制改革出臺了《檢察官、檢察輔助人員業(yè)績考評辦法（試行）》，在檢察官考評內(nèi)容上，以評價業(yè)務(wù)工作為主，兼顧評價司法作風(fēng)、司法技能和職業(yè)操守，規(guī)定業(yè)務(wù)工作評價占70%，并要求“根據(jù)基層院、檢察分院和市檢察院檢察官崗位職責(zé)情況，采用案件量化評價、任務(wù)量化評價等方式進行?！蓖瑫r規(guī)定案件量化評價，應(yīng)當(dāng)明確基本的辦案任務(wù)并設(shè)置相應(yīng)的基礎(chǔ)分，同時設(shè)置反映辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、規(guī)范等情況的加減分項目。在此背景下，渝東北某縣檢察院出臺《檢察官、檢察輔助人員業(yè)績考評工作方案（試行）》對市院文件精神加以細(xì)化落實，并制定《檢察官辦案管理辦法（試行）》，明確了檢察官辦理案件的范圍和類型、最低辦案數(shù)量、分案規(guī)則等，將其作為配套文件，與之同步實施。

通過案件量化評價和任務(wù)量化評價的方式，特別是為檢察官核定最低辦案數(shù)量。一方面，可以直觀反映并合理評價檢察官的辦案業(yè)績，引導(dǎo)檢察官把主要精力投入到司法辦案一線上來，主動提高自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，有利于調(diào)動檢察官辦案的積極性，合理配置辦案資源，防止出現(xiàn)忙閑不均現(xiàn)象。另一方面，這也是科學(xué)考評檢察機關(guān)工作業(yè)績的需要，不僅能有效加強對單個檢察官辦案的管理與監(jiān)督，還能從整體上促進檢察機關(guān)可持續(xù)發(fā)展，提高辦案質(zhì)量和效率，增強司法公信力。

二、檢察官業(yè)務(wù)崗位評價內(nèi)容

2017年，最高人民檢察院曹建明檢察長在大檢察官研討班上指出，要完善和規(guī)范檢察官員額制，堅持“以案定額”和“以職能定額”相結(jié)合，完善員額配置標(biāo)準(zhǔn)和動態(tài)管理機制，加大省內(nèi)員額統(tǒng)籌調(diào)配力度，并要求省級檢察院要根據(jù)檢察官辦案數(shù)量、質(zhì)量、難易程度建立科學(xué)合理的辦案績效考核辦法，讓入額的人多辦案、辦好案?！吨貞c市檢察機關(guān)檢察官、檢察輔助人員業(yè)績考評辦法（試行）》也規(guī)定“以辦案為主的業(yè)務(wù)部門檢察官，原則上實行案件量化評價；以指導(dǎo)、管理、監(jiān)督為主的業(yè)務(wù)部門及派駐基層檢察室檢察官，原則上實行任務(wù)量化評價?！币虼?，該縣檢察院為落實“以案定額”和“以職能定額”相結(jié)合的要求和市院文件精神，根據(jù)各業(yè)務(wù)條線檢察官實際工作情況，區(qū)別制定評價內(nèi)容，不搞入額檢察官必須辦理案件“一刀切”。如，綜合業(yè)務(wù)管理部門的檢察官職能是以指導(dǎo)、管理、監(jiān)督為主，加之日常任務(wù)繁雜，對其工作量與工作成效難以簡單用辦案數(shù)量來衡量業(yè)務(wù)工作實績，若對其實行案件量化評價則顯得本末倒置，不符合實際，故以任務(wù)量化評價為宜；而對于偵監(jiān)、公訴條線的檢察官，因其屬于一線辦案部門，職能是以辦案為主，故對其予以案件量化單獨評價；至于民行、控申、刑執(zhí)、派駐基層檢察室及未檢條線，考慮到這些部門的檢察官有一定案源、有直接辦理案件的機會，平時的職能工作既要辦理相應(yīng)案件又要完成相應(yīng)任務(wù)，故對其實行案件量化評價與任務(wù)量化評價相結(jié)合為宜。該縣檢察院不搞“一刀切”，除考慮到上述檢察崗位特點之外，還因為該縣地處偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)，上級院對該院核定的員額制檢察官職數(shù)較少，如果入額檢察官都必須實行案件量化評價，那么，就很難保證檢察官保質(zhì)保量地完成本部門的其他工作職責(zé)和推進檢察機關(guān)科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展，如該縣檢察院的綜合業(yè)務(wù)管理崗、民行崗、控申崗、刑執(zhí)崗、未檢崗分別只設(shè)1名員額檢察官。

三、辦案的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)及計算方式分析

核定檢察官最低辦案數(shù)量，是該縣檢察院《檢察官辦案管理辦法（試行）》的核心內(nèi)容，也是落實檢察官績效考評機制的重要環(huán)節(jié)。那么，這就涉及數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和計算方式問題，該縣檢察院對院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人、不是院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人的檢察官分別采用不同的標(biāo)準(zhǔn)和計算方式。首先，對院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人采用的是“上年度的辦案量”這種單一標(biāo)準(zhǔn)，因此其計算方式也比較簡單，只需要統(tǒng)計好上年度各部門的案件總數(shù)及檢察官人數(shù)，得出本院業(yè)務(wù)部門、分管業(yè)務(wù)部門或本部門的上年度人均辦案數(shù)量后，再按照《重慶市檢察機關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人直接辦理案件的指導(dǎo)意見》中所規(guī)定的直接辦理案件數(shù)量的比例要求，即“檢察長不得少于本院業(yè)務(wù)部門上年度人均辦案數(shù)量的5%、副檢察長不得少于其分管業(yè)務(wù)部門上年度人均辦案數(shù)量的10%、反貪局長不得少于本部門上年度人均辦案數(shù)量的30%、專職委員不得少于其入額所屬部門上年度人均辦案數(shù)量的30%、辦案部門正職不得少于本部門上年度人均辦案數(shù)量的30%、副職不得少于80%”（市院于2017年11月出臺《重慶市檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部辦理案件指導(dǎo)意見》對上述比例進行了修訂），即可確定院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人的最低辦案數(shù)量。其次，對不是院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人的檢察官采用的是 “本部門近三年的辦案量”和“再降低一定比例”這種復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，具體計算方式是，以本部門近三年辦案量和本部門的檢察官職數(shù)為依據(jù)，得出本部門近三年人均辦案數(shù)量后，再根據(jù)本院實際情況，降低一定的比例 （該縣檢察院確定為10%）來核定不是院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人的檢察官的最低辦案數(shù)量。以下表為例加以說明：

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由上表可以看出，普通檢察官以偵監(jiān)部門“近三年的辦案量”為標(biāo)準(zhǔn)計算的人均辦案量為88.3件，再降低比例10%后核定最低辦案量為79件，部門負(fù)責(zé)人以“上年度的辦案量”為標(biāo)準(zhǔn)計算的人均辦案量為86.5件，再按“辦案部門正職不得少于本部門上年度人均辦案數(shù)量的30%”的比例核定最低辦案量為26件。

上述分別采用單一標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)不同的原因是考慮到以“上年度人均辦案數(shù)量”為參照，對于院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人來說，由于是按一定比例辦案，對自身辦案量的影響不大，但是對于其他不是院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人的普通檢察官而言就顯得不太合理。以該縣檢察院未檢案件為例，該院設(shè)置未檢辦案組，配備員額制檢察官1名，2014年辦結(jié)案件34件，2015年辦結(jié)23件，2016年辦結(jié)13件，案件辦結(jié)數(shù)量起伏較大，發(fā)展較不平衡，若僅以上一年度人均辦案數(shù)量為依據(jù)，則該檢察官本年度最低辦案數(shù)量為13件，若取三年案件數(shù)量的平均數(shù)，則該檢察官本年度最低辦案數(shù)量為23.3件。相比較而言，前者降低了案件量化評價的門檻，容易造成其他檢察官心理不平衡，損傷了辦案積極性、主動性，不利于保持檢察隊伍和諧穩(wěn)定，后者以近三年辦案量和本部門檢察官職數(shù)為依據(jù)，并且在該基數(shù)上再下調(diào)一定比例，兼顧現(xiàn)實情況，平衡各方利益，較為科學(xué)合理。當(dāng)然，設(shè)定最低辦案數(shù)量并不等于檢察官完成核定任務(wù)后就不再辦案，其仍須根據(jù)當(dāng)年案件總量按照規(guī)定完成本部門剩余案件。其中，考慮到民行、控申、刑執(zhí)及派駐基層檢察室等部門的案源較少，其辦結(jié)數(shù)量有可能還達(dá)不到核定的最低辦案數(shù)量，在這種情況下，這些部門的檢察官就需要在辦結(jié)本部門已受理案件的基礎(chǔ)上再跨部門去補充辦理偵監(jiān)、公訴案件，以達(dá)到最低辦案數(shù)量。這樣規(guī)定，一方面可以督促這些部門的檢察官首先會積極強化措施來應(yīng)對本部門案源匱乏的現(xiàn)狀，努力提升本部門的工作業(yè)績；另一方面補充辦理偵監(jiān)、公訴案件又可以緩解刑檢部門案多人少的矛盾，優(yōu)化資源配置。總而言之，最低辦案數(shù)量是原則是基礎(chǔ)，必須完成。但是因當(dāng)年辦案總量減少、因生病短時間內(nèi)不能履職或者其他特殊原因，檢察官無法完成最低辦案數(shù)量的，經(jīng)檢察長或院黨組研究同意，可對其最低辦案數(shù)量做適當(dāng)調(diào)整。

四、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果運用

該縣檢察院為鼓勵檢察官多辦案、辦好案，充分提高其積極性和主動性，合理評價檢察官工作實績，落實司法績效考核制度，在年度考評量化指標(biāo)方面有所創(chuàng)新，對檢察官年度考評實行案件量化加分制，對檢察官助理年度考評實行與檢察官捆綁考核機制，并采用任務(wù)量化評價、案件量化評價、任務(wù)量化與案件量化相結(jié)合評價三種方式，具體問題具體分析，根據(jù)不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，對各條線檢察官進行區(qū)別加分。例如規(guī)定，檢察官超額完成本人所在部門最低辦案數(shù)量的，按年度考評量化指標(biāo)加分，每增辦一件案件加0.5分；不是公訴、偵監(jiān)部門的檢察官在完成本人最低辦案數(shù)量后又跨部門辦理偵監(jiān)、公訴案件的，按年度考評量化指標(biāo)加分，每增辦一件案件加1分。同時規(guī)定，該項可以累計加分，但對加分設(shè)定了最高上限，即累計加分不超過10分，以防止出現(xiàn)分值畸輕畸重。實行案件量化加分，一方面有利于調(diào)動檢察官的辦案積極性，強化檢察官辦案的責(zé)任意識，另一方面在一定程度上也緩解了辦案一線部門案多人少、疲于辦案數(shù)量不能有效注重案件質(zhì)量的矛盾，既保證“檢察官必須在司法一線辦案”要求落到實處，又是“以案定額”和“以職能定額”相結(jié)合的體現(xiàn)。

縱觀世界各國的檢察官業(yè)績考評制度及我國公務(wù)員考核制度等，無一例外地都將考核結(jié)果作為工資加薪、職務(wù)晉升、人員獎懲、評先推優(yōu)等福利待遇的重要依據(jù)。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實司法責(zé)任制的意見》明確規(guī)定“考核結(jié)果計入司法業(yè)績檔案，作為法官、檢察官等級管理、評優(yōu)獎勵及員額退出的重要依據(jù)?？冃Э己霜劷鸱峙鋱猿窒蛞痪€辦案人員傾斜，體現(xiàn)工作實績，按考核檔次適當(dāng)拉開差距?！币虼?，科學(xué)、合理地確定檢察官辦案的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和計算方式對績效考核結(jié)果的運用具有重要的現(xiàn)實意義，也是拉開績效考核檔次、折射工作業(yè)績的外在表現(xiàn)，有利于增強檢察官的職業(yè)榮譽感、使命感和責(zé)任感。

五、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和計算方式的優(yōu)化與完善

2017年11月10日，重慶市人民檢察院下發(fā)《重慶市檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部辦理案件指導(dǎo)意見》（以下簡稱新《意見》），廢止了原來的《重慶市檢察機關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人直接辦理案件的指導(dǎo)意見》。新《意見》規(guī)定了直接辦理、審批辦理和審核辦理三種辦案方式，并對檢察官辦案數(shù)量比例進行了適當(dāng)調(diào)整，但新《意見》仍沒有明確各業(yè)務(wù)條線計入檢察官辦案數(shù)量的案件類型。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中各業(yè)務(wù)條線總計114項案件類型，如果計入檢察官辦案數(shù)量的案件類型不確定，那么在核定檢察官最低辦案數(shù)量時就不便操作，如偵查活動監(jiān)督、立案監(jiān)督案件、羈押必要性審查案件等類型，全市檢察機關(guān)的做法不盡相同，有的院計入檢察官辦案數(shù)量，有的院不計入，實際上計入檢察官辦案數(shù)量的案件類型由各院根據(jù)情況自行把握。由此，標(biāo)準(zhǔn)不明確不統(tǒng)一導(dǎo)致的問題就是各業(yè)務(wù)部門以及各地檢察機關(guān)辦案數(shù)量差距懸殊，對檢察官進行年度績效考核時易產(chǎn)生不平衡心理，不利于充分發(fā)揮激勵機制作用。因此明確各業(yè)務(wù)條線計入檢察官辦案數(shù)量的案件類型是亟待解決的問題，也是對檢察官辦案數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和計算方式的優(yōu)化與完善的問題，但計入檢察官辦案數(shù)量的案件類型應(yīng)由上級院規(guī)定為宜，這樣既具有可操作性、導(dǎo)向性，又具有權(quán)威性、合理性。總而言之，檢察官辦案的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和計算方式應(yīng)當(dāng)實事求是地確定，在辦案實踐中不斷優(yōu)化完善，推動司法責(zé)任制改革落細(xì)、落實。