探索“三社聯(lián)動”推動政府職能轉變

曹家渡街道位于上海市靜安區(qū)西北部，1．5平方公里的轄區(qū)內有14個居委會，常住人口超8萬。從2010年開始，街道黨工委、辦事處本著“市場無法滿足，居民確有需求，政府應當承擔”的定位，以社區(qū)生活服務中心作為樞紐平臺，以政府購買社會組織服務為抓手，積極探索“三社聯(lián)動”夯實社區(qū)建設，有效推動政府職能轉變，基層自治能力和社會活力得到激發(fā)。2010年至今，累計購買服務項目34個，金額1525萬元，服務居民92．6萬人次。

主要做法

創(chuàng)新機制調動社會力量提供專業(yè)化社區(qū)服務，滿足居民多元需求。2009年成立的社區(qū)生活服務中心不是政府的部門或下屬單位，而是作為政府購買社會組織服務的平臺，由社會組織提供便民服務、專業(yè)服務以及中心的日常管理。一是運作專業(yè)化。中心采取“1+1+X”的運作模式：第一個“1”為社區(qū)服務工作領導小組，第二個“1”為承接中心具體運營管理的社會組織，“X”為運作具體服務項目的社會組織及社區(qū)單位。二是資源集約化。區(qū)、街道、居委會形成432體系，為社會組織服務提供資源支撐。包括：區(qū)層面4項職責（做規(guī)劃、定標準、培育組織、創(chuàng)品牌），街道層面3項職責（資源整合、項目設計運作、服務設施托底），居委會2項職責（需求發(fā)現(xiàn)、志愿互助）。三是服務個性化。從“面積小，人口多”實際出發(fā)，依托熱線、網(wǎng)絡等信息手段，組織專業(yè)服務組織、志愿者隊伍，與硬件設施共同構建三級服務網(wǎng)絡，為居民提供及時、就近、便捷的服務。2014年，政府購買社會組織服務項目20個，由14個社會組織承接，投入財政資金383萬元，受益群眾約21萬人次。

制度規(guī)范與社會組織行業(yè)自律相結合，確保財政資金使用實效。政府購買社會組織服務往往存在行政化、財政資金依賴等矛盾，難以適應全面深化改革的總體要求。為此，從自律他律兩方面探索。2014年，制定《政府購買社會組織公共服務項目評估考核管理實施細則》，建立從需求發(fā)現(xiàn)為起點、評估反饋為終點的閉合鏈條，對項目執(zhí)行進度、實施質量、財務規(guī)范、項目管理進行監(jiān)督管理，做到“立項有依據(jù)、執(zhí)行有監(jiān)管、結項有評價”。評估考核將項目實施與資金給付勾連，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。同時，承接項目的社會組織參與編制《曹家渡街道社區(qū)生活服務指南》，形成共同遵守的管理和自律標準。

整合各方資源探索“三社聯(lián)動”，激發(fā)社會組織能量提升社會活力。社區(qū)生活服務中心成立之初，就同步掛牌作為社會工作實習、實訓和實驗“三實”基地，依托項目運作實現(xiàn)社會組織和社會工作者參與社區(qū)建設的融合聯(lián)動。一是提供注冊登記咨詢、政務服務資源鏈接等各類專業(yè)支撐。社區(qū)服務志愿者登記注冊工作交由社工管理，對志愿者進行分類管理的同時，解決社工服務中的鏈接資源問題。與衛(wèi)生、團委等部門聯(lián)手成功孵化出靜安陽光心理精神康復服務社、啟航青少年發(fā)展中心等專業(yè)社會組織。二是提供社會工作專業(yè)人力資源和各類增能培訓。先后為32名社會工作者提供實習崗位，4名實習生被社會組織錄用，培養(yǎng)20名社工師。三是將社會工作方法引入社區(qū)工作。街道建立居民區(qū)工作者定期在社工“三實”基地輪崗制度，每年由社工帶領志愿者調研居民需求從而形成年度服務項目，并根據(jù)居民滿意度適時調整項目內容。同時，搭建公益平臺，號召各項目承接社會組織積極參與社區(qū)組織的各類公益活動。

工作成效

有效提升社區(qū)服務能級和空間，減輕了政府壓力。一是改善公共服務質量及提高公共服務效率。通過更多社會組織之間的競爭和社會工作方法的引入，使得社區(qū)服務有了專業(yè)理論和方法的指導，服務的內容也從較為大眾的便民服務向更為專業(yè)的咨詢、輔導類服務演進。如心理減壓、助殘服務等服務，通過前端調節(jié)緩解后端治理壓力，起到社會潤滑劑、減壓閥的作用。二是降低了行政成本。一些群眾性、社會性、公益性、服務性的微觀社會管理職能，委托給社會組織承擔，取得了良好的工作效果，運作成本也比政府自己作低很多。三是解決部分的市場失靈。社區(qū)服務引入更多社會組織參與，改變了以往政府作為單一主體的社區(qū)服務方式，促進服務領域由特定群體向社會公眾拓展，使得服務對象和服務內容更為多樣。

為社會組織讓渡空間，推動了政府職能轉型。通過政府購買服務工作架構和機制的創(chuàng)新，理清政府和社會組織的關系，固化政府內部職責界面，強化過程監(jiān)管，中心逐漸形成了“以社區(qū)為平臺，政府扶持監(jiān)督、社會組織承接、項目化管理運作、專業(yè)社工引領、志愿者參與”的模式，體現(xiàn)“小政府、大社會”的分工。街道通過定期深入了解社區(qū)民眾需求，建立長效供需對接制度，使需求能及時轉為服務項目和內容服務于民眾；同時做到服務下沉，做好與居委會的對接，深挖不同人群需求的基礎上調整項目、培育組織。社工深入社區(qū)、直面群眾開展專業(yè)服務，和居委會的互動解決居委會找不到專業(yè)支撐、社會組織找不到一線支持的問題，讓社會組織和居委會通過“三社”聯(lián)動的平臺，開放各自的優(yōu)勢和所需，以合作互動，促進發(fā)展。

基層基礎得到夯實，社會活力得到激發(fā)。一是專業(yè)志愿者隊伍不斷壯大。中心自成立以來，組建一支專業(yè)志愿者隊伍服務社區(qū)廣大居民，為法律咨詢、心理咨詢等各項工作提供專業(yè)志愿者的支撐力量。目前，社區(qū)生活服務中心擁有各類登記在冊的專業(yè)服務志愿者已超過2000人，志愿活動參與率很高。二是社會組織能力得到培育提升。社會組織有了更多介入社區(qū)服務的機會，使得組織能夠獲取更多的資源，在運作項目、提供服務的過程中自我成長。同時，“三社”聯(lián)動的專業(yè)要求無形中讓社會組織不斷進步以提高競爭力，社會組織的規(guī)范化、專業(yè)化、職業(yè)化水平不斷提高。

思考與啟示

購買公共服務是創(chuàng)新公共服務供給機制、轉變政府職能、構建服務型政府和推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要內容。通過打造一個集便民服務、專業(yè)服務、志愿服務及社會組織孵化功能于一體的綜合型社區(qū)服務平臺，體現(xiàn)“小政府、大社會”的社會分工，探索政府、市場、社會合作供給公共服務的新機制、新模式，為深化社會治理和社區(qū)服務提供有益借鑒。

建立政社合作的平臺，這是整合資源促進社區(qū)治理多元化的必要條件。政府購買服務是服務購買者、承接者、使用者、評估者四元主體建立合作機制的互動過程。曹家渡街道社區(qū)生活服務中心建立四位一體的合作供給機制，形成從需求發(fā)現(xiàn)到評估考核的閉環(huán)。社區(qū)是平臺，社工隊伍是人力資源，社會組織是載體，社區(qū)服務是社區(qū)建設的主題，“三社聯(lián)動”發(fā)揮了街道、社區(qū)在社會治理中重要的平臺作用。居民、社會、市場、專業(yè)組織的合作，促進社會共治和社區(qū)自治，激發(fā)社會活力。

構建引導多元參與的政策環(huán)境，這是確保購買服務持續(xù)開展的信任基礎。2013年出臺的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，強調發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分服務事項，交由具備條件的社會力量承擔。但是，以社會組織為主要代表的公共服務承接者力量還比較薄弱，加上對社會組織參與公共事務的疑慮，使得社會組織與政府處于一種主體上的不對等地位。同時，對服務的界定難以像規(guī)范貨物采購、工程采購一樣進行規(guī)范，這就使得政府購買服務在很多情況下或者是基于熟人關系的非制度化行為，或者是實質上的內部化合作。依據(jù)法律、法規(guī)，采取既放水養(yǎng)魚又有效監(jiān)管的措施，在操作層面將政府購買服務納入制度化軌道，同時推進行業(yè)自律制度化，比較好地賦予社會組織平等的法律地位，避免政府購買服務“任性”。

堅持社區(qū)服務的主題和專業(yè)化方向，這是社區(qū)建設取得成效的關鍵。政府購買服務、三社聯(lián)動、培育和發(fā)展社會組織從何處入手，直接關系到實際成效。實踐表明，當前階段需要立足“服務民生”，以社區(qū)民生需求為導向，著眼于居民多層次、多樣化的服務需求，拓展民生服務的領域與項目，取得了社會工作人才培養(yǎng)、社會組織培育發(fā)展、社區(qū)和諧度提升的綜合效果。同時，將政府購買服務關鍵放在提高服務質量和效率，建立服務質量評價體系和相關制度安排，以及全過程的監(jiān)管和準入退出機制，避免了為購買而購買。