綜網(wǎng)格 精治理：基層社會治理創(chuàng)新的路徑選擇
——以江蘇省徐霞客鎮(zhèn)為例

邵 燕

（中共江陰市委黨校，江蘇 江陰 214400）

中共十八屆五中全會指出：“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。這些都是頂層設計對社會治理最新的要求，為基層社會治理創(chuàng)新指明了發(fā)展方向和實踐路徑。社會治理創(chuàng)新的重心在基層，根基也在基層，基層也是創(chuàng)新社會治理的前沿陣地。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權處于我國行政管理體系的末梢，與群眾直接面對面，承擔著各個條塊工作的落實與執(zhí)行，是國家法律法規(guī)政策落實到“最后一公里”的重要執(zhí)行者，是基本公共服務的重要提供者，是基層治理的重要組織者，其社會治理水平和創(chuàng)新能力直接影響著社會治理的成效。改革開放以來，江蘇、浙江、廣東等省涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟發(fā)達強鎮(zhèn)，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的引擎，在社會治理創(chuàng)新方面也進行了有益的探索。創(chuàng)造和積累了一系列豐富的社會治理的成功經(jīng)驗和有效方法。其中，以居住人口為單位，把城鄉(xiāng)社區(qū)劃分成一些網(wǎng)格，實現(xiàn)基層管理服務“橫向到邊、縱向到底”，全覆蓋的網(wǎng)格化管理成為基層社會治理創(chuàng)新的重要舉措之一。

當前，網(wǎng)格化管理已經(jīng)由部分城市試點在全國范圍內(nèi)推廣，從城市覆蓋到鄉(xiāng)村，廣泛運用于信訪、綜治、社會保障、城市管理、公共服務、黨建、衛(wèi)生、工會等領域，成為覆蓋城鄉(xiāng)的一種技術化的基層治理模式。網(wǎng)格化借助于信息化技術，整合人才、資源和公共服務，形成了一種無形的控制網(wǎng)、服務網(wǎng)和管理網(wǎng)，極大提升了基層社會管理的效率和水平，特別在維護社會穩(wěn)定、服務基層等方面起到了積極作用。同時網(wǎng)格化管理在實踐中也產(chǎn)生了一些問題，導致其在基層社會治理中的作用有所減弱，網(wǎng)格化的可持續(xù)發(fā)展也面一系列挑戰(zhàn)。

一、“五力”促升級：網(wǎng)格化升級的徐霞客鎮(zhèn)實踐

徐霞客鎮(zhèn)，位于無錫市區(qū)和江陰市區(qū)之間，是江陰市面積最大、人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域總面積110平方公里，下轄21個行政村，戶籍人口10.98萬，常住人口18萬，有6000多家企業(yè)和個體工商戶。2010年5月，徐霞客鎮(zhèn)被中央編辦確定為“經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點”，是全國首批24個國家級擴權強鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)之一。徐霞客鎮(zhèn)抓住擴權強鎮(zhèn)試點的新機遇，密切結合江蘇省“一張網(wǎng)”“五個統(tǒng)一”創(chuàng)新網(wǎng)格化社會治理機制的重要舉措，充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，通過聯(lián)動治理，實現(xiàn)了基層社會治理實體化、系統(tǒng)化、聯(lián)動化、智能化，打造了現(xiàn)有網(wǎng)格化管理模式“升級版”，開創(chuàng)了社會治理精細化的新路徑。

（一）全力建平臺

徐霞客鎮(zhèn)建成了實體化的政務服務平臺，并將網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、綜合執(zhí)法系統(tǒng)、智能化APP系統(tǒng)、大走訪系統(tǒng)及公共社會管理系統(tǒng)等整合，形成“云”系統(tǒng)。例如，徐霞客鎮(zhèn)的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，將全鎮(zhèn)劃分為21個一級網(wǎng)格和179個二級網(wǎng)格，系統(tǒng)整合了便民服務、社會管理和綜合執(zhí)法三大類共38個部門的961項辦理事項通過網(wǎng)格化管理系統(tǒng)平臺，全鎮(zhèn)的179名網(wǎng)格員和1025名信息員如同流動的稍一般，在各自劃定的網(wǎng)格內(nèi)通過手持的終端APP，隨時隨地發(fā)現(xiàn)、收集、上傳問題到網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。指揮中心能夠?qū)崟r查看網(wǎng)格員的定位分布圖，并按照相應的標準對網(wǎng)格員上傳的各類問題通過顏色預警進行分級處理，紅色代表緊急事件，必須當天處理；黃色代表一般事件。網(wǎng)格化管理系統(tǒng)還對網(wǎng)格員上報的所有信息進行分類匯總成大數(shù)據(jù)，進行熱點分析，為績效考核提供依據(jù)，為決策提供支撐。

（二）奮力建制度

規(guī)章制度是提升網(wǎng)格化治理成效的重要保障，完備的制度可以保障網(wǎng)格化的高效、有序運作。為了充分發(fā)揮網(wǎng)格化綜合治理的疊加效應，徐霞客鎮(zhèn)先后制定出臺了《網(wǎng)格化綜合執(zhí)法運行體系建設方案》《網(wǎng)格化管理信息上報考核制度》《網(wǎng)格化執(zhí)法終端管理制度》《網(wǎng)格員任務清單》《網(wǎng)格化綜合執(zhí)法依據(jù)權責清單追責制度》《網(wǎng)格化綜合執(zhí)法雙隨機抽查公開制度》《綜合執(zhí)法告知書》等一系列完善網(wǎng)格化管理的制度，確保了網(wǎng)格化在基層治理中的有效運用。

（三）著力促融合

網(wǎng)格化管理原本較多地運用于維穩(wěn)、化解矛盾等綜治方面，徐霞客鎮(zhèn)拓展了網(wǎng)格化治理的覆蓋范圍。徐霞客依托于網(wǎng)格化管理系統(tǒng)有效整合了社保、計生等7張專向工作數(shù)據(jù)網(wǎng)絡系統(tǒng)，并接入了環(huán)保、水利等各類信息化管理系統(tǒng)。初步實現(xiàn)了各部門信息共享、職能互補，把各部門的執(zhí)法、管理、服務等職能融合到“一張網(wǎng)”上運行。以各部門的違章違規(guī)為例，網(wǎng)格化治理將原來分散在各個條線的網(wǎng)格員力量集中起來，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治執(zhí)法體系進行融合，即以網(wǎng)格化管理體系為基礎，整合基層治理資源，配合綜合執(zhí)法，在發(fā)現(xiàn)問題的第一時間對污染、噪音、臨建等違法行為作為快速反應，第一時間進行處理，有效規(guī)避了以往基層執(zhí)法滯后的弊病。

（四）合力優(yōu)流程

優(yōu)化流程有助于提升網(wǎng)格化的治理效果。其一，依托網(wǎng)絡技術優(yōu)化流程。通過綜合管理信息平臺對全鎮(zhèn)的人口進行分類建檔，實現(xiàn)了對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的基本人群、特殊人群、流動人群的數(shù)據(jù)覆蓋，并對鎮(zhèn)域的企業(yè)、公共設施等進行數(shù)據(jù)的全覆蓋。其二，通過設置分級處置機制進行流程再造。在網(wǎng)格化內(nèi)能化解的，由網(wǎng)格員、網(wǎng)格長進行處置；不能處置的則由中心進行委派。其三，依托信息化完善“雙隨機”執(zhí)法模式。網(wǎng)格化管理平臺把所有的執(zhí)法員和網(wǎng)格員納入到名錄庫中，當發(fā)生問題需要進行處置時，通過雙隨機的模式對執(zhí)法員和執(zhí)法客體進行匹配，有效避免了以往執(zhí)法過程中出現(xiàn)的選擇性執(zhí)法、人情執(zhí)法、懶于執(zhí)法、懈怠執(zhí)法等不良現(xiàn)象。

（五）強力育人才

綜合網(wǎng)格化治理對網(wǎng)格員提出了新的要求，徐霞客鎮(zhèn)高度重視隊伍建設，進行培訓，通過多種方式選拔優(yōu)秀人才，通過掛職、進修、交流、研討等方式，豐富業(yè)務知識，熟悉工作流程，提升網(wǎng)格員的專業(yè)能力和業(yè)務水平。通過大數(shù)據(jù)，將鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的工作對象、工作資源，鎮(zhèn)域內(nèi)的所有不穩(wěn)定社會因素的風險點和因素全部梳理出來，讓網(wǎng)格員銘記于心，提升網(wǎng)格化工作的針對性和有效性。

二、“一網(wǎng)”運行促治理：網(wǎng)格化升級版的成效

徐霞客鎮(zhèn)通過綜合網(wǎng)格化治理的升級，基本形成了“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”的綜合網(wǎng)格化治理模式，極大提高了社會治理的效能，同時也為科學決策、高效決策和快速反應、及時處理提供了有力支撐。網(wǎng)格化管理是一種治理手段，其最終目的是為了更好地服務群眾，真正將民生事項解決在群眾需求之前，將社會問題解決在萌芽之前，顯著提升了服務效率、提升了群眾的滿意度。

（一）服務更便捷

徐霞客鎮(zhèn)率先實行“一窗式”政務服務改革，將原來26個專業(yè)窗口，整合為14個“全科式”的綜合窗口，實行“一窗通辦、一章審批、一站服務”。目前，徐霞客鎮(zhèn)“一窗通辦”的行政審批和公共服務事項增加到228項。通過網(wǎng)格化和互聯(lián)網(wǎng)政務服務，服務的重心和服務內(nèi)容下移，做到服務事項“應上盡上、全程在線”。實現(xiàn)“網(wǎng)上辦、快遞送、不見面”，進一步方便企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，方便群眾辦事辦證。讓辦事群眾不再像以前一樣“進多個部門，蓋多個公章”，只需要走進政務服務中心，就能找到需要申請辦理的全部事項。

（二）服務更高效

徐霞客鎮(zhèn)通過政務服務改革，優(yōu)化整合政府服務系統(tǒng)，將辦事流程進行壓縮，實現(xiàn)“一個窗口說了算，填了表格馬上辦”，辦事更加高效。通過建立“一門式”網(wǎng)上辦事大廳和App移動政務終端，實現(xiàn)了“不見面服務”即申請人不必到便民服務中心，通過網(wǎng)絡辦理各項服務事宜。在網(wǎng)上提交申請之后，還可以通過網(wǎng)絡實時查看辦理進度、辦理流程等。讓群眾辦事更方便、更規(guī)范、更陽光，真正做到“把方便留給群眾，把復雜攬給系統(tǒng)，把高效帶給政府”。

（三）服務更規(guī)范

大力推行服務審批流程標準化，對政務服務進行業(yè)務整合、統(tǒng)一管理和整體優(yōu)化，實現(xiàn)了以綜合窗口為主導的流水式固定作業(yè)，政府服務實現(xiàn)了標準化、規(guī)范化、流程化。制定出臺了一系列的規(guī)章制度，從制度上對服務的實施環(huán)節(jié)、承辦崗位、責任人、辦理要求、責任目標等進行規(guī)范和流程化設計，有效化解了基層治理普遍面臨的“多頭管理、相互推諉”的難題，從制度源頭上確保了服務的規(guī)范化運行。

（四）群眾更滿意

網(wǎng)格化結合便民服務中心，及時收集和回應了群眾的各種需求和訴求，通過服務下沉，給農(nóng)村居民群眾提供了更加便捷、高效的服務。做到了不出村就可以實現(xiàn)“不花錢有人幫著辦、不出門自己可以辦”，群眾辦事也告別了來回奔波。徐霞客鎮(zhèn)還在服務事項“網(wǎng)上辦”和“代辦制”方面進行探索，做到了讓政府工作人員多跑路，讓企業(yè)和群眾少跑路甚至不跑路，改革工作對推動轉型升級、服務保障民生的深刺激、強刺激作用已經(jīng)初步體現(xiàn)。

三、“四化”并進顯特色：網(wǎng)格化升級版的特點

為適應經(jīng)濟發(fā)達強鎮(zhèn)管理事項廣泛、群眾需求眾多、管理任務艱巨的基層治理格局，徐霞客鎮(zhèn)借助于大數(shù)據(jù)和行政服務審批權限、綜合執(zhí)法權下放發(fā)的有力時機，將網(wǎng)格化管理升級為網(wǎng)格化綜合治理。網(wǎng)格化綜合治理在已有網(wǎng)格化的基礎上，更加注重依托職能部門協(xié)同、信息化技術，社會力量的參與，精細化的服務，提升基層治理效能。

（一）職能部門的協(xié)同化治理

網(wǎng)格化綜合治理打破了原來職能部門之間的條塊分割，橫縱聯(lián)合的不利局面，把原本分散在幾個職能部門的網(wǎng)絡進行整合，即將各職能部門及其管理的事項統(tǒng)一整合，由統(tǒng)一的綜合管理平臺處理，做到“即發(fā)現(xiàn)、即處置”。有效改善部門管理內(nèi)容交叉、管理責任不明晰的狀況，突破了原有“條塊”分割的科層體制局限，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)科層制治理向整體性治理模式的變革。徐霞客鎮(zhèn)在原有網(wǎng)格化管理的基礎上，重新劃定網(wǎng)格，將區(qū)域內(nèi)的“人、地、事、物、組織”等要素全部納入到組織中去。把原本分散在環(huán)保、安監(jiān)、城管、國土、住建等十四個職能部門各類問題進行聯(lián)動處理。

（二）網(wǎng)絡技術的智能化治理

全面準確地掌握社會治理對象和內(nèi)容的基礎性信息是一項基礎性工作。只有全面準確地掌握社會治理對象和內(nèi)容的基礎性信息，才能有效地推進社會治理工作。為此，必須充分利用網(wǎng)絡信息技術，加快社會治理信息平臺一體化建設?；ヂ?lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，為社會治理精準化提供了技術支撐。徐霞客鎮(zhèn)在原來已開發(fā)的綜合化管理服務大平臺上，嵌入了徐霞客鎮(zhèn)大走訪活動網(wǎng)絡平臺和手機APP，走訪人將走訪中收集的民情日志和矛盾問題，通過移動終端傳送到指揮平臺，平臺將受理情況分類匯總，然后將分配情況反饋至走訪人，實現(xiàn)了指揮中心與所有走訪人的互動和聯(lián)動，創(chuàng)建了“天上有云、地上有格、格中有人、人在走訪、訪后上傳、傳后評估、評后考核、考核入檔、歸檔入云”的大走訪工作閉環(huán)。目前，徐霞客鎮(zhèn)已將衛(wèi)計、民政、社保、安監(jiān)等多個職能部門的信息整合到電子政務信息平臺，做到了信息共享共用，提升了網(wǎng)格化治理的智能化水平。

（三）多元主體的社會化治理

當前基層政府所提供的社會治理資源還難以滿足基層日益增長的社會治理的需求。特別是基層社會治理的復雜性、多元性和瑣碎性使得單一的社會治理主體難以有效回應群眾的多樣性需求。因此，基層社會治理的現(xiàn)實需要社會治理走向多元治理主體的合作共治，走向參與式治理。徐霞客鎮(zhèn)通過網(wǎng)格化綜合治理，積極創(chuàng)新社會治理主體的參與治理模式，吸納各種主體參與社會治理。不僅將社區(qū)保安、社區(qū)綜合協(xié)管員、居委干部、物業(yè)安保等各類協(xié)管輔助力量和平安志愿者，吸納到網(wǎng)格員隊伍中來，還積極動員黨員、社區(qū)居民（村民）及社會組織等各類社會力量，參與網(wǎng)格化治理，不斷提高社會治理社會化的水平。

（四）基層導向的精細化治理

基層的社會治理應對的大多都是基層居民微小而瑣碎的各種訴求，因此注重細節(jié)的精細化思維在基層治理中至關重要。基層治理的精細化就是以基層群眾需求為導向，做到重心下移、力量下沉、保障下傾；努力做到“服務群眾最后一公里”，讓群眾“少跑一趟路、少跨一個門檻、少走一道程序”，把簡單的帶給群眾，把復雜的留給政府，讓群眾在家里小事上有更好的客戶體驗。徐霞客鎮(zhèn)將綜合網(wǎng)格化治理系統(tǒng)，通過縱向上接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市行政審批平臺，橫向連接縣市直接的窗口部門，形成橫向到邊、縱向到底的服務一張網(wǎng)。

四、“四大協(xié)同”：優(yōu)化綜合網(wǎng)格化治理的思路

中共十九大報告指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！毙煜伎玩?zhèn)以智能化的數(shù)據(jù)管理中心為依托，借助專業(yè)化網(wǎng)格員隊伍，社會協(xié)同化的參與治理，有效提升了社會治理水平?；谛煜伎玩?zhèn)網(wǎng)絡化綜合治理的地方實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治理直接對應群眾的多樣性需求，解決好社會治理中的“最后一公里”問題是綜合網(wǎng)格化治理的核心任務。因此未來，綜合網(wǎng)格化治理的發(fā)展思路和發(fā)展重點在于末端傳導的精細化上。未來，為了有效提升社會治理的精細化水平，進一步發(fā)揮網(wǎng)格化綜合治理的精準治理作用，需要在部門協(xié)同、政社協(xié)同、信息協(xié)同和規(guī)范協(xié)同四個維度下功夫。

（一）理順條塊關系，推進部門協(xié)同

實現(xiàn)社會治理精細化就必須大力推動政府機構職能改革，力爭把政府從傳統(tǒng)時期的推動市場經(jīng)濟主角的角色和功能，更多地轉向改善民生、社會分配、公共服務。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院印發(fā)了《關于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的指導意見》，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)理順條塊關系，推動政府機構職能改革帶來的新機遇，通過綜合網(wǎng)格治理整合已有站、所、分局的力量和資源，推動政府機構職能改革為民眾提供整體性的公共服務，提高基層政府的服務與治理水平。

（二）創(chuàng)新治理機制，推進政社協(xié)同

精細化的社會治理關鍵在于政府超越“劃槳者”或者是“掌舵者”的角色爭論，實現(xiàn)由重政府作用、輕多方參與向政府主導型的社會共同治理的徹底轉變。通過綜合網(wǎng)格化治理，既發(fā)揮了政府的主導作用，又將社會力量吸納到社會治理體系中。綜合網(wǎng)格化治理通過整合12345公共服務平臺、大走訪服務系統(tǒng)、聯(lián)動聯(lián)勤和應急處置系統(tǒng)等，實現(xiàn)了政府公共服務和社會治理的多元有效銜接。綜合網(wǎng)格化治理還通過購買服務的方式，將企業(yè)、社會自治、志愿者的社會力量吸納到治理體系之中，部分緩解了政府社會治理任務繁重的壓力。

（三）借助大數(shù)據(jù)治理，推進信息協(xié)同

中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）發(fā)布第41次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2017年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達7.72億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到55.8%。互聯(lián)網(wǎng)政務服務各平臺的互聯(lián)互通及服務內(nèi)容細化，大幅提升政務服務智慧化水平，提高用戶生活幸福感和滿意度。各級政府及機構加快“兩微一端”線上布局，推動互聯(lián)網(wǎng)政務信息公開向移動、即時、透明的方向發(fā)展。未來，網(wǎng)格化綜合治理必須依托數(shù)據(jù)背后的社會運行和社會治理規(guī)律，實現(xiàn)精準化治理的新突破。

（四）完善服務標準，推進規(guī)范協(xié)同

標準化是社會管理精細化的關鍵，有了標準才能使管理者和服務提供者的工作明確化；有了標準才能將細致的管理理念通過具體的操作規(guī)范落實到實踐層面；有了標準才能對管理行為和服務效果提供有效的監(jiān)督和評判依據(jù)，促進治理成效的不斷更新。提升綜合網(wǎng)格化治理的效率的前提是梳理出管理服務平臺處理各類事項的規(guī)范和標準，通過不斷打磨工作機制、優(yōu)化工作流程、完善工作標準，切實提升綜合網(wǎng)格化的實施細則和操作規(guī)范，將社會治理做小做細做精，以科學嚴密的制度體系為社會治理精細化提供制度保障。