太原市社區(qū)社會組織培育發(fā)展研究

陳 茜 侯文燾

（中共太原市委黨校，山西 太原 030012）

社區(qū)是社會建設(shè)管理的基本單元，是由居住在一定地理區(qū)域內(nèi)的人們構(gòu)成的社會生活共同體，也是一定區(qū)域內(nèi)的居民居住生活的場所。社區(qū)不僅是居民物質(zhì)生活的平臺，為人們的工作、學(xué)習(xí)和休閑提供資源保障，也通過成文或不成文的制度公約以及組織的各種活動在一定程度上影響塑造著社區(qū)居民的心理、精神風(fēng)貌。從這個意義上可以說，社區(qū)的穩(wěn)定和諧是整個社會穩(wěn)定和諧的基礎(chǔ)。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社區(qū)承擔(dān)的職能、管理的事務(wù)越來越多，而居民的需求也日益?zhèn)€性化、差異化、日?；?，這就造成社區(qū)在疲于應(yīng)對各種事務(wù)的同時卻難以滿足居民現(xiàn)實需求的矛盾。

一、社區(qū)社會組織

社區(qū)社會組織，是指在一定的社區(qū)范圍內(nèi)，社區(qū)成員以自主自愿的方式成立，主要為本社區(qū)居民提供多樣化、個性化、差異化和日?；纳鐣?wù)，促進社區(qū)有序穩(wěn)定發(fā)展的社會組織。由于產(chǎn)生于社區(qū)、服務(wù)于社區(qū)，社區(qū)社會組織對社區(qū)社會資源的整合、社區(qū)內(nèi)部矛盾的緩沖調(diào)解、社區(qū)社會穩(wěn)定的維護、居民對社會公共事務(wù)的參與、居民生活質(zhì)量的提高發(fā)揮著積極的作用，能夠最大限度激發(fā)社會的創(chuàng)造活力。

社區(qū)社會組織在我國是隨著社區(qū)建設(shè)的興起而產(chǎn)生并逐漸受到重視的。改革開放初期，我國開始重視社區(qū)服務(wù)工作的開展，90年代末社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)興起，也就是在這個時候上海浦東新區(qū)產(chǎn)生了我國最早的社區(qū)社會組織，1996年浦東新區(qū)社會發(fā)展局、上?；浇糖嗄陼土_山街道辦事處簽署協(xié)議，創(chuàng)辦了羅山市民會館。2000年以后社區(qū)社會組織得到較快發(fā)展，2002年，全國第一個社區(qū)民間組織服務(wù)中心在上海普陀區(qū)長壽路街道正式掛牌。

隨著社區(qū)社會組織的進一步發(fā)展，各種相關(guān)政策也陸續(xù)出臺。2008年，廣州市民政局印發(fā)了《關(guān)于廣州市社區(qū)社會組織管理試行辦法的通知》，云南省民政廳也印發(fā)了《關(guān)于促進社區(qū)社會組織建設(shè)與管理的指導(dǎo)意見》；2009年，民政部發(fā)布《進一步推進和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》，其中明確提出“要建立健全共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老年協(xié)會等群團組織在社區(qū)的機構(gòu)，大力培育服務(wù)性、公益性、互助性的社區(qū)社會組織，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”，并要“適當(dāng)放寬社區(qū)社會組織的登記條件，降低門檻，簡化登記手續(xù)，及時辦理備案手續(xù)，并在活動場地等方面提供幫助”，社區(qū)社會組織的建設(shè)和發(fā)展得到了國家層面的政策支持。之后，各省份陸續(xù)發(fā)布了培育發(fā)展和規(guī)范管理社區(qū)社會組織的指導(dǎo)意見。山西省對社區(qū)社會組織的培育管理也非常重視。2013年6月，省民政廳發(fā)布《社區(qū)社會組織備案管理暫行辦法》，提出了規(guī)范社區(qū)社會組織行為、保障其合法權(quán)益的具體辦法；2017年10月省委、省政府同意《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的實施意見》實施，降低了社區(qū)社會組織的準(zhǔn)入門檻，提出了扶持措施，積極發(fā)展培育社區(qū)社會組織。

二、太原市社區(qū)社會組織培育發(fā)展現(xiàn)狀

太原市共有城市社區(qū)684個，農(nóng)村835個，其中82個為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點村，目前擁有社區(qū)社會組織3985家。太原市重視社區(qū)社會組織的發(fā)展，在培育扶持社區(qū)社會組織方面積累了一些經(jīng)驗，但也面臨著一些問題和困境。

（一）經(jīng)驗成績

1.成立孵化器，培育社區(qū)社會組織。太原市政府、市民政局在考察研究北京、上海、深圳、四川、江蘇等省市社會組織孵化基地后，針對太原市社區(qū)建設(shè)及社會組織發(fā)展實際情況，于2011年創(chuàng)立了社區(qū)社會組織服務(wù)中心，以社會組織的形式登記注冊，獨立運營。這是全國省會城市建立的第一個承擔(dān)社區(qū)社會組織孵化器功能的社會組織。

中心首先通過實地調(diào)查、專家評審等方式從申請入殼孵化的社區(qū)社會組織中篩選出有發(fā)展?jié)摿?、能助力社區(qū)治理的社會組織。然后將其入殼孵化，為這些社區(qū)社會組織提供辦公設(shè)備場地、技術(shù)支持、資金協(xié)助，還特為開展公益服務(wù)的社區(qū)社會組織提供系統(tǒng)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，內(nèi)容涉及政策、法律、項目設(shè)計、團隊管理、財務(wù)托管等方面，以降低社區(qū)社會組織的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險，提高其成活率。最后，經(jīng)過一年左右的孵化過程，達(dá)到基本運行條件的社會組織就可遷出中心，以獨立的身份在社區(qū)實踐中不斷發(fā)展壯大。

中心在成立后次年就孵化出十個項目，其中的“心靈你我他——心理健康援助計劃”和“l(fā)ife——災(zāi)難（礦難）安撫支援計劃”兩個項目獲由民政部、國資委、廣東省政府聯(lián)合主辦的首屆中國公益慈善項目大賽實施類銀獎。社區(qū)社會組織服務(wù)中心的成立極大地推動了我市社區(qū)社會組織的發(fā)展。

2.創(chuàng)新管理模式，扶持社區(qū)社會組織。社區(qū)社會組織對社區(qū)的和諧穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用，但準(zhǔn)入門檻高、社區(qū)不重視、管理方式不合理等問題常常制約著社區(qū)社會組織的成立、影響著社區(qū)社會組織的發(fā)展壯大。

針對社區(qū)社會組織發(fā)展遇到的這些普遍性問題，太原市有針對性地采取措施。一方面，出臺具體的管理辦法。如出臺《太原市社區(qū)社會組織備案辦法（試行）》，滿足基本條件的社區(qū)社會組織只要在社區(qū)居委會進行備案就具備合法運營的資格，就可開展相關(guān)活動。社區(qū)社會組織的成立有了備案和登記兩種渠道。且根據(jù)我省2015年出臺的《山西省四類社會組織直接登記管理暫行辦法》，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織可在民政部門直接登記，先發(fā)展后規(guī)范。截至2018年5月，太原市已登記“社區(qū)服務(wù)類”社會組織共48個。另一方面，太原市將社區(qū)社會組織的備案、管理等與社區(qū)星級考評掛鉤，社區(qū)社會組織的發(fā)展情況如何成為評定星級社區(qū)的重要內(nèi)容之一，這極大地促進了社區(qū)對社區(qū)社會組織的重視，間接加大了對社區(qū)社會組織的扶持力度。

3.構(gòu)建聯(lián)動機制，發(fā)展社區(qū)社會組織。太原市出臺《關(guān)于構(gòu)建三社聯(lián)動基層社會治理的實施方案》，成立“三社聯(lián)動”基層治理機制領(lǐng)導(dǎo)組，在全市所有社區(qū)全面推開“三社聯(lián)動”工作。

“三社聯(lián)動”是以政府購買服務(wù)為牽引，以滿足社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，形成社區(qū)、社會組織、社會工作者等“三社”相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)、促進的動力機制。其中，社區(qū)提供活動平臺，社會組織是活動載體，社會工作者是活動的組織者或承擔(dān)者，起骨干支撐的作用。“三社聯(lián)動”機制將基層社會建設(shè)的力量有效整合起來，不僅彌補了政府對社會管理和公共服務(wù)的不足、促進了社區(qū)自治，也在很大程度上拓展了社區(qū)社會組織參與社區(qū)建設(shè)的渠道，為社區(qū)社會組織的發(fā)展注入了活力。

通過三社聯(lián)動機制，太原市社區(qū)社會組織的活力得到釋放，在社區(qū)服務(wù)、居家養(yǎng)老、救助幫困、青少年服務(wù)等多個領(lǐng)域蓬勃發(fā)展，如老年餐桌、青少年心理咨詢、“四點半課堂”、殘疾人康復(fù)治療等就得到了群眾的認(rèn)可、受到了廣泛的歡迎。

（二）存在問題

1.社區(qū)社會組織發(fā)展的動力不足。社區(qū)社會組織是在一定的經(jīng)濟社會大環(huán)境中生存發(fā)展的，經(jīng)濟越發(fā)達(dá)、社會文化對社區(qū)社會組織越認(rèn)可接納，那么這個環(huán)境中的社區(qū)社會組織就發(fā)展得越好。近幾年，太原市的經(jīng)濟雖然一直在保持平穩(wěn)增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也有所調(diào)整，但對比周邊省會城市尤其是中部省會城市，經(jīng)濟發(fā)展仍然明顯滯后。受經(jīng)濟的制約，社區(qū)各項社會公共事業(yè)的開展力度不大。整個社會文化環(huán)境也不太接納社會組織，一方面因為待遇、社會地位等各方面原因，很少有人愿意專業(yè)從事社工類工作。另一個方面，因為“有事找政府”的觀念影響，人們不太習(xí)慣尋求社區(qū)社會組織的幫助。這些原因?qū)е律鐓^(qū)社會組織發(fā)展的動力不足，在數(shù)量和活躍程度上不高相對于經(jīng)濟社會大環(huán)境，社區(qū)社會組織所處的政策環(huán)境和社區(qū)環(huán)境是小環(huán)境，小環(huán)境的支持或激勵因素不夠，也使得社區(qū)社會組織發(fā)展動力不足。雖然太原市已經(jīng)成立了社區(qū)社會組織服務(wù)中心用來孵化社會組織，也出臺實施了一系列培育扶持發(fā)展社區(qū)社會組織的意見和辦法，但在縣市區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層面上還缺少具體的扶持政策，如社區(qū)社會組織的資金來源方面保障力度不夠，政府購買社區(qū)社會組織服務(wù)也沒有形成常態(tài)化機制。大部分社區(qū)自身調(diào)度整合資源的能力也非常有限。

2.社區(qū)社會組織發(fā)展不平衡，結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前太原市社區(qū)社會組織共有3985家，已初具規(guī)模，但發(fā)展不平衡、結(jié)構(gòu)不合理的問題也很突出。

社區(qū)社會組織是一定地域條件下的產(chǎn)物，它的發(fā)展必然受這一區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境以及制度政策的影響和制約，地域限制明顯。社區(qū)社會組織發(fā)展的不平衡主要體現(xiàn)在地域差異上，城市社區(qū)社會組織發(fā)展優(yōu)于農(nóng)村社區(qū)社會組織，且優(yōu)秀的城市社區(qū)社會組織的建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗難以在農(nóng)村推廣。

結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在不同類別的社區(qū)社會組織數(shù)量和發(fā)展程度差別大。群眾文體類的組織占絕大多數(shù)，服務(wù)類的其次，慈善救助類和法律維權(quán)類社會組織數(shù)量最少。造成這一現(xiàn)狀的主要原因是各類社區(qū)社會組織的經(jīng)費來源不同，群眾文體類的可采取自籌以及接受捐助等方式，服務(wù)類的可通過政府購買服務(wù)的方式獲得收入，而法律維權(quán)類的因為需求少因而資金來源少，慈善類的則資金需求量大、籌款渠道少，這就導(dǎo)致幾類社會組織數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理。

3.社區(qū)社會組織自身能力不強，參與社會治理的程度低。雖然目前太原市社區(qū)社會組織在數(shù)量上有了一定的增長，但質(zhì)量方面還有待提高。受經(jīng)費、人員素質(zhì)、管理理念及制度等方面的制約影響，社區(qū)社會組織在自身管理運轉(zhuǎn)方面還不夠成熟，能力不強，難以承擔(dān)一些專業(yè)性要求高的社會公共事務(wù)。

此外，由于政府職能轉(zhuǎn)化得不夠徹底以及社區(qū)建設(shè)的開放度不夠高，社區(qū)的很多公共事務(wù)依然由政府或社區(qū)管理，授權(quán)和委托不足，使得社區(qū)社會組織沒有機會參與到更多的社會事務(wù)中。有些社區(qū)社會組織即使已經(jīng)參與到公共服務(wù)中了，但主體作用發(fā)揮不明顯，仍然受到來自行政方面的干預(yù)，在社會管理和公共服務(wù)方面的參與程度不深。

三、進一步培育發(fā)展太原市社區(qū)社會組織的對策建議

2017年12月底民政部印發(fā)《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》(民發(fā)〔2017〕191號)，明確提出要充分發(fā)揮社區(qū)社會組織積極作用的發(fā)展導(dǎo)向，加大社區(qū)社會組織培育扶持力度，加強社區(qū)社會組織管理服務(wù)。太原市要在已有經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步加大培育發(fā)展社區(qū)社會組織的力度，借鑒成功經(jīng)驗，破解困難問題。

（一）為社區(qū)社會組織營造良好的環(huán)境，激發(fā)發(fā)展動力

1.營造良好的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境。經(jīng)濟的發(fā)展是一切社會事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境可以為社區(qū)社會組織提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時發(fā)達(dá)的經(jīng)濟也會推進社區(qū)自身的建設(shè)，推動社區(qū)各項社會公共事業(yè)的發(fā)展，為社區(qū)社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展創(chuàng)造條件。營造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境需要社會各界的努力，要在遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮人的主觀能動作用，增加生產(chǎn)總值，提高居民收入。營造良好的社會發(fā)展環(huán)境就是指要重視社區(qū)建設(shè)，擴大社區(qū)服務(wù)的對象，將政府對社區(qū)建設(shè)的各項職能通過購買服務(wù)等方式讓渡出來，給予社區(qū)社會組織更多發(fā)揮作用的空間。

2.營造全面扶持的政策環(huán)境。除了市級層面的扶持政策外，各區(qū)縣市以及街道也要出臺各項具體措施辦法全方位扶持社區(qū)社會組織的發(fā)展。首先要積極引導(dǎo)社區(qū)社會組織的建立，重視對社區(qū)社會組織負(fù)責(zé)人的選拔培養(yǎng)，出臺政策保障社區(qū)社會組織的人才隊伍建設(shè)；其次要給予社區(qū)社會組織具體的支持，如場地、資金、技術(shù)指導(dǎo)、管理培訓(xùn)等，出臺政策為社區(qū)社會組織提供具體資源；再次要采取多種措施激勵社區(qū)社會組織自身發(fā)展，如開展評比活動、給予資金獎勵，構(gòu)建政府購買社區(qū)社會組織服務(wù)長效機制等，激勵社區(qū)社會組織發(fā)展。

3.整合協(xié)調(diào)社區(qū)各種資源，營造合作共贏的社會氛圍。在改善經(jīng)濟社會環(huán)境以及政策環(huán)境的同時，社區(qū)還要充分利用好已有的資源，整合協(xié)調(diào)各方面的力量，實現(xiàn)多方共贏。可通過政府或社區(qū)出面，為駐社區(qū)的企事業(yè)單位和社區(qū)社會組織搭建合作交流的平臺，甚至可以出臺政策鼓勵這些駐社區(qū)單位給予社區(qū)或社區(qū)社會組織人、財、物等多方面的支持。社區(qū)管理者可以聯(lián)合駐社區(qū)單位、社區(qū)社會組織開展社區(qū)共建活動，凝聚社區(qū)力量，實現(xiàn)資源共享。這樣不僅扶持了社區(qū)社會組織，也提高了駐社區(qū)單位的社會認(rèn)同感，還使社區(qū)居民得到了更好的服務(wù)，實現(xiàn)多贏局面。

（二）完善社區(qū)社會組織的管理體制，促進發(fā)展均衡

1.完善社區(qū)社會組織的孵化、監(jiān)管、評價機制。強化太原市社區(qū)社會組織服務(wù)中心的孵化功能，建立社區(qū)社會組織發(fā)展基金，保障服務(wù)中心的資金來源；提高服務(wù)能力，增強與外界的業(yè)務(wù)聯(lián)系能力；減少來自行政方面的干預(yù)和影響。采用政府引導(dǎo)和社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管方式，在市、區(qū)、街道三級分別設(shè)立專門負(fù)責(zé)社區(qū)社會組織管理工作的小組或人員，將政府引導(dǎo)落到實處，同時實行信息披露制度，讓社會共同監(jiān)督社區(qū)社會組織。建立靈活多樣的評價機制，政府購買社會社會組織服務(wù)可通過對服務(wù)質(zhì)量數(shù)量的最終評價來結(jié)算費用，實現(xiàn)社區(qū)社會組織的優(yōu)勝劣汰。

2.建立社區(qū)社會組織分類扶持體系，完善扶持方式。對社區(qū)社會組織進行分類，按實際需要選擇重點扶持對象，不同的扶持對象采取不同的扶持方式，使社區(qū)社會組織均衡發(fā)展。重點培育生活服務(wù)類、慈善公益類社區(qū)社會組織，具體到不同地域的社區(qū)，則要根據(jù)自身特點，重點選擇本社區(qū)居民需求旺盛的服務(wù)類別進行扶持。對運作正常、管理規(guī)范、規(guī)模相當(dāng)?shù)纳鐣?wù)類社區(qū)社會組織可以采用購買其服務(wù)的方式進行扶持；對文體或維權(quán)類等承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移的社區(qū)社會組織可以采用項目補貼的形式進行扶持；對其它有公益性質(zhì)、滿足社區(qū)需求但沒有能力被政府招標(biāo)或不能進行項目補貼的社區(qū)社會組織可以通過成立之初提供建設(shè)扶持資金或年度獎優(yōu)的方式進行扶持。

3.加強合作交流。要加強各社區(qū)間、各社區(qū)社會組織間、社區(qū)社會組織與社區(qū)其它單位組織的合作交流。社區(qū)與社區(qū)間建立合作交流機制，推廣社區(qū)社會組織管理發(fā)展的先進經(jīng)驗。社區(qū)居委會可利用自身掌握的社區(qū)基本人口、單位情況等信息，挖掘?qū)ι鐓^(qū)社會組織發(fā)展有益的信息資源，創(chuàng)建社區(qū)社會組織間以及社區(qū)社會組織與其它單位組織的交流合作平臺。各社區(qū)社會組織可通過調(diào)研考察，深入學(xué)習(xí)同類型成長迅速的社區(qū)社會組織發(fā)展經(jīng)驗。

（三）提升社區(qū)社會組織參與治理的能力，增強發(fā)展后勁

1.引導(dǎo)社區(qū)社會組織加強對自身內(nèi)部的管理。首先要明確使命。社區(qū)社會組織的屬性是公益類，職能是參與社區(qū)公共服務(wù)和管理，社區(qū)社會組織的每一個成員要有強烈的使命感，在道德方面高標(biāo)準(zhǔn)要求自己，社區(qū)社會組織要在章程中明確自己的機構(gòu)使命以及核心價值觀。其次，要建立民主、科學(xué)、規(guī)范的管理制度。重視管理結(jié)構(gòu)的架設(shè)和業(yè)務(wù)流程的設(shè)置，明確理事會、監(jiān)事會、秘書處等的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，科學(xué)規(guī)范業(yè)務(wù)流程。最后，要建立監(jiān)督機制。不僅要有內(nèi)部監(jiān)督部門，也要利用好外部監(jiān)督，及時公開透明發(fā)布組織信息，接受社會監(jiān)督，也是組織提高公信力的有效措施。

2.加強社區(qū)社會組織人才隊伍建設(shè)。人員素質(zhì)的高低對社區(qū)社會組織的生存發(fā)展至關(guān)重要，充實足夠的人才能有效提高社區(qū)社會組織的服務(wù)能力、治理能力。一方面，要充實社區(qū)社會組織人才隊伍。可通過轉(zhuǎn)變招聘方式、提高從業(yè)人員待遇等方式來吸引更多人力流入隊伍中來；還可借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，通過政策制度的方式讓更多人參與到隊伍中來，如將從事社區(qū)志愿工作作為高校學(xué)生入學(xué)或畢業(yè)、國家機關(guān)事業(yè)單位或國企工作人員升職的條件之一。另一方面，要不斷提高人才隊伍的素質(zhì)能力。要加強對從業(yè)人員進行培訓(xùn)的力度；要制定有效的人員考核機制，通過考核激勵人員主動提升自身素質(zhì)能力。

3.整合社區(qū)社會組織，增強功能發(fā)揮。對于結(jié)構(gòu)簡單、人員不多、規(guī)模難以擴大的社區(qū)（社會）組織，尋求聯(lián)合發(fā)展也是一種壯大自身的方式。多個小、散、弱的社區(qū)社會組織整合起來能為社區(qū)提供更好的服務(wù)，實現(xiàn)1+1＞2的效果。整合的方式可以有多種，如可建立聯(lián)合會，將同一社區(qū)同一類型的社區(qū)社會組織聯(lián)合起來，共同參與活動；也可為完成一個項目將不同社區(qū)社會組織整合起來；還可將同一地域不同類別的社區(qū)社會組織整合起開，形成一個綜合類組織，以一個組織的名義在民政部登記，便于統(tǒng)一接受政府或社會的資助。